گزارش یکپارچه طرح تحلیل نقش ها و فعالیت های سازمان اداری و استخدامی

حکمرانی، مفهوم پیچیده، سیال، ذوابعاد، گسترده و چالش برانگیزی است که توجه طیف‌های مختلفی از پژوهشگران و سیاست­مداران را در دهه‌های اخیر به خود جلب نموده است. پیش ازاین در علوم اجتماعی مفاهیمی چون حکومت و دولت مورداستفاده بوده است، سؤالی که ذهن هر مخاطبی را ممکن است درگیر کند، این است که چه نیازی به خلق عبارتی جدید در این حوزه بوده است و چه تفاوتی بین حکمرانی و دیگر مفاهیم وجود دارد؟

پاسخ اجمالی به این پرسش را می­توان این‌گونه توضیح داد که تا پیش از این که رویکرد حکمرانی موردتوجه قرار بگیرد، عمده وظایف و اختیارات اداره جامعه در اختیار حکومت و به­ویژه دولت بوده است، از اوایل دهه 1980 میلادی با رشد هزینه­های دولت­ها، افزایش انتظارات جامعه برای ارائه خدمات باکیفیت و ارزان توسط دولت­ها، رشد فلج­کننده بروکراسی و درنتیجه ناتوانی دولت­ها در پیشبرد اهداف و تعهدات خود؛ ایده بهره­مندی از ظرفیت­ها و توانمندی­های بخش خصوصی در بخش عمومی توسط برخی کشورها پیاده­سازی گردید. تا با بهره­گیری از ظرفیت و مزیت­های بخش خصوصی و بعدتر نیز بخش مردم­نهاد، بخشی از فعالیت­های حاکمیت از دولت به این بخش­ها واگذار گردد تا دیگر دولت، تنها بازیگر و تصمیم­گیر بخش عمومی نباشد. این تحول عظیم نیازمند بازآرایی و اصلاح ساختارها و نهادهای حکمرانی است تا بتواند در عین کارآمدی و بهره­وری، مشروعیت و اقتدار لازم برای حفظ نظام­های سیاسی را نیز تضمین نماید. حکمرانی رویکردی است که از این منظر تحولات صورت گرفته را تحلیل و ارزیابی می­کند و در تلاش است تا ترتیبات و نظامات لازم برای این تغییر گفتمان قدرت را فراهم آورد.

با بررسی تعاریف مختلف ارائه شده از حکمرانی نیز به طور کلی می­توان حکمرانی را به­عنوان نظامی به­هم­پیوسته از ساختارها دانست که در تعامل با یکدیگر و از طریق ایفای نقش­های مختلف، تحقق اهداف و آرمان­های اساسی کشور را دنبال می­کنند. بنابراین نظام حکمرانی را می­توان متشکل از دو جزء اصلی ساختار(بازیگران و ذینفعان مشارکت­کننده) و نقش این بازیگران در نظام حکمرانی دانست. به عبارت دیگر در یک نظام حکمرانی، بازیگران مختلف (دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی) در کنار یکدیگر و در حوزه فعالیت­های مختلف نظیر آموزش، حمل و نقل و ... به ایفای نقش­های مختلف پرداخته و از این طریق به تحقق اهداف و آرمان­های اساسی کشور کمک می­نمایند، این نقش‌ها عبارتند از:

• سیاستگذاری؛ به معنای تعیین اصول و مقاصد کلان نظام حکمرانی؛
• تنظیم‌گری؛ به معنای قاعده‌گذاری و نظارت بر عملکرد سایر بازیگران (خصوصاً ارائه‌کنندگان خدمات) در راستای سیاست‌ها؛
• تسهیل‌گری؛ به معنای فراهم کردن دسترسی‌های مورد نیاز برای ارائه خدمات؛ و
• ارائه خدمات؛ به معنای برآورده کردن نیاز شهروندان در ازای دریافت (مستقیم یا غیرمستقیم) هزینه آن.

به این ترتیب، اگر چه در برخی حوزه‌ها (مثل بهداشت) دولت‌ها همچنان مسئولیت ارائه خدمات را پذیرفته‌اند، در برخی حوزه‌های دیگر ارائه خدمات توسط سازمان‌ها و نهادهای غیردولتی صورت می‌پذیرد که ذیل نظارت یک نهاد تنظیم‌گر و در برخی موارد تحت حمایت نهادهای تسهیل‌گر (از بخش عمومی) فعالیت می‌کنند و مسئولیت اصلی دولت محدود به سیاست‌گذاری و بعضاً تنظیم‌گری شده است.

به منظور دستیابی به یک نظام حکمرانی مطلوب، برنامه­ها و اقدامات مختلفی را در ابعاد و زمینه­های متعدد می­توان پیش گرفت، اما از آنجا که تحقق اهداف نظام حکمرانی در گرو تخصیص درست نقش­ها به ساختارهای تشکیل دهنده آن نظام است، لذا تحلیل نظام حکمرانی از بُعد ساختار- نقش می­تواند زمینة عملکرد مطلوب این نظام را فراهم آورد. در صورت عدم تخصیص درست نقش­ها به ساختارها در نظام حکمرانی، می­توان انتظار آسیب­های متعددی از جمله موارد ذیل را داشت:

• ایفای نقش­های متعارض نظیر (تنظیم­گری و ارائه خدمت) توسط یک بازیگر و زمینه­سازی وقوع تعارض منافع
• تخصیص نقش­های یکسان در یک فعالیت به بازیگران متعدد و وقوع تداخلات، تعارضات و موازی کاری بین بازیگران
• وجود فعالیت­های بدون مسئول در نظام حکمرانی

علاوه بر موارد مذکور، بسیاری از مباحثی که پیرامون ادغام یا تفکیک سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها مطرح می‌شود بدون توجه به تأثیر آنها بر نظام حکمرانی و تقسیم‌کار بین اجزای مختلف آن است و می‌توان ادعا کرد که به همین سبب است که معایب فوق‌الذکر را می‌توان در بخش‌های مختلفی از حکمرانی کشور مشاهده کرد. بنابراین، به منظور اطمینان از اینکه در نظام حکمرانی کشور، نقش‌ها به درستی به بازیگران تخصیص داده شده‌اند و بدنه نظام حکمرانی توان حرکت به سمت هدف را دارا می‌باشد، می‌بایست تحلیلی از وضعیت تخصیص نقش‌ها به ساختارها در حوزه فعالیت‌های مهم نظیر حمل‌و‌نقل، آموزش، اداری و … صورت پذیرد. در این تحلیل  می‌بایست در هر حوزه فعالیت ضمن شناسایی فعالیت‌های اصلی آن حوزه، بازیگران و نقشی که ایفا می‌نمایند شناسایی گردد تا در مراحل بعدی بتوان از طریق شناسایی خلأها و نواقص وضع موجود، گام‌های لازم برای اصلاح اتخاذ نمود.

از آنجا که بر اساس مصوبه شورای عالی اداری (ابلاغ 27/7/1395) یکی از مهم‌ترین تکالیف سازمان اداری و استخدامی «تبیین نقش و مأموریت‌های بخش‌های مختلف دولتی، عمومی و سازمان‌های مردم نهاد از منظر مدیریتی و اداری» است؛ لذا می‌توان گقت این سازمان مسئول اصلی انجام چنین تحلیل‌هایی در کشور به شمار می‌رود و می‌تواند در حوزه‌های مرتبط با دامنه مسئولیتش نقش پیشرو را ایفا نماید.

در واقع می‌توان گفت یکی از مهم­ترین فعالیت­ها و وظایف سازمان­ اداری و استخدامی، اصلاح ساختاری نظام اداری کشور و تعیین نقش بازیگران مختلف در این نظام است. از جمله پیش­نیازهای اولیه به منظور ایفای درست این نقش توسط سازمان اداری و استخدامی این است که در ابتدا شناخت درستی از نقش و جایگاه این سازمان در نظام حکمرانی کشور حاصل گردد تا در مراحل بعدی بتواند نقش بازیگران مختلف را در نظام حکمرانی تعیین نموده و در صورت لزوم اصلاحات ساختاری لازم را اعمال نماید. به عبارت دیگر در صورتی که درک مناسبی از انواع نقش­های نظام حکمرانی (سیاست­گذار، تنظیم­گر، تسهیل­گر و ارائه دهنده خدمات) و نقشی که این سازمان در فعالیت­های مختلف نظیر توسعه سرمایه انسانی دولت، توسعه دولت الکترونیک، مدیریت فرآیندهای سازمانی و ... می­بایست ایفا نماید، شکل بگیرد؛ این سازمان می­تواند وظیفة خود را به عنوان تعیین کنندة نقش سایر بازیگران در نظام حکمرانی کشور به صورت بهتری ایفا نماید. این در حالی‌ است که بررسی‌های اولیه نشان می­دهد در حال حاضر به علت فقدان تصویر جامعی از نقش­های سازمان اداری و استخدامی و وظایفی که بر عهده دارد، ممکن است پاسخ دقیق به سؤالات ذیل با چالش‌هایی همراه باشد:

• سازمان اداری و استخدامی رسماً و مبتنی بر قانون، مسئول انجام چه فعالیت‌هایی است؟
• سازمان اداری و استخدامی در عمل، مسئول انجام چه فعالیت‌‌هایی است؟
• سازمان اداری و استخدامی مبتنی بر قانون، در انجام فعالیت‌های مختلف کدام نقش (سیاست‌گذار، تنظیم‌گر، تسهیل‌گر یا ارائه دهنده خدمات) را ایفا می‌‌نماید؟
• سازمان اداری و استخدامی در عمل، در انجام فعالیت‌های مختلف کدام نقش (سیاست‌گذار، تنظیم‌گر، تسهیل‌گر یا ارائه دهنده خدمات) را ایفا می‌‌نماید؟

به منظور دستیابی به پاسخ دقیق به سؤالات مذکور و جهت تقویت نقش سازمان اداری و استخدامی به عنوان "طراح نظام اداری"، در طرح «تحلیل نقش­ها و فعالیت‌های سازمان اداری و استخدامی در نظام حکمرانی کشور»، تلاش می‌گردد ضمن شناسایی کامل فعالیت­هایی که این سازمان مبتنی بر قانون می­بایست انجام دهد و فعالیت­هایی که در عمل آنها را بر عهده دارد، نقش مصوب و موجود این سازمان نیز در انجام این فعالیت­ها مشخص گردد تا مبتنی بر نتایج این بررسی­ها، بتوان تصویری جامع از وضعیت فعلی سازمان اداری و استخدامی ترسیم نمود. ایجاد این تصویر جامع به این سبب ضروری است که در هر دوره برحسب اولویت‌های رئیس جمهور و مدیر وقت سازمان و همچنین توانمندی­های افرادی که جذب سازمان می­شوند، برخی از نقش­ها و وظایف سازمان مورد توجه قرار گرفته و تقویت شده است و برخی از آنها مورد اغفال یا کم توجهی قرار گرفته است. این طرح با ارائه تصویر جامعی از وضعیت فعلی سازمان، می تواند به شناخت نقش­ها و وظایف مقبول و مغفول سازمان، کمک نماید.

متن کامل این گزارش را میتوانید از اینجا دانلود کنید.