گزارش حکمرانی در عمل 67: «استارت‌آپ‌ها؛ نظارت خوب، نظارت بد» تنظیم قوانین کسب و کارهای آنلاین (با تمرکز بر تاکسی‌های اینترنتی)

روز دوشنبه ۳۱ تیرماه ۱۳۹۸، اندیشکده حکمرانی شریف میزبان برگزاری شصت و هفتمین جلسه حکمرانی در عمل با عنوان «استارت‌آپ‌ها؛ نظارت خوب، نظارت بد» و با موضوع تنظیم قوانین کسب و کارهای آنلاین (با تمرکز بر تاکسی‌های اینترنتی) بود. در این نشست که با شرکت خبرنگاران و علاقمندان حوزه استارت آپ ها و کسب و کارهای اینترنتی برگزار شد، دکتر محسن پورسیدآقایی معاون شهردار و رییس سازمان حمل و نقل و ترافیک تهران، دکتر محمدباقر اصغری، محقق ارشد سابق پارلمان و کمیسیون اروپا و استاد حقوق دانشگاه شهید بهشتی، دکتر حسین میرزاپور، معاون پژوهشکده سیاست‌گذاری شریف و راهبر حوزه تخصصی حکمرانی در عصر دیجیتال و دکتر روح الله هنرور، مدیر گروه نظام اداری اندیشکده حکمرانی شریف به عنوان اعضای پنل حضور داشتند. موضوعات اصلی این نشست که دو ساعت به طول انجامید، تبیین ضرورت تنظیم‌گری تاکسی های اینترنتی، بیان مباحث و چارچوب های عمده تنظیم‌گری در این حوزه و بحث درباره نهاد مسئول تنظیم‌گری در این حوزه و ویژگی های تنظیم‌گری خوب و بد بود.

در ابتدای جلسه، هنرور به عنوان مدیر پنل توضیحاتی را درباره ضرورت و اهمیت پرداختن به مساله پلتفرم های دیجیتال ارائه نمود و با اشاره به اینکه در کشور سیاستگذاری حوزه کسب و کارهای آنلاین از مسائل عقب‌تر بوده است، خاطرنشان کرد که اندیشکده قصد دارد با گشودن باب بحث و گفتگو در این باره گامی در جهت اصلاح سیاست ها و تسریع فرآیند سیاستگذاری بردارد. سپس وی ضمن معرفی اعضای پنل از ایشان خواست به صورت کوتاه دیدگاه خود را درباره سیاستگذاری این حوزه بیان نمایند.

در ادامه پورسیدآقایی، با ارائه آمارهایی از فعالیت‌ تاکسی‌های اینترنتی در کشور‌های خارجی گفت: موضوع تاکسی‌های اینترنتی در همه جای دنیا موضوع جدیدی است و چالش‌های خود را دارد و این مسئله مختص ایران نیست. وی امنیت سفر، تحلیل داده، فضای رقابتی، ارائه خدمات به افراد ناتوان و نقش مکمل تاکسی های اینترنتی در سیستم حمل و نقل چند وسیله‌ای را مباحث اصلی این حوزه دانست. او همچنین با ارائه آماری درباره اینکه تاکسی‌های اینترنتی به دلیل سهولت و ارزان بودن سفر را افزایش می‌دهند، گفت شهرداری‌ سال‌‌هاست تلاش می‌کند سفر با ماشین شخصی را کم کند و این پدیده جدید سیاست‌ها را به شکست کشانده است و حمل و نقل شخصی را در شهر‌ها افزایش داده است. وی همچنین اظهار داشت تاکسی‌های اینترنتی سهم حمل و نقل عمومی را کاهش می‌دهند، استفاده از خودرو اضافه و حمل نقل شخصی و دربستی، ایجاد ترافیک می‌کند و آلودگی را افزایش می‌دهد.

سپس، وی با اشاره به اینکه اگر فعالیت این حوزه در چارچوب قانونی متناسب قرار بگیرد، اثرات منفی آنها در جامعه کم می شود، تاکید کرد که رگولاتور باید سه هدف اصلی حفظ تعادل بین وسایل حمل و نقل همگانی وشبه همگانی، تامین امنیت و سلامت شهروندان، و پایداری بلندمدت خدمات حمل و نقل شهری را در سیاست های خود تعقیب نماید. وی سپس به ذکر مثال هایی از الزامات هر یک از این سیاست ها پرداخت و درباره تعادل سهم وسایل حمل ونقل گفت رگولاتوری باید به گونه‌ای باشد که تاکسی های اینترنتی موجب کاهش استفاده از وسایل حمل و نقل شخصی شوند نه اینکه سهمی از حمل و نقل عمومی بگیرند و موجب افرایش ترافیک شوند. وی ضمن این که افزایش سفرهای با وسایل شخصی و کاهش سهم حمل و نقل عمومی از ترافیک درون شهری را دو دغدغه سیاستگذاران این حوزه در همه کشور‌ها دانست، خاطرنشان کرد مزیت اصلی تاکسی های اینترنتی این است که به جای ماشین‌های شخصی استفاده شوند تا به این صورت تعداد سفرهای تک نفره و مشکل جای پارک در شهر از بین برود.

پورسیدآقایی درباره مساله امنیت شهروندان، با اشاره به این که راننده‌ها باید صلاحیت اخلاقی و حرفه‌ای داشته باشند، گفت نباید از کنار خیابان راننده‌ها را تشویق به ثبت نام در این تاکسی‌ها کرد. وی همچنین مساله سلامت خودرو را هم یکی از مسایل این حوزه برشمرد و گفت رگولاتوری این حوزه باید با تنظیم ضوابط معاینه فنی از ایجاد آلودگی هوا جلوگیری نماید. او همچنین امنیت داده ها را نیز یکی از مباحث مهم این حوزه به شمار آورد و گفت از داده های این شرکت ها می توان در برنامه ریزی سفرهای شهری و طراحی مسیر‌ها استفاده کرد. وی در توضیح اینکه پایداری بلندمدت خدمات حمل و نقل شهری باید حفظ شود تاکید کرد که تاکسیرانی های اینترنتی باید به ایجاد اشتغال با ثبات کمک کنند. وی همچنین تاکید کرد اولویت با حمل و نقل عمومی و گسترش ناوگان رسمی است و با عوارضی که روی تاکسی‌های اینترنتی بسته می‌شود، حمل و نقل عمومی باید توسعه پیدا کند.

او سپس با اظهار اینکه اگر ضرورت وجود مقررات پذیرفته شود، مساله بعدی تعیین نهاد دارای صلاحیت رگولاتوری است، گفت در این خصوص درباره چهار نهاد بحث شده است: اول، وزارت کشور و شهرداری‌ها که طبق قانون مدیریت حمل و نقل درون شهری به آنها سپرده شده است. دوم، اتحادیه های صنفی و از جمله اتحادیه کسب و کارهای اینترنتی که ذیل وزارت صمت فعالیت می کنند و می خواهند خودشان برای خودشان قانون‌گذاری کنند اما ما با این موضع مخالفیم چون این شرکت ها در این اتحادیه ها صاحب نفوذ و ذینفع هستند. نهاد سوم، معاونت علمی ریاست جمهوری است که به دلیل نقش حمایتی که در قبال استارت‌آپ‌ها ایفا کرده است علاقه‌مند به قانون‌گذاری است. او ضمن مخالفت با این گزینه، اظهار داشت که مقررات گذاری باید با اعمال محدودیت همراه باشد نه اینکه فقط تسهیلات بدهد. نهاد چهارمی که پورسیدآقایی از آن نام برد وزارت ارتباطات بود که عده ای معتقدند چون این کار در بستر اینترنت انجام می‌شود وزارت ارتباطات‌ باید تنظیم‌گر این حوزه باشد. او البته خاطرنشان شد که شخص وزیر ارتباطات این نقش را نپذیرفته است. وی در پایان سخنان خود اظهار داشت هنوز تکلیف این مساله روشن نشده است و در عمل تاکسی های اینترنتی در یک بهشت بی‌قانونی فعالیت می کنند.

در ادامه نشست، محمد باقر اصغری، استاد حقوق دانشگاه بهشتی گفت: ما جامعه را از نظر روانی به دو بخش استارت‌آپ‌ کارآفرینی و متولی‌گری تقسیم کرده‌ایم و این تصور را بوجود آورده ایم که یک طرف کارآفرین، اشتغال زا و نوآور است و طرف دیگر فقط مزاحم فعالیت های استارت آپ هاست. وی با اشاره به اینکه اعمال رگولاتوری یک ضرورت است گفت از چهار جنبه می‌توان به تاکسی‌های اینترنتی نگاه کرد؛ اول، اپراتور که شرکتی است که تحت عنوان یک نام و با راه اندازی کمپین‌هایی فعالیت می‌کند. دوم، راننده باید برای مسئولیت های او هم مقرراتی تنظیم کرد. سوم، مسافر که باید مقرراتی برای تامین امنیت او داشته باشیم و چهارم، اتومبیل که باید برای آن نیز قانون وجود داشته باشد. او در ادامه به این نکته اشاره کرد که در حال حاضر برای هیچ کدام از این چهار جنبه قانونی وجود ندارد.

وی از زاویه ای دیگر، مسایل اصلی این حوزه را تنظیم رقابت و شرایط ورود به بازار، قیمت گذاری سفرها، امنیت مسافران، شرایط کار و محافظت از اطلاعات و حریم شخصی افراد دانست و تنظیم قوانین و مقررات برای هر یک از این حوزه ها را ضروری دانست. او همچنین ضمن انتقاد از بکار بردن لفظ استارت آپ درباره این شرکت ها گفت این شرکت ها در واقع تک‌شاخ (یونیکورن)هایی هستند که قدرت بسیار زیادی دارند و وارد حوزه های خرده فروشی و غذا شده اند که همه این اقدامات در یک خلاء قانونی صورت پذیرفته است و بنابراین ضروری است که هرچه زودتر برای این حوزه مقررات گذاری شود. او همچنین تاکید کرد که این مقررات گذاری باید با توجه به زیست بوم کشور ایجاد شود؛ اما در شرایط کنونی که رگولاتوری هزینه زاست و با مقاومت تاکسی های اینترنتی روبروست این کار به کندی پیش می رود.

حسین میرزاپور معاون پژوهشکده سیاست‌گذاری و راهبر حوزه تخصصی حکمرانی در عصر دیجیتال، با تاکید بر این که در خصوص کسب و کارهای اینترنتی نیاز به رگولاتوری احساس می‌شود، گفت البته این بسیار مایه خوشحالی است که ما در کشور اپلیکیشن‌های بومی حمل و نقل داریم. او همچنین با تاکید بر اینکه انحصار به نفع هیچکس نیست، خاطرنشان ساخت رگولاتوری می‌تواند از انحصار جلوگیری کند و اگر حاکمیت با ایجاد رگولاتوری برای از بین بردن انحصار اقدامی نکند خود جامعه به زودی خواستار وضع قوانین خواهد شد.وی ضمن بیان اینکه مقررات گذاری باید با توجه به شرایط موجود و نه شرایط مطلوب صورت بگیرد، اظهار داشت به دلیل اینکه سرعت تحولات اینترنتی در این حوزه بالاست، باید سازوکارهای نظارت و تعامل هرچه زودتر ایجاد شود و نباید منتظر تصویب مقررات مطابق با ایده آل ها ماند. او در ادامه اهمیت استفاده از ابزارهای تشویقی را یادآوری کرد و گفت تا جایی که امکان دارد باید بدون توسل به قوانین و نهادهای قضایی، کسب و کارهای این حوزه را در اجرای سیاست ها و مقررات همراه کرد. او به عنوان مثال از اعطای تسهیلات حمایتی و یارانه بنزین به عنوان دو مشوق برای همراه ساختن تاکسی های اینترنتی نام برد. میرزاپور همچنین بر اهمیت دسترسی به اطلاعات تاکید کرد و گفت قدم اول تنظیم‌گری دیتا است و شهرداری باید بکوشد اطلاعات این شرکت‌ها را در اختیار داشته باشد تا بتواند بر این اساس تنظیم‌گری مناسبی انجام دهد.

در پایان بخش اول نشست، روح الله هنرور در جمع بندی نظرات ارائه شده اظهار داشت که ظاهرا در مورد ضرورت تنظیم گری در این خصوص توافق وجود دارد و می توان گفت اگرچه رگولاتوری هزینه زاست، عدم وجود رگولاتوری هم هزینه زاست، هرچند هزینه های آن مستقیم و ملموس نباشد. او همچنین با اشاره به این که مساله اصلی تعیین ابعاد تنظیم گری و چگونگی اعمال آن است، گفت درباره رگولاتوری کسب و کارهای اینترنتی جدید دو مساله اصلی وجود دارد: اول این که آیا نهادی که به صورت سنتی متولی رگولاتوری بک حوزه بوده است باید کسب و کارهای جدید را هم تنظیم گری نماید یا باید نهاد جدیدی ایجاد کرد. وی با تاکید بر اینکه باید از ساختن نهادهای موازی خودداری کرد، گفت ترجیح این است که همان نهاد قدیمی متولی تنظیم گری باشد. وی در ادامه اظهار داشت که اگر قرار بر این شد که نهاد قدیمی همچنان متولی این حوزه باشد مساله دومی که پیش می آید این است که آیا این نهاد باید کسب و کارهای جدید را به همان شیوه قدیمی تنظیم گری نماید یا باید در مقررات و شیوه های اعمال آنها تغییراتی ایجاد نماید؟ در پاسخ به این سوال، وی اظهار داشت که با توجه به شیوه های نوآورانه کسب و کارهای جدید و ضرورت ایجاد شرایط مناسب برای فعالیت آنها، رگولاتور باید در مقررات و شیوه های اعمال آنها تجدیدنظر نماید. براین اساس، او از پورسیدآقایی خواستار شد در بخش دوم سخنان خود پارامترهای اصلی تنظیم‌گری که در حوزه تاکسی های اینترنتی مدنظر شهرداری است را اعلام نماید.

پورسیدآقایی در پاسخ، با تاکید بر اینکه شهرداری به دنبال این نیست که قوانین و مقرراتی که برای تاکسی ها وجود داشته است را عینا در مورد تاکسی های اینترنتی اعمال کند، به بیان موارد اصلی که از نظر شهرداری نیازمند تنظیم گری هستند پرداخت. او درباره معاینه فنی گفت که از تاکسی های اینترنتی انتظار می رود مانند تاکسی های معمولی هر شش ماه معاینه فنی انجام دهند، اما اگرچه تاکسی های معمولی با سن بیش از ده سال باید اسقاط شوند، چنین انتظاری از تاکسی های اینترنتی نمی رود. او همچنین به دوگانه سوز بودن تاکسی ها برای کاهش آلودگی هوا اشاره کرد و گفت تاکسی های اینترنتی تمام وقت باید در یک فرآیند دو-سه ساله دوگانه سوز شوند و بیشتر مصرف سوخت آنها گاز باشد. وی همچنین با بیان اینکه از نظر شهرداری خودروهای پراید دارای شرایط مناسب تاکسیرانی نیستند خواستار شد درباره تاکسی های اینترنتی هم ضوابط مشابهی وضع شود.

در خصوص احراز صلاحیت رانندگان، پورسیدآقایی، خواستار اعمال ضوابط مشابه رانندگان تاکسی ها بر رانندگان تاکسی های اینترنتی شد و در این خصوص به پرداخت مالیات، دادن تست عدم اعتیاد، گذراندن دوره های آموزشی لازم و رعایت قوانین و مقررات راهنمایی اشاره کرد. وی همچنین با اشاره به اینکه شاهد مهاجرت افراد به امید کسب درآمد از طریق تاکسی های اینترنتی هستیم، گفت برخی از این افراد در ماشین های خود می خوابند که این مساله آسیب زاست و برای پیشگیری از این مساله باید هم راننده تاکسی های اینترنتی ساکن تهران باشد و هم خودرو شماره تهران باشد.

پورسیدآقایی در خصوص تعیین تعرفه خدمات تاکسی های اینترنتی، گفت ما معتقدیم این شرکت ها باید در تعیین قیمت آزاد باشند و ما در این خصوص دخالتی نمی کنیم. وی ادامه داد، با توجه به این که تاکسی‌های اینترنتی از فضای شهری استفاده و کسب درآمد می کنند به آنها پیشنهاد شده دو درصد از درآمد خود را به عنوان عوارض به شهرداری پرداخت کنند تا صرف توسعه حمل‌و‌نقل عمومی شود اما آنها نپذیرفته‌اند. وی با انتقاد از این که برخی این مساله را کیسه دوختن شهرداری برای جبران کسری بودجه اش تعبیرکرده اند گفت این مبلغ در مقایسه با یارانه ای که شهرداری سالانه به اتوبوسرانی و مترو می دهد بسیار ناچیز است و این تعبیرها صحیح نیست.

او همچنین درباره بیمه تاکسی ها گفت: از آنجا که تاکسی ها  تردد زیادی در شهر دارند، بیمه شخص ثالثش ۲۵ درصد گرانتر از خودروهای شخصی است اما در خصوص رانندگان اینترنتی اصراری نداریم مبلغ بیمه بیشتری پرداخت کنند. وی همچنین به بحث بیمه رانندگان پرداخت و گفت به اعتقاد وی بیمه رانندگان تمام‌وقت تاکسی های اینترنتی باید پرداخت شود اما ما اصراری بر آن نداریم. او همچنین به مقررات دیگری که اختصاص به تاکسی ها دارد اشاره کرد و گفت: تاکسی باید ساعت کار داشته باشد و راننده نمی‌تواند هر زمانی خواست باشد و نخواست نباشد. راننده‌ای که یک روز کار نکند جریمه می شود و ممکن است کارنامه‌اش باطل شود.

در ادامه اصغری، استاد دانشگاه شهید بهشتی، ضمن تاکید بر اینکه رگولاتوری در بسیاری از زمینه هایی که نام برده شد لازم است، با نسبت دادن ماشین‌خوابی به شرکت های تاکسی های اینترنتی مخالفت کرد و گفت این یک پدیده است که قبل از شروع به فعالیت این شرکت ها هم وجود داشته و متاثر از مسایل اجتماعی کلانتر است. دکتر میرزاپور هم ضمن تاکید مجدد بر ضرورت تنظیم مقررات با شرایط موجود خواستار آن شد که شهرداری از وضع مقرراتی که غیرقابل اعمال هستند خودداری کند و با توجه به شرایط موجود مواردی را که ضروری و در کوتاه‌مدت قابل پیاده‌سازی هستند را در اولویت قرار دهد.

در بخش آخر نشست، پورسیدآقایی به سوالات خبرنگاران و حاضران پاسخ داد. او در پاسخ خبرنگاری که ادبیات دستوری و غیراستارت‌آپی شهرداری و کارنامه ناموفق سازمان تاکسیرانی در حوزه استارت‌اپ‌های پرداخت کرایه تاکسی را یکی از عوامل هراس اسنپ و تپسی از نظارت شهرداری عنوان کرد پذیرفت که در دوره‌هایی با شرایط این استارتاپ‌ها فاصله داشته‌اند اما تاکید کرد در دوره جدید هدف آن‌ها رسیدن به یک تفاهم با این استارتاپ‌هاست و برخلاف آنچه گفته می‌شود کسی قصد نابودی استارتاپ‌های این حوزه را ندارد. وی همچنین در برابر این نقد که شهرداری قصد کنار زدن رقبای نوآور خود در حوزه حمل‌و‌نقل را دارد هم با رد این موضوع گفت شهرداری درون هیچ رقابتی نیست. حتی تاکسی‌های موجود متعلق به ۲۲ شرکت خصوصی است و شهرداری حتی مالک یک تاکسی هم نیست و صرفا نهاد ناظر و قانون‌گذار است. او با تکذیب این که کارپینو متعلق به شهرداری است، گفت: کارپینو یک شرکت خصوصی مثل اسنپ و تپسی است که از تاکسیرانی مجوز گرفت تا تاکسی‌ها را به صورت اینترنتی مدیریت کند.

پورسیدآقایی همچنین در پاسخ به سوالی درباره اینکه آیا ناتوانی در حل مساله تاکسی های اینترنتی به خاطر کمبود قوانین یا ضعف نظارت است گفت: ما نه ضعف قانون داریم و نه مشکل نظارت، بلکه ضعف ما در حکمرانی است و ما در شهرداری به تنهایی نمی‌توانیم این مشکل را از همه جهات حل کنیم. وی درباره سرانجام تدوین آیین‌نامه برای مسافربرهای اینترنتی نیز گفت: «براساس ماده ۹ قانون توسعه حمل و نقل، مدیریت بار و مسافر در داخل شهرها بر عهده شهرداری‌ها است و به استناد همین ماده، فعالیت این شرکت‌ها الان غیر قانونی است اما این ماده در حال اصلاح در کمیسیون زیر بنایی هیئت دولت بود و نهایتا کمیسیون حمل و نقل رای داد که شرکت های حمل و نقل مجوز فعالیتشان را از اتحادیه خود بگیرند اما پروانه و جوازشان را از شهرداری‌ها بگیرند اما به دلیل برخی‌ مخالفت‌ها و رفتار ها در دولت این مسئله رای نیاورد. او ادامه داد: دولت به شکل سهامی عام رفتار می‌کند و می‌خواهد منافع طرفین تامین شود و چون این اتفاق نمی‌افتد مخالفت می‌کند. وی در پایان سخنانش با اشاره به این که در برابر تاکسی های اینترنتی، تاکسیرانی رسمی کشور هم وجود دارد که نظارت شدیدی بر روی آنها می‌شود، گفت ما دائما با اعتراض این گروه مواجهیم که چرا بر آنها اینقدر سخت‌گیری می شود اما بر تاکسی های اینترنتی نظارتی وجود ندارد و این رفتار دو گانه سبب شده که آنها در موقعیت نابرابری قرار بگیرند. وی همچنین گفت تاکسیرانی ها از ما و وزارت کشور درخواست کرده‌اند که تجمع قانونی برگزار کنند.

در پایان جلسه، روح‌الله هنرور در پاسخ به این پرسش که چرا در این نشست نماینده ای از استارت‌آپ ها حضور نداشت، بحث لجستیک را مهم‌ترین عامل این مساله دانست و گفت: البته با توجه به تجربه‌های گذشته پیش‌بینی ما این بود که استارت‌آپ‌ها در این نشست حضور نخواهند یافت. او افزود: «با این حال این اولین نشست از سلسله نشست‌هایی بود که برای ایجاد تفاهم میان نهادهای دولتی و استارت‌آپ‌های حوزه حمل‌ونقل برگزار شد و اگر استارت‌آپ‌ها مایل به حضور در این نشست‌ها باشند از آنها استقبال می‌کنیم.»