پیشنهاد اصلاح سازوکار تأسیس تنظیم‌گران بخشی توسط شورای رقابت در قانون

الگو‌های حکمرانی و تنظیم‌گری, برنامه‌های در حال انجام, تنظیم‌گری, حوزه های تخصصی, خلاصه سیاستی, محصولات 

طرح اصلاح قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ قانون اساسی در تاریخ ۸/۹/۹۶ اعلام وصول گردید و در دستور کار کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. این طرح شامل پنج ماده است که ماده پنجم آن به اصلاح ماده ۵۹ قانون اختصاص دارد و به موضوع ایجاد تنظیم‌گران بخشی می‌پردازد.

قانون اجرای سیاست‌های کلی ۴۴ شامل نه فصل بوده که در تاریخ ۲۵/۳/۱۳۸۷ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است و فصل نهم این قانون به موضوع تسهیل رقابت و منع انحصار اختصاص دارد و به‌موجب ماده ۵۳ آن، شورای رقابت جهت رسیدگی و رفع رویه‌های ضد رقابتی و تنظیم بازار تأسیس شده است. به‌موجب ماده ۵۹ این قانون شورای رقابت می‌تواند در حوزه‌هایی که مصداق انحصار طبیعی است، اقدام به ارائه پیشنهاد تأسیس نهاد تنظیم‌کننده بخشی به هیئت‌وزیران نموده و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به این نهاد واگذار نماید.

بااین‌وجود پس از گذشت حدود ۹ سال از ایجاد این شورا به نظر می‌رسد این مجموعه نتوانسته است در برخی از حوزه‌ها اقدامات لازم برای دستیابی به اهداف رقابتی موردنظر قانون‌گذار را اجرایی نماید. به‌طور خاص شورای رقابت در راستای استفاده از اختیارات ماده ۵۹ این قانون از سال ۱۳۹۴ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی را در دستور کار قرار داد که درنهایت به دلیل عدم حصول نتیجه آن را از دستور کار خود خارج کرد[۱]. با توجه به اینکه پس از گذشت مدتی طولانی از تأسیس شورای رقابت، این مجموعه کماکان در ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی به نتیجه نرسیده و به دلیل اهمیت بالای حضور نهادهای تنظیم‌گر بخشی، این موضوع در دستور کار کمیسیون قرار گرفت. جهت بررسی دقیق این موضوع مرکز پژوهش‌ها پس از برگزاری جلسات مختلف با صاحب‌نظران و دستگاه‌های ذی‌ربط، ضمن تبیین ابعاد مختلف اشکالات مطرح در خصوص قانون موجود، پیشنهادات خود را در قالب گزارش حاضر ارائه نموده است[۲].

در این نوشتار، اصلاحات لازم برای ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی به همراه توضیحات لازم در قالب جدول زیر جمع‌بندی شده‌اند. در ستون سمت راست متن طرح آمده، در ستون وسط ماده جایگزین پیشنهادی و در ستون سمت چپ دلایل تغییرات ایجادشده ذکر گردیده‌اند.

متن طرح

• ماده ۵۹: شورای رقابت می‌‌تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم‌کننده بخشی را برای تصویب به هیئت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی‌خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم‌کننده بخشی واگذار نماید. ترکیب اعضاء نهادهای تنظیم‌کننده بخشی به پیشنهاد شورای رقابت با تصویب هیئت وزیران تعیین می‌‌شود. شرایط انتخاب اعضاء این نهادها، مطابق بند «ب» ماده (۵۳) این قانون است و اعضاء آنها در حیطه وظایف و اختیارات تفویض شده، مسؤولیتهای پیش‌بینی شده در این قانون برای اعضاء شورای رقابت را برعهده دارند. در هرحال هیچ نهاد تنظیم‌کننده بخشی نمی‌‌تواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند.

ماده پیشنهادی

• ماده۵۹: شورای رقابت مکلف است در حوزه کالاها و خدماتی که بازار آنها به تشخیص این شورا مصداق انحصار بوده و نیازمند تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل هستند، پیشنهاد تأسیس و پیش‌نویس اساسنامه نهاد تنظیم‌گر را به هیئت وزیران ارائه کند. هیئت وزیران مکلف است نهایتا ظرف مدت شش ماه از دریافت پیشنهاد شورای رقابت، اقدامات قانونی لازم جهت تأسیس نهاد تنظیم‌گر مربوطه انجام دهد. تبصره۱: نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده، به موجب قانون ایجاد خواهند شد. تبصره۲: اساسنامه نهادهای تنظیم‌گر موضوع این ماده باید موارد زیر را در بر بگیرد: الف. حیطه اختیارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- آن دسته از وظایف و اختیارات شورای رقابت که به نهاد تنظیم‌گر واگذار می‌شود مشخص گردد. ۲- هیچ یک از نهادهای تنظیم‌گر نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت در زمینه تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. مرجع تشخیص و حل و فصل مغایرت‌ها شورای رقابت خواهد بود و ترتیبات اجرایی آن با توجه به ملاحظات هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر مشخص خواهد شد. ب. ترکیب اعضاء نهاد تنظیم‌گر و شرایط انتخاب آنها به گونه‌ای که: ۱- به منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات موضوع ماده۶۱ این قانون، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای نهاد تنظیم‌گر بخشی عضویت داشته باشند؛ ۲- ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ این قانون برای اعضاء شورای رقابت برای اعضای نهادهای تنظیم‌گر نیز برقرار باشد. ۳- شرایط مندرج در بند «ب» ماده۵۳ این قانون برای اعضاء لحاظ گردد. ج. بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر به گونه‌ای که: ۱- دولت از اشخاص حقوقی تحت تنظیم عوارضی را دریافت و با رعایت قوانین مربوطه به عنوان درآمد اختصاصی هریک از نهادهای تنظیم‌گر اختصاص دهد. میزان این عوارض باید به صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. ۲- حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر آن بخش تعیین شود.

دلایل توجیهی و ملاحظات

• این بند ناظر به تأسیس نهادهای تنظیم‌گر بخشی است. از آنجائیکه در ماده۵۹ قانون اختیار تأسیس این نهادها به دولت داده شده اما تکلیفی برای دولت تعیین نشده است، تأسیس این نهادها به مشکل خورده و تا کنون اتفاقی در عمل نیفتاده است. از همین رو این بند جهت الزام دولت به انجام این کار ذکر گردیده است. اما نکته قابل توجه این است که در ماده ۵۹ علاوه بر عدم الزام دولت، اشکالات دیگری هم وجود دارد که لازم است در اصلاحیه مورد توجه قرار گیرد. از همین رو در ماده پیشنهادی تغییرات عمده‌ای داده شده است. جهت تبیین این تغییرات در اینجا اشکالات موجود در ماده ۵۹ قانون مورد بررسی قرار می‌گیرند و بر اساس آنها موارد ذکر شده در ماده پیشهادی توضیح داده می‌شود. ۱٫ در رابطه با نحوه تأسیس نهاد تنظیم‌گر بخشی با توجه به مشکلاتی که تاکنون وجود داشت و همچنین نیاز اعطاء برخی اختیارات به تنظیم‌گران نیاز به قانون وجود دارد، تأسیس نهادهای تنظیم‌گر به موجب قانون پیش‌بینی شده است. البته با عنایت به ضرورت هماهنگی با دولت، پیش‌بینی شده که پیش‌نویس اساسنامه این نهادها از سوی شورای رقابت به دولت ارائه گردد تا دولت نسبت به انجام مراحل قانونی اقدام نماید. در ماده پیشنهادی برای دولت سقف زمانی شش ماهه دیده شده است. طبیعی است که در صورت گذشت بیش از شش ماه از پیشنهاد شورای رقابت مجلس امکان ورود به موضوع و تصویب اساسنامه نهاد تنظیم‌گر بخشی را خواهد داشت. ۲٫ تأسیس نهادهای تنظیم‌گر با تصویب اساسنامه آنها محقق می‌شود که ضروریست ملاحظات کلی و ویژگی‌های محوری این نهادها که شکل دهنده اساسنامه هستند مشخص گردد که درتبصره۲ به این موضوع پرداخته شده است. ۳٫ در بند الف این تبصره حیطه اختیارات این نهادها مشخص شده است با این ملاحظه که واگذاری اختیارات باعث عملکرد ناهماهنگ و خارج از چارچوب تنظیم‌گران بخشی نشود. ۴٫ در بند ب تبصره۲ ملاحظات مربوط به ترکیب اعضاء ذکر گردیده که اولا برای ایجاد اختیار صدور حکم قضایی برای نهاد تنظیم‌گر با حضور قاضی منصوب رئیس قوه قضائیه، قانون نیاز است. از همین رو ردیف ۱ پیشنهاد گردیده است. از سوی دیگر ملاحظات مربوط به استقلال اعضاء این نهادها مد نظر قرار گرفته است. ۵٫ در بند ج تبصره۲ نیز ملاحظات مربوط به منابع مالی این نهادها مورد توجه قرار گرفته است که جهت انجام مناسب وظایف نهادهای تنظیم‌گر بخشی و جلوگیری از تسخیر آنها لازم است این نهادها از منابع مالی پایدار، کافی و مستقل برخوردار باشند و محل درآمدی آنها تثبیت شود.

[۱]. در همین راستا شورای رقابت ذیل نامه ۱۴۱۹/۹۶/۱۲ به تاریخ ۰۲/۰۵/۹۶ پیشنهادات خود را به اصلاح برخی مواد این قانون به مرکز پژوهش‌های مجلس ارسال نموده است.

[۲]. لازم به ذکر است که با توجه به مطالعاتی که تاکنون در موضوع تنظیم‌گری در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با همکاری اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری دانشگاه شریف صورت گرفته است، به نظر می‌رسد جهت پیاده‌سازی مناسب نظام تنظیم‌گری در کشور اصلاحات جامعی در سایر مواد و فصول این قانون و نیز برخی دیگر از قوانین موردنیاز است. این موضوع در حال حاضر در دستور کار مرکز قرار گرفته و پس از تکمیل مطالعات و بررسی‌های موردنیاز، پیشنهادات لازم در این موضوع ارائه خواهد شد.