گزارش حکمرانی در عمل۹:تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران (۱)

اقتصاد سیاسی, اقتصاد سیاسی نهادهای حاکمیتی, برنامه‌های انجام شده, حوزه های تخصصی, حکمرانی در عمل, حکمرانی در عمل گزارش

گزارش حکمرانی در عمل۹:تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران (۱) 

نهمین نشست از سلسله نشست‌های حکمرانی در عمل، با موضوع «تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران، با تمرکز بر نقش و جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه»، با ارائه آقای محسن کریمی، دانشجوی دکتری اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری برگزار شد. بازه تاریخی بحث، مربوط به برنامه‌ریزی در ایران تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی است که در دو جلسه ارائه خواهد شد. در ادامه، به خلاصه مطالب بیان‌شده در جلسه اول پرداخته‌شده است.

روند تاریخی برنامه‌ریزی در ایران: دوره اول (۱۳۱۶- ۱۳۲۴):

این دوران مربوط به شکل‌گیری تفکر برنامه‌ریزی در ایران است. البته تاریخ تفکر برنامه‌ریزی به‌پیش از سال ۱۳۱۶ بازمی‌گردد چراکه در سال ۱۳۰۳ کمیسیون مشترک دولت و مجلس تحت عنوان کمیسیون اقتصادیات به ریاست سید حسن تقی زاده تشکیل شد. این کمیسیون با عضویت ۷ نفر از نمایندگان مجلس، باهدف برنامه‌ریزی اقتصادی تشکیل‌شده بود اما موفق به تدوین برنامه جامع و قابل‌توجهی نشدند. لازم به ذکر است که در این دوران هنوز پول وارد ایران نشده است. در سال ۱۳۱۰، کتابی با عنوان «لزوم پروگرام صنعتی» توسط مهندس علی زاهدی نگاشته شد که اولین کتاب برنامه‌ریزی در ایران به شمار می‌رود. در سال ۱۳۱۶ ابوالحسن ابتهاج پیشنهادی به رضاشاه پهلوی مبنی بر تشکیل شورای اقتصاد زیر نظر شاه و به ریاست نخست‌وزیر را می‌دهد که مورد موافقت رضاشاه قرار می‌گیرد. در سال ۱۳۲۴ احمد قوام مجدداً به‌عنوان نخست‌وزیر، دولت را در دست می‌گیرد. وی همکاری نزدیکی با ابوالحسن ابتهاج که در آن زمان مدیرعامل بانک ملی (که به‌نوعی بانک مرکزی وقت هم بوده است) بوده است داشت. شرایط اقتصادی در این سال که مدتی بیش از پایان جنگ جهانی دوم نمی‌گذشت، به‌گونه‌ای پیش می‌رفت که ذخایر طلا و ارز ایران ۱۸.۵ برابر افزایش‌یافته بود؛ بنابراین نیاز به وجود برنامه‌ای مشخص، به‌منظور تعیین مسیر پیش روی اقتصاد کشور احساس می‌شد. از همین روی هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور در وزارت مالیه تشکیل شد و به‌نوعی در این دوره برنامه خاصی تدوین نشد بلکه تفکر برنامه‌ریزی در کشور شکل گرفت.

دوره دوم (۱۳۲۵- ۱۳۳۸):

در سال ۱۳۲۵ با مصوبه دولت وقت، هیئت عالی برنامه به ریاست نخست‌وزیر، دبیری وزیر مالیه و حضور ۳۰ نفر از افراد صاحب‌نظر در زمینه‌های اقتصادی تشکیل شد و برنامه‌ای هفت‌ساله تحت عنوان برنامه هفت‌ساله عمرانی و اصلاحی کشور تهیه گردید. بانک ملی ایران هم به ریاست ابوالحسن ابتهاج مأمور به انجام مطالعه برای تأمین مالی برنامه شد. نکته قابل‌توجه در خصوص این برنامه، نوع نگاه به برنامه است که نگرش نویسندگان آن به برنامه از جنس سیاست‌گذاری نبوده است؛ بلکه از جنس پروژه و طرح بوده است و به همین دلیل به دنبال تأمین مالی پروژه بوده‌اند. در این دوران اجلاس برتون وودز تشکیل می‌شود و درنتیجه آن چند نهاد بین‌المللی اقتصادی یعنی بانک بین‌المللی تأمین و توسعه (که بعدها تبدیل به بانک جهانی شد)‌، صندوق بین‌المللی پول و گات (WTO) تشکیل شد. همچنین دلار به‌عنوان ارز رسمی بین‌المللی شناخته می‌شود.

در این دوران شخصی به حسن‌مشرف نفیسی که نماینده ایران در بانک بین‌المللی تأمین و توسعه بوده است، پس از بازگشت به ایران مسئول نوشتن برنامه اول می‌شود و نهادی به‌عنوان «سازمان موقت برنامه» به‌منظور انجام این مأموریت تشکیل می‌گردد. در همین اثناء و بعد از اجلاس بتون وودز، ابتهاج موضوع گرفتن وام از بانک جهانی را مطرح می‌کند و ایران توسط حسن‌مشرف نفیسی تقاضای وامی ۲۵۰ میلیون دلاری برای اجرای برنامه اول می‌نماید. رویکرد دولتمردان در قبال تدوین برنامه نیز به‌کارگیری مشاوران آمریکایی بوده است و به همین دلیل به دنبال شرکت‌های مشاوره‌ای چون شرکت مهندسین مشاور «موریسن نودسن» بودند. در بازه زمانی ۱۳۲۶- ۱۳۲۷ حسن‌مشرف نفیسی مأمور به نوشتن برنامه اول پس از گزارش شرکت موریسن نودسن شد. در همین دوران دولت قوام سقوط می‌کند و ارائه لایحه برنامه توسط دولت حکیمی به مجلس انجام شد و اداره کل برنامه به ریاست نفیسی که بعدها سازمان موقت برنامه نامیده شد، تشکیل شد. پس‌ازآن دولت حکیمی نیز سقوط کرد و دولت هژیر قدرت را در دست گرفت. در این دولت شرکت آمریکایی ماوراء بحار (Over Seas) برای مشاوره به کار گرفته شد. در سال ۱۳۲۸ برنامه هفت‌ساله عمرانی اول پیش از دریافت گزارش شرکت ماوراء بحار تصویب شد. در بازه ۱۳۲۹- ۱۳۳۳ اجرای برنامه اول توفیقی نیافت و متوقف شد. به‌این‌ترتیب در طی سال‌های برنامه ۹ دولت عوض شدند که ۶ دولت آن در طی سه سال تغییر یافت. این تغییرات باعث تغییر پی‌درپی رئیس سازمان برنامه و وزیر مالیه شد و یک بی‌ثباتی در رویه اجرای برنامه حاکم شد. در این بازه زمانی منتهی به سال ۱۳۳۳، ایران در اخذ وام از بانک جهانی ناموفق بود و بحران فروش نفت نیز در پی ملی شدن صنعت نفت، شرایط اقتصاد ایران را با نوسانات بیشتری روبرو مواجه کرد. در سال ۱۳۳۳ ابوالحسن ابتهاج به ریاست سازمان برنامه دست‌یافت و این سازمان را از حیث ساختار و نیروی انسانی تقویت نمود. ابتهاج ارتباط خوبی با رئیس بانک جهانی، یوجین بلاک، داشت و به همین علت رئیس بانک جهانی نیز به ابتهاج کمک کرد و کارشناسانی را به کمک او فرستاد. از جهت نیروی انسانی هم در این زمان فارغ‌التحصیلان ایرانی دانشگاه‌های خارج از کشور به کار گرفته شدند و حقوقی در حد حقوق معاون وزیر به آن‌ها داده می‌شد. سازمان برنامه در این دوره یک سازمان مستقل از دولت و زیر نظر شاه بود و همچنین شورای اقتصاد نیز مستقل از نخست‌وزیری شکل‌گرفته بود. گروهی که ابتهاج به سازمان برنامه آورده بود، برنامه عمرانی دوم کشور را نوشتند؛ ولی رویکرد کلی همچنان پروژه‌ای بود. یکی از اصلی‌ترین مسائل و رویکردهایی که در برنامه دوم به چشم می‌خورد، آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای بود. سه پروژه سد کرج، سد دز و سد سفیدرود در این برنامه تصویب و اجرا می‌شود. در این دوره درآمدهای نفتی هم بالا رفته بود و همین امر بر کارهای عمرانی و اجرایی مؤثر بود.

یکی از مشکلاتی که در این دوره برای سازمان برنامه به وجود آمد، اختلاف و تنش زیاد میان کارشناسان سازمان برنامه و بدنه اجرایی کشور بود. قسمتی از این درگیری به انتقادات صریح ابتهاج از مسئولان دستگاه‌های اجرایی و همچنین مخالفت با نظامی‌گری مربوط می‌شد که رفته‌رفته باعث جدایی ابتهاج از این سازمان شد.

در نشست آتی به ادوار بعدی برنامه‌ریزی در ایران قبل از انقلاب اسلامی پرداخته خواهد شد.