گفت‌و‌گوی دکتر سعید نریمان با روزنامه «قانون» با موضوع چرخه معیوب «سمن‌ها» در ایران

سمن‌ها نیاز به اعتبار دارند و برای هویت جمعی‌شان باید از نهادهای مشروع در قلمرویی که هستند، مجوز بگیرند

درجاهایی که نهادهای خیریه درگیرند، پرتی‌های زیادی وجود دارد و می‌توان هزینه‌های پرت را مدیریت کرد گاهی سازوکارهایی که برای امور خیر تعریف کرده‌ایم آن‌قدر سفت‌وسخت است که طرف ترجیح می‌دهد خودش با سازوکار جدیدی پیش برود

سازمان‌های مردم‌نهاد یا همان «سمن‌ها» در کشور ایران مانند جزیره‌های متفرقه‌ای هستند که هرکدام به‌تنهایی کار می‌کنند. جنس فعالیت این سازمان‌ها مبتنی بر سود و زیان مالی نیست اما گاهی تبدیل به ابزاری برای پول‌شویی در جوامع مختلف شده‌اند. شفاف‌سازی فعالیت مالی این سازمان‌ها در گرو فلسفه حضور این سازمان‌ها در جامعه است. داشتن مردمی مطالبه گر درگرو داشتن سمن‌های فعال در جامعه است ولی عملکرد ضعیف این نهادها در سطح جامعه، موجب به حاشیه راندن این بخش مهم در جامعه شده است. نبود آموزش صحیح برای سمن‌ها و عدم نظارت بر نحوه فعالیت این بخش در جامعه باعث شده است تا فرصت سوءاستفاده از سمن‌ها توسط نهادهای مالی فراهم شود. سازمان‌های مردم‌نهاد در ایران توسط ۱۴ یا ۱۵ مرجع متفاوت ثبت می‌شوند و همین عدم انسجام منجر به ضعف در سیستم نظارتی بر این سازمان‌ها می‌شود. در شرایطی که سمن‌ها صاحب‌سهم نیستند و کسی سودی در آن‌ها نمی‌برد، قطعاً برای تأمین منابع مالی با دغدغه‌ها و مشکلات بسیاری روبه‌رو می‌شوند. درحالی‌که در ایران خود سمن‌ها باید اقدام به تأمین منابع مالی خود کنند، در برخی از کشورهای دنیا که در امر خیر و فعالیت‌های خیریه پیشرو هستند، سازمان‌های سومی هستند که وظیفه‌شان تأمین منابع مالی سمن‌هاست. دکتر «سعید نریمان» مدیر گروه سیاسی_ اجتماعی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در گفت‌وگو با «قانون» از سیاست‌گذاری خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد و متولی آن و نحوه تأمین منابع مالی این نوع سازمان‌ها در مقایسه با دیگر کشورهای دنیا سخن گفته که در ادامه می‌خوانید:

مهم‌ترین مؤلفه‌های سیاست‌گذاری برای خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد چیست؟

در حوزه سیاست‌گذاری ابتدا باید به کارکردهای هر نهاد توجه شود. اگر کارکردهایشان را به نحو مطلوب انجام دادند خودبه‌خود حیاتشان استمرار دارد و هرگاه دچار کژ کارکردی می‌شوند خودبه‌خود منشأ حیاتشان را از دست می‌دهند. سازمان‌های مردم‌نهاد هم به همین ترتیب بر اساس سابقه تاریخی و تجربه‌شان، کارکردهایی برای خودشان تعریف می‌کنند و تا کارکردهایی دارند به حیاتشان ادامه می‌دهند. یکی از کارکردهای خیریه‌ها بحث مشارکت عمومی است و این سازمان‌ها در فرآیند مشارکت عمومی می‌توانند نقش‌آفرینی داشته باشند. سازمان‌های مردم‌نهاد بسته به قوانین حقوقی کشورها، مفاهیم مختلفی دارند؛ مثلاً کشورهای غربی به سازمان‌های کشورهای جهان سوم NGO می‌گویند. در بریتانیا به این سازمان‌ها charity گفته می‌شود و در کشور ایران سمن (سازمان مردم‌نهاد) نام‌گذاری شده‌اند. بخشی از این سمن‌ها، خیریه هستند ولی به‌طورکلی عمده فعالیت‌هایشان داوطلبانه است. دولت‌ها در قبال میزان اختلاف طبقاتی موجود در جامعه مسئول هستند. یکی از مهم‌ترین کارکردهای سازمان‌های مردم‌نهاد به‌خصوص خیریه‌ها، باز توزیع منابع و سرمایه است که منجر به کاهش اختلاف طبقاتی در جوامع خواهد شد. از این نظر هرچه امر خیر بیشتر توسط دولت تسهیل شود، به همان نسبت باز توزیع منابع و سرمایه بیشتری صورت می‌پذیرد و درنتیجه بار بیشتری از این مسئولیت از روی دوش دولت برداشته خواهد شد. وقتی کارکردها تعریف می‌شود، باید سیاست‌گذاری انجام شود و وقتی این کارکردها به نحو مطلوب صورت پذیرفت، کژکارکردهایی که ممکن است به‌واسطه برخی نهادها شکل بگیرد جلوی‌شان گرفته می‌شود. اگر بخواهیم تقسیم سه‌گانه‌ای بین فرد و جامعه و دولت داشته باشیم، سمن‌ها متعلق به فضای جامعه مدنی هستند و درواقع رابط میان فرد و دولت هم هستند.

در این تقسیم‌بندی سه‌گانه، متولی سیاست‌گذاری در نهادهای خیریه و سازمان‌های مردم‌نهاد، کدام‌یک تعریف می‌شوند؟

نمی‌توان به‌صراحت گفت چه کسی می‌تواند متولی باشد. کاملاً بستگی به بافت سیاسی – اجتماعی آن کشور و فضایی که بر دولت حاکم است و حتی نوع دولت دارد. بسته به اینکه دولت حزبی یا رانتی باشد، جنس مداخله دولت تغییر می‌کند. در ادبیات مرسوم دنیا معمولاً سیاست‌گذاری توسط دولت صورت می‌گیرد ولی این جنس سیاست‌گذاری نه به معنی دخالت است و نه به معنی تصدی‌گری، بلکه نخ تسبیحی است که بازیگران نظام سمن‌ها را به یکدیگر متصل می‌کند. اگر دایره سیاست‌گذاری به حدی گسترده تعریف شود که مداخله را نیز در بر بگیرد، اصلاً کار دولت نیست اما اگر به معنی تسهیلگری باشد و به معنی ایجاد یا هموار نمودن یک مسیر، قطعاً کار دولت است. البته در این ادبیات دولت به معنی state، یعنی کل حاکمیت است و نه government که دولت یا قوه مجریه است.

با توجه به مطالعاتی که شما به‌صورت موردی در مورد فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد در کشور انگلستان داشته‌اید، ارزیابی‌تان از وضعیت نظارت بر سمن‌ها در کشور ایران چگونه است؟

پاسخ به این سؤال نیازمند آمار و ارقامی است که کمتر در کشور ایران روی آن کارشده است. من بر اساس اطلاعات شهودی پاسخ می‌دهم. یک بخش ‌برمی‌گردد به اعطای مجوز که فرآیند بسیار پیچیده‌ای است و بازیگران تخصصی این بخش زیاد هستند. شما بخواهید سازمان مردم‌نهادی فعال درزمینهٔ آموزش یا محیط‌زیست یا سلامت داشته باشید باید از بخش‌های مختلفی مجوز بگیرید ولی وقتی مجوز را گرفتید، عملاً دیگر نظارتی وجود ندارد. در بخش ابتدای کار سخت‌گیری سنگینی وجود دارد و در ادامه فعالیت اصلاً سازوکاری برای نظارت تعریف‌نشده است. اگر قوانین هم موجود باشد، مانند آیین‌نامه هیئت‌وزیران که چند ماه پیش تصویب‌شده است، این کاملاً مشخص است که مسئولیت نظارت دست چه نهادی است ولی عملاً اجرایی نمی‌شود و سازوکار اجرایش مشخص نیست. ممکن است سمن‌هایی که هستند خیلی به این سازوکارها عمل نکنند و ضرورتی نبینند زیرا رسالت کار خود را داوطلبانه می‌بینند و می‌گویند چرا در کار داوطلبانه‌ای که دولت سرویسی نمی‌دهد، باید نظارت داشته باشد. در نظام خیریه انگلستان، تنظیم‌گر عمده خیریه‌ها نهادی است به نام کمیسیون امور خیریه که هدف اصلی‌اش ارتقای اعتماد و اطمینان عمومی به بخش خیریه است. ازاین‌جهت اکثر فعالیت‌های این نهاد ناظر به ارائه تسهیلات و مشاوره‌هایی است که به هیئت‌امنای خیریه در راستای اداره بهتر خیریه داده می‌شود. درواقع تنظیم‌گر، بیشتر از آنکه صرفاً ناظر باشد راهنما و مشاور خیریه‌هاست. درنتیجه این مشاوره‌ها و حمایت‌ها، مشروعیت قابل قبولی برای برخورد با خیریه‌های متخلف نزد خیریه‌های دیگر کسب می‌کند.

شما در مطالعاتتان درزمینهٔ زنجیره حکمرانی خیریه‌ها به‌غیراز بخش سیاست‌گذاری، به تسهیلگری و تنظیم‌گری هم پرداخته‌اید. در مورد کارکرد این دو توضیحاتی بفرمایید؟

در ادبیات سیاست‌گذاری، در شکل نحوه ارتباط دولت یا حاکمیت با هر نهاد دیگر در ادبیات سیاست‌گذاری موارد زیادی وجود دارد اما الگویی که ما انتخاب کردیم همین مدل چهارگانه است. درواقع یک لاین سیاست‌گذاری و تسهیلگری و تنظیم‌گری وجود دارد که همه این‌ها با یکدیگر مرزهایی دارند، هرچند ممکن است در برخی بخش‌ها تداخل‌هایی هم وجود داشته باشد. در بخش سیاست‌گذاری، تعیین اولویت‌ها و جهت‌گیری کلی بخش، طراحی نظام، تعیین نقش بازیگران، پاسخگویی و حساب دهی و درنهایت ارزیابی سیاست‌ها ازجمله زیر کارکردهای مهم هستند. تنظیم‌گر، فضای نهادها را رصد می‌کند و البته این رصد بیشتر برای بخش‌های سیاست‌گذار مناسب است. تأمین اطلاعات لازم برای سیاست‌گذاری و همچنین ارزیابی سیاست‌ها توسط تنظیم‌گر تأمین می‌شود. علاوه بر رصد، ارزیابی و بازرسی هم می‌کند. درواقع بررسی می‌کند تا مشخص شود مزایا و معایب حوزه تخصصی موردنظر چیست و ممکن است رتبه‌بندی هم انجام دهد.

نهایتاً تنظیم‌گر چه می‌کند؟

فرض کنید من فردی هستم که منابعی دارم و نمی‌دانم در بخش خیر و داوطلبانه در کدام حوزه سرمایه‌گذاری کنم. اگر یک تنظیم‌گر خوب داشته باشیم خیلی راحت می‌تواند بگوید مسیر این است. درواقع تنظیم‌گر ترسیمی از فضا دارد که راحت‌تر می‌تواند کمک کند. علاوه بر این تنظیم‌گر در همین بازرسی‌ها متوجه می‌شود که کجا ممکن است کار خلاف هم صورت بگیرد و یا تأمین منابع به بخش‌هایی برود که موضوع نیت خیر نبوده است. برای مثال سال گذشته در انگلستان متوجه شدند بسیاری از کمک‌ها به گروه‌های تروریستی یا بحث‌های آموزشی گروه‌های تروریستی از طریق سازمان‌های خیریه صورت می‌گیرد. برای این‌یک سازوکاری تدوین کردند که چنین اتفاقی نیافتد. ازآنجایی‌که اطلاعات زیرساختی خوبی داشتند، توانستند ظرف شش ماه قوانین سفت‌وسختی طراحی کنند که دیگر اکنون یک‌نهاد خیریه حتی اگر دارای برنامه آموزشی یا شبه آموزشی‌ای باشد که منجر به کمک یا پرورش فعالیت‌های تروریستی می‌شود، کاملاً جلوی آن گرفته می‌شود. درواقع کشورهای دیگر هم مشکلات پول‌شویی و فساد مالی و حتی انحراف از تأمین منابع مالی را دارند اما تنظیم‌گرهایی وجود دارد که این سازوکارها را طراحی کرده و با شناختی که از وضعیت دارند، به سیاست‌گذار ارجاع داده و او می‌تواند تدوین قانون داشته باشد.

در این چرخه، تسهیلگری چه کارکردی دارد؟

از یکسو نهادهایی داریم که خدمت می‌دهند و از سوی دیگر استفاده‌کننده‌هایی هم وجود دارد. تسهیلگرها درواقع می‌توانند بخش‌های عمومی یا خصوصی باشند. فرض کنید شما یک‌نهاد خیریه دارید و در اینجا تسهیلگر به شما منابع مالی یا زیرساخت بدهد یا حتی آموزش مجانی بدهد. درجاهایی که نهادهای خیر درگیرند، پرتی‌های زیادی وجود دارد و می‌توان هزینه‌های پرت را مدیریت کرد. درواقع در شرایط کنونی عموماً مدیریت کار خیر به‌خوبی آموزش داده نشده یا دست افراد غیرمتخصص قرار دارد. تسهیلگر فضای کار خیر و داوطلبانه را برای کسانی که می‌خواهند در این مسیر فعالیتی داشته باشند و کاری انجام دهند مهیا می‌کند. این تسهیلگری می‌تواند از جنس منابع انسانی یا زیرساخت‌ها یا منابع مالی و غیره باشد. ما در حوزه تسهیلگری نهادهای بسیاری داریم ولی جنس ارائه خدمات چندان مشخص نیست.

دغدغه مهم سازمان‌های مردم‌نهاد و خیریه، تأمین منابع مالی‌شان است. در بخش دیگر هم مدیریت منابع مالی است که اهمیت دارد. ارزیابی شما از شیوه جمع‌آوری اعانه‌ها در ایران به این شکلی که وجود دارد چیست؟

ما تحقیقی انجام دادیم و جمع‌بندی این بود که اگر زنجیره‌ای برای صنعت خیریه در ایران داشته باشیم، در هر حلقه از این زنجیره، ارزشی تولید می‌شود. درواقع از زمانی که می‌خواهید طراحی کنید و تأمین منابع مالی و تولید و توزیع محصولی را داشته باشید، با یک زنجیره ارزش مواجه هستید که لزومی ندارد این زنجیره دست یک سازمان باشد. اما برعکس در ایران تمام صفرتا صد فعالیت سمن دست نهادی است که خودش هیچ برون‌سپاری صورت نمی‌دهد. معمولاً نهادهای ما در حوزه NGO این‌گونه فعالیت دارند ولی در ادبیات مصطلح سازمان‌های مردم‌نهاد، این می‌تواند تخصصی هم باشد. برای مثال در آمریکا و انگلستان کسانی هستند که کارهای مالی انجام می‌دهند اما در امور خیر. درواقع ازیک‌طرف سازمان‌های خیر را شناسایی کرده که دارند به یکسری گروه‌ها سرویس می‌دهند و از طرفی هم کسانی که مایل به کمک‌های خیر هستند را شناسایی کرده و این‌ها را به هم پیوند می‌دهند و پورسانت خود را هم می‌گیرند. نهاد تخصصی، در بخش تسهیلگری نداریم. در شرایط فعلی در ایران، کار به‌صورت سنتی در حال انجام است. یعنی یک آدمی با دغدغه خیر در یک حوزه‌ای می‌آید و کل زنجیره را خودش جلو می‌برد. حتی ممکن است خودش آموزش‌دهنده خودش باشد.

در شرایط کنونی تسهیلگر و تنظیم‌گر حرفه‌ای نداریم. از سوی دیگر هم‌نهادهای خیری مانند اوقاف درگذشته به امور خیر خود می‌پرداختند. چه می‌شود که باوجود چنین نهادهای سنتی که دارای قدمت هستند، مردم خودشان به‌صورت مستقل تصمیم می‌گیرند سازمانی را برای امر خیر ایجاد کنند؟

برای این سؤال نمی‌توان جواب واحدی داشت. البته می‌توان حدس‌هایی زد ولی قطعاً علمی نیست. بخشی از آن برمی‌گردد به کارکرد نهادهایی که صحبت کردیم. یعنی یک بخش عمومی یا دولتی به‌مرورزمان دچار کژ کارکردی شده است و اعتماد مردم از آن‌ها برگشته است اما یک‌بخشی هم می‌تواند تغییر پارادایم‌های یک حوزه اجتماعی باشد. برای مثال نگاه به اوقاف کم یا زیاد تغییر کرده است. این ممکن است به معنی تغییر نگاه مردم به امر خیر باشد و این در عمل خود را نشان می‌دهد. گاهی سازوکارهایی که برای امور خیر تعریف کرده‌ایم آن‌قدر سفت‌وسخت است که طرف ترجیح می‌دهد خودش با سازوکار جدیدی پیش برود. یک دوگانه خیلی کلان هم این است که وقف، یک‌نهاد سنت است و خیر، یک‌نهاد مدرن و شاید چنین مواجهه گفتمانی داشته باشیم. حتی گاهی انتفاع‌هایی که در امر خیر در نظر گرفته‌شده است تبدیل به هدف می‌شود. برای مثال در قانون می‌گوید اگر این‌قدر کار خیر انجام دهید، تا این اندازه از مالیات معاف هستید و اگر می‌خواهید این پروژه پیمانکاری را انجام دهید، در کنارش باید میزانی از خیر وجود داشته باشد. درواقع جنس سرمایه‌گذاری دارد.

برای مطالعه این گفت‌و‌گو می‌توانید به لینک‌ زیر مراجعه نمایید:

روزنامه قانون