کارآمدی مجلس، انتظاری نابجا با وجود تعارض منافع نمایندگان

الگو‌های حکمرانی و تنظیم‌گری, انتخابات و پارلمان, برنامه‌های در حال انجام, حوزه های تخصصی, دیدگاه تخصصی, محصولات

درسال ۲۰۰۸ خبری در منطقه اسکاربورو استرالیا منتشر شد مبنی بر اینکه تغییراتی در برنامهٔ ساختمان‌سازی در این منطقه به وجود آمده است و اجازهٔ ساخت مجتمع‌های تا ۱۲ طبقه در سه نقطهٔ ساحلی از این منطقه داده می‌شود. فردای آن روز آقای دی وزیر برنامه ریزی استرالیا به پارلمان آن کشور اطلاع داد که یکی از نمایندگان منطقهٔ اسکاربورو برای موافقت وزیر با این طرح با او لابی کرده است. اما این نمایندهٔ مجلس به وی نگفته است که از خانوادهٔ او افرادی هستند که در آن منطقه‌هایی که اجازهٔ افزایش ساخت و ساز در آنها داده می‌شود دارای زمین‌هایی هستند و بدین وسیله در واقع این اجازهٔ افزایش ساخت و ساز به نفع آنها نیز خواهد بود.

آقای دی در این رابطه گفت زمین‌های مورد بحث به پدرشوهر خانم هاروی نمایندهٔ مجلس اسکاربورو تعلق دارد و خانم نماینده با یکی از کارمندان پدرشوهر خود در مورد این افزایش اجازهٔ ساخت و ساز نیز صحبت کرده است و به مشورت‌هایی در این باره داده است تا آنها بر اساس این اطلاع بتوانند در مورد زمین‌ها و فروش آنها تصمیم بگیرند.

این موضوع منجر به چالش برای خانم هاروی گردید و وی متهم شد که باید یا قبل از همکاری با وزیر در مورد ذی نفع بودن خود اطلاع می‌داده است یا اصلاً در این مورد درگیر نمی‌شده است چرا که با این کار در واقع به فکر منافع خود و خانوادهٔ خود بوده است.

پارلمان در هر کشوری وظیفهٔ خطیر قانون گذاری و جهت دهی و ریل گذاری برای کشور به سمت صحیح را دارد. باید توجه داشت که مجلس از نمایندگانی تشکیل شده است که هر کدام از آنها براساس یک نظام فکری و ذهنی تصمیم گیری می‌کنند و این تصمیمات در مجموع، منجر به جهت گیری مجلس می‌شود. لذا اگر بتوان موانع تصمیم گیری صحیح نمایندگان را شناسایی کرد، می‌توان در جهت اصلاح آن و در نتیجه بهبود عملکرد مجلس گام برداشت.

یکی از مخاطراتی که نمایندگان مجلس را تهدید می‌کند تعارض منافع است. منظور از تعارض منافع مجموعه‌ای از شرایط است که موجب می‌گردد؛ تصمیمات و اقدامات حرفه‌ای، تحت تأثیر یک منفعت ثانویه قرار گیرد. مثال فوق یکی از این موارد بود به عنوان مثالهای دیگر وزیری با تشکیل یک شرکت خانوادگی در مناقصات شرکت می‌کند یا رئیس دانشگاهی، ساخت ساختمان‌های دانشگاه را به شرکت پسرش محول می‌کند و یا مشاور خرید یک کارخانه، خود نمایندگی واردات این کالا را در اختیار دارد یا اینکه وارد کنندهٔ یک کالا به عنوان عضوی از انجمن تولید کنندگان داخلی آن کالا تصمیم گیری می‌کند. همهٔ این‌ها مثال‌هایی از تعارض منافع است. این تعارضات عمدتاً در بخش‌های اجرایی هستند. اما اگر تعارض منافع برای یک نماینده مجلس که در جایگاه خطیر قانون گذاری است، وجود داشته باشد، منجر به خسارات بزرگی برای کشور می‌شود.

شغل همزمان، مالکیت دارایی، شرکت داری یا سهامداری و اشتغال پسادولتی نمونه‌هایی از تعارض منافع هستند. هر کدام از این موارد می‌تواند برای یک نمایندهٔ مجلس رخ دهد. در صورتی که یک نماینده در تصمیم گیری خود دچار تعارض منافع شود دیگر نمی‌شود انتظار یک خروجی که صرفاً منافع ملی در آن دیده شده است را داشت. اگرچه شاید برخی با تقوای فردی ترجیحات خود را در تصمیم گیری دخیل نکنند، اما نمی‌توان به صورت سیستماتیک به تقوای افراد اعتماد کرد و باید برای اصلاح آن تدبیری اندیشید.

مثال‌هایی از تعارض منافع نمایندگان مجلس

در سال ۹۱ عضو هیئت مدیره شرکت سرمایه گذاری تأمین اجتماعی اعلام کرد که ۱۸ نفر از نمایندگان مجلس عضو هیئت مدیره شرکتهای ذیل شستا هستند. طبیعتاً وقتی یک نماینده در شرکت بزرگی عضو هیئت مدیره باشد به احتمال زیاد در قانون گذاری‌ها و نظارت‌ها به نحوی عمل می‌کند که منافع خود در آن شرکت به خطر نیافتد حتی اگر به طور کلی منافع کشور به نحو دیگری رقم بخورد.

یکی از مثالهای بارز، کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی است. اکثر افراد این کمیسیون، خود پزشک هستند و در نظام عمومی پرداختی پزشکان حضور دارند. حال این افراد باید در مورد قوانین اصلاحی وضعیت درمان کشور تصمیم گیری کنند. طبیعی است که این افراد خلاف ترجیحات خود اقدام چشمگیری انجام نمی‌دهند. وقتی سود پزشکان در تعداد بیماران بیشتر است، آیا باید انتظار سیاست‌های پیشگیرانه و غیر درمان محورانه داشته باشیم؟ مثلاً مهمترین طرح اجتماعی و اقتصادی دولت یازدهم با عنوان طرح تحول سلامت در حوزه بهداشت رقم خورده اما به دلایلی از جمله دلائل فوق این طرح سویه‌های پزشک محورانه و در نتیجه درمان محورانه پیدا کرده است که یکی از مهم‌ترین ذی نفعان آن خود پزشکان هستند.-مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان مجلس پیرامون موضوع دانشگاه آزاد اسلامی است. وقتی تعدادی از نمایندگان مجلس استاد این دانشگاه هستند، تعدادی در حال تحصیل در آن هستند و تعدادی برای حل شدن مشکلات دانشگاه آزاد حوزهٔ انتخابیهٔ خود جلسات هفتگی رئیس دانشگاه با نمایندگان حضور و تعامل دارند. (جلساتی که در زمان ریاست اسبق دانشگاه آزاد برگزار می‌شد.) نمی‌توان انتظار داشت که لایحه یا طرحی در راستای اصلاح و ایجاد تغییرات مهم در آن دانشگاه که احیاناً مخالف منافع دانشگاه باشد رقم بخورد. چون منافع خود نمایندگان درگیر این موضوع است.

برخی افعال کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس مثال دیگری از این موضوع است. از آن جا که مباحث حقوقی و قضایی، بسیار تخصصی است و سایر نمایندگان در دیگر کمیسیون‌ها، توان اظهار نظر در این حوزه را ندارند، نظری که توسط کمیسیون حقوقی و قضایی مطرح می‌شود عموماً در صحن مجلس نیز تصویب می‌شود. معمولاً نیمی از اعضای این کمیسیون را قضات دادگاه‌ها تشکیل می‌دهند. بنابراین وجهی از تعارض منافع را می‌توان برای اعضای این کمیسیون متصور شد که می‌تواند در تصویب برخی قوانین جلوه کند. به عنوان نمونه در جریان بررسی لایحه وکالت یکی از موضوعاتی که مطرح شد، اعطای پروانه وکالت به قضات پس از بازنشستگی یا انفصال از قوه قضائیه بدون گذراندن آزمون وکالت بود. این موضوع می‌تواند زمینه ساز فساد شود. با توجه به روابط شکل گرفته بین قضات و سایر ارکان قضایی، فعالیت این قاضی در امر وکالت منجر به شکل گیری نوعی رانت و فساد خواهد شد.

مثال دیگری از تعارض منافع نمایندگان در مورد کمیسیون تخصصی انرژی است. چندین بار در سالهای گذشته رخ داده است که نمایندگانی که دفاع جانانه‌ای از وزیر نفت داشته‌اند پس از دورهٔ نمایندگی پست‌های خوبی در وزارت خانه یا شرکت‌های تابعه گرفته‌اند. این موضوع تا حدی است که در یک مورد یک نماینده در حین نمایندگی پست دولتی نیز گرفت. در سال ۹۶ انتصاب ۲۵ نفر از نمایندگان سابق مجلس در وزارت نفت رخ داد. در سال ۹۱ نیز اتفاق مشابهی البته با تعداد متفاوت رخ داد.

راهکارهای لازم برای جلوگیری و مقدمات قانونی

مساله تعارض منافع یکی از مهم‌ترین ریشه‌های بروز فساد در حاکمیت معرفی شده‌اند. لذا تدوین قواعد کنترل مدیریت تعارض منافع به منظور پیشگری از فساد مورد توجه حکومت‌ها بوده است. البته باید توجه داشت که تعارض منافع ممکن است ذاتی یا عَرَضی باشد به این معنا که یک پزشک ذاتاً پزشک است و بر مبنای عرف اقتصادی به دنبال حداکثر کردن مطلوبیت خود و جامعه پزشکان است. اما امکان دارد در مواردی تعارض منافع جدید به دلائلی از جمله عضویت در هیئت مدیره ها یا هیئت امناها یا عضویت اعضای خانواده در شرکت‌های بزرگ به وجود بیاید. به نظر می‌رسد برای کاهش اثر تعارض منافع در این دو مورد می‌توان از دو شیوهٔ کلی استفاده نمود. به طور کلی این دو دسته قواعد به شکل ذیل قابل طرح هستند:

۱-اعلام تعارض منافع

الف. اعلام منافع مالی مسئولان: اعلام دارائی‌های شخصی و مالی شخص و خانواده و دریافت هدایا در زمان تصدی مسئولیت

• به عنوان مثال مطابق آیین نامه داخلی مجلس استرالیا نمایندگان باید دارایی‌های مالی خویش را پیش از دوره تصدی و پس از آن اعلام کنند در این خصوص مجلس صلاحیت دارد نمایندگانی را که براساس رویه‌های صحیح اهلام وضعیت مالی عمل نمی‌کنند، مجازات کند. همچنین نمایندگان ممنوعیتی در دیافت هدایا ندارند اما اگر ارزش آن (به جز هدایای عرفی و خویشان) از مقدار مشخصی بیشتر بود باید اعلام شود.

ب. اقرار به وجود تعارض منافع در زمان تصدی مسئولیت: اعلام رسمی وجود منافع برای فرد مسئول در موارد مقتضی. این اعلام می‌تواند به صورت عمومی در اختیار مردم نیز قرار گیرد.

• قواعد رفتاری در انگلیس تاکید می‌کند که منافع نمایندگان باید به طور کلی به ثبت برسد. منافعی از جمله: مدیریت در شرکت‌های عمومی و خصوصی، پست و منصب رسمی و حرفه‌ای که در ازای آن پول پرداخت می‌شود، خدمات مرتبط با هر روند پارلمانی یا خدمات دیگر مرتبط با عضویت در پارلمان. همچنین مطابق مقررات در هر بحث یا روند کاری مجلس یا کمیته‌های مجلس یا معاملات و ارتباطاتی که عضور محلس با نمایندگان دیگر یا وزرا یا کارکانان بخش عمومی دارد، عضو مربوطه موظف به اعلام منافع مالی و غیرمالی مستقیم و غیر مستقیم است که عاید وی می‌شود یا ممکن است عاید وی شود. (این موضوع در برخی کشورها حتی درم ورد خانواده نیز در نظر گرفته می‌شود.)

۲-اعمال ممنوعیت‌ها و محدودیت‌ها

الف. اعمال برخی محدودیت‌ها برای شاغلین در مناصب حکومتی: محدودیت برای شغل دوم و حضور در سمن‌ها و اعمال محدودیت‌های پسادولتی یا پسا نمایندگی برای مدت معین مثلاً یکسال.

• به عنوان مثال قانون اساسی کره جنوبی نمایندگان را از تصدی برخی مناصب از جمله قضاوت، نمایندگی در مجالس محلی، عضویت در نیروهای مسلح، تصدی مناصب مرتبط با انتخابات، تصدی منصب یا استخدام در شرکت‌های دولتی طی دوره نمایندگی منع می‌کند. به علاوه فانون مربوط به اخلاق خدمت عمومی، برای مدت دو سال پس ا زاتمام دوره نمایندگی نمایندگان را از پذیرش هر گونه پست در شرکت‌های انتفاعی که ارتباط نزدیکی با خدمات پیشین آنان به عنوان نماینده مجمع ملی داشته باشد منع می‌کند.

ب. اعمال برخی محدودیت‌های ساختاری: با توجه به احتمال بروز تعارض منافع محدودیت‌های ساختاری ایجاد شود و قواعدی وضع شود تا با عدم تخطی از آنها امکان بروز تعارض منافع یا تسلط افراد دارای تعارض منافع بر دیگران کاهی پیدا کند.

• برای مثال با توجه به احتمال زیاد تعارض منافع پزشکان در کمیسیون بهداشت و درمان تعیین سقف ۵۰ درصد برای حضور نمایندگان پزشک در این کمیسیون.

موارد فوق در بسیاری از کشورهای دنیا در قالب قواعد رفتاری ارائه می‌شود. مجموعه قواعد رفتاری پالمانی، سندی است که رفتار قانون گذاران را مبنای آنچه پسندیده یا مطرود است، تنظیم می‌کند. به عبارت دیگر، هدف مجموعه قواعد رفتاری، ایجاد فرهنگی سیاسی است که بر صحت، شفافیت و صداقت در رفتار پارلمانی تکیه می‌کند. با این حال، مجموعه قوانین فتاری نمی‌توانند، فی نفسه چنین رفتاری را شکل دهند. می‌توان گفت این مجموعه قواعد رفتاری عبارتند از بایدها و نبایدهای رفتاری که قانون گذاری باید در حوزه فعالیت‌های عمومی خود برای ارج نهادن به شان و حرمت نمایندگی رعایت کنند. این مجموعه قواعد به رغم اینکه از محتوای اخلاقی برخوردارند و نمایانگر اصولی اخلاقی‌اند، از الزامات قانونی نیز بهره می‌گیرند و تخطی از آنها با ضمانت اجراها و سازوکارهای قانونی پاسخ داده می‌شود.

در این بستهٔ قواعد رفتاری یکی از موضوعاتی که مطرح می‌شود، تعارض منافع است و راهکارهایی نیز برای حل یا کاهش آن تدوین می‌گردد و اگر نمایندگان از آن‌ها تخطی داشته باشند مستوجب جریمه می‌شوند. متاسفانه در کشور ما این قواعد رفتاری نمایندگان تدوین نشده است و صرفاً در حد نصیحت‌های اخلاقی کلی باقی مانده است. از این رو به سادگی می‌توان انتظار داشت که نمایندگان به آنها پایبند نباشند و بر اساس منافع شخصی خود اقدام کنند. لذا به نظر می‌رسد یکی از موضوعات ضروری در راستای ارتقای اثر بخشی مجلس شورای اسلامی تهیه و تدوین قواعد رفتاری نمایندگان با ضمانت اجرای قاطع باشد. البته تجربهٔ قانون ضعیف نظارت بر نمایندگان مجلس که بارها توسط مقام معظم رهبری مورد تاکید قرار گرفت نشان داد، اگر تصویب خودنظارتی به نمایندگان واگذار شود نتیجهٔ مناسب و کارآمدی در بر نخواهد داشت. لذا برای تدوین قواعد رفتاری نمایندگان باید راهکارهایی مورد استفاده قرار گیرد تا نمایندگان با تصویب این قواعد که بعضاً بر علیه منافع برخی از آنها است مقابله نکنند.

جمع بندی

با توجه به وجود تعارض منافع در بین نمایندگان مجلس شورای اسلامی اتخاذ تصمیماتی که منافع ملی در آنها دیده نشده باشد امری کاملاً پذیرفته و منطقی به نظر می‌رسد و نمی‌توان انتظار داشت لزوماً تصمیمات منطبق با ترجیحات عموم مردم گرفته شود. از این رو برای ارتقا کارآمدی مجلس ضروری است راهکارهایی برای جلوگیری از تعارض منافع نمایندگان اندیشیده شود. این راهکارها به همراه دستورالعمل‌های دیگر رفتاری در دنیا تحت قالب قواعد رفتاری نمایندگان شناخته می‌شود که ضمانت اجرایی محکمی نیز دارد و نمایندگان را مکلف می‌کند تا طبق آن رفتار کنند. با این روش تعارض منافع آنها در تصمیم گیری‌ها کاهش پیدا کرده و کیفیت خروجی‌های مجلس افزایش می‌یابد.

 

منابع:

-تعارض منافع ۱٫ دسته بندی و مفهوم شناسی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۱۵۴۴۸

-تعارض منافع ۲٫ راهکارهای پیشگیری و مدیریت، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، شماره مسلسل ۱۵۸۰۱

-مطالعه تطبیقی راجع به تدوین مجموعه قواعد رفتاری پارلمانی در برخی از کشورها، مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره مسلسل ۹۵۸۲

-رژیم اخلاقی حاکم بر رفتار نمایندگان در پارلمان‌های دنیا، مرکز پژوهش‌های مجلس، شماره مسلسل ۱۰۳۹۹

منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۲ خرداد ۱۳۹۷