پیشامقدمه‌ای بر اقتصاد سیاسی تقنین

اقتصاد سیاسی, اقتصاد سیاسی نهادهای انتصابی, برنامه‌های انجام شده, حوزه های تخصصی, دیدگاه تخصصی, محصولات

پیشامقدمه‌ای بر اقتصاد سیاسی تقنین  مقدمه      

یکی از مهمترین ملزومات اداره مطلوب هر جامعه‌ای، وضع قوانین مناسب برای آن جامعه است. به بیان دیگر، شرط لازم اداره مناسب هر جامعه‌ای، وجود قوانین کارا، کارآمد و جامع است. بر این اساس، تحلیل و بررسی سازوکارها، نهادها و ابزار تقنین اهمیت فراوانی دارند. یکی از ابعاد مهم اما مغفول این مساله در کشور ما، اقتصاد سیاسی قانونگذاری می‌باشد. متاثر بودن تقنین از تعاملات سیاسی و ترجیحات گروه‌هایی خاص در حال حاضر، برای اکثر صاحبنظران و حتی عامه مردم قابل تصدیق است. با این وجود، تاکنون چندان اقتصاد سیاسی تقنین مورد تحلیل و بررسی صاحبنظران اقتصادی کشور قرار نگرفته است. این نوشته بر آن است که به عنوان پیشامقدمه‌ای بر این موضوع، برخی از محورهای شایسته توجه در این حوزه را به اجمال مورد اشاره قرار دهد.

فرایند تقنین

در جمهوری اسلامی ایران، مطابق اصل ۵۸ قانون اساسی، تصویب قانون به معنای خاص فقط در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. تصویب قوانین در مجلس از دو کانال متفاوت امکان پذیر است: ۱- ارائه طرح توسط نمایندگان ۲- ارائه لایحه توسط دولت. در صورت ارائه پیشنهاد تصویب قانون از طرف دولت، به آن لایحه می‌گویند. به موجب اصل ۷۴ قانون اساسی “لوایح قانونی پس از تصویب هیئت وزیران به مجلس تقدیم می‌شود”. در اصطلاح حقوقی متن پیشنهادی نمایندگان طرح نامیده می‌شود. اصل ۷۴ قانون اساسی می‌گوید: “طرح‌های قانونی به پیشنهاد حداقل پانزده نفر از نمایندگان، در مجلس شورای اسلامی قابل طرح است”. به موجب اصل ۹۴ قانون اساسی، انطباق کلیه مصوبات مجلس با موازین اسلامی و قانون اساسی باید توسط شورای نگهبان مورد بررسی قرار گیرد و در صورت تصویب شورای نگهبان، آن مصوبه جنبه قانونی پیدا خواهد نمود.

گر چه نمایندگان مجلس نیز می‌توانند در صورت تشخیص ضرورت، به ارائه طرح بپردازند، اما معمولا به دلیل آشنایی بیشتر دولت و دستگاههای دولتی با مسائل تخصصی حوزه های مختلف فعالیت خود و همچنین وجود انگیزه کافی جهت اجرای قانون در صورت تصویب، ارائه لایحه توسط دولت بر ارائه طرح ترجیح دارد.

 نقش لابی های سیاسی در تصویب قوانین

گروههای ذینفع چه در مرحله شکلگیری یک طرح یا لایحه و چه در فرایند تصویب قوانین ممکن است بخشی از منابع خود را به منظور تضمین منافع خود و اثرگذاری بر وضع قوانین (ولو به ضرر سایر ذینفعان) صرف نمایند. از آنجا که معمولا نفوذ سیاسیون از سایر کنشگران بیشتر است عمده منابع مذکور به سمت لابیهای سیاسی سرازیر خواهد شد. در مرحله شکلگیری یک طرح یا لایحه، لابیها ممکن است بسته به منافع ذینفعانِ محرکِ لابیها به سمت توقف کار یا تعیین و تغییر محتوا متناسب با این منافع متمایل باشد. در فرایند تصویب قوانین نیز عمده لابیها صرف تغییر یا حذف بخش مخالف منافع عده ای خاص یا افزودن بخشهایی به منظور تضمین بخشی از منافع ذینفعان متولی لابیها می‌گردد.

تفاوت ترجیحات عاملی مهم برای اثربخشی لابیها و انحراف از منافع عمومی

بخش قابل توجهی از ناکاراییها و ناکارآمدیهای فرایند تقنین که متاثر از رفتارهای نمایندگان مجلس و لابیهای سیاسی است را می‌توان با تحلیل سطوح متفاوت ترجیحات (متجلی در بازیگران متفاوت) توضیح داد. در نگاه اول، هفت نوع از ترجیحات قابل تشخیص است که حداقل در برخی موارد پیگیری آنها با منافع عمومی در تضاد است: ترجیحات فردی نمایندگان مجلس، ترجیحات اکثریت محلی، ترجیحات ذی نفوذان محلی، ترجیحات تامین کنندگان هزینه‌های تبلیغاتی، ترجیحات ائتلاف‌های نمایندگان، ترجیحات ذینفعان بانفوذ در حوزه‌های مختلف اقتصاد و ترجیحات دولت. البته پایه‌ای ترین ترجیحات همان ترجیحات نمایندگان مجلس هستند و پیگیری سایر ترجیحات به نوعی از کانال این ترجیحات منجر به اثرگذاری بر خروجی فرایند تقنین خواهد شد. در واقع، می‌توان گفت که تابع مطلوبیت متناظر با ترجیحات هر یک از نمایندگان تابع دو دسته از متغیرها می‌باشد. دسته اول متغیرهایی هستند که مستقیما بر ترجیحات نماینده اثرگذارند. به عنوان مثال، اعطای ماموریت خارجی توسط یک نهاد دولتی به یک نماینده، گماشتن نماینده در پستهای مدیریتی-سیاسی، پرداختهای مستقیم (رشوه) به یک نماینده در قالبهایی همچون هدیه، کمک به مردم و …، از این دسته از متغیرها هستند. دسته دوم متغیرها، مواردی هستند که به طور غیرمستقیم و از طریق اثرگذاری بر ترجیحات سایر بازیگران، بر مطلوبیت نماینده اثر می‌گذراند. به عنوان مثال، پیگیری اقداماتی که منجر به افزایش مطلوبیت مردم محلی (ولو به هزینه آسیب به منافع کلی جامعه و کشور) می‌شود، باعث افزایش احتمال انتخاب مجدد نماینده خواهد شد و از این طریق بر ترجیحات وی تاثیر خواهد گذاشت. پیگیری منافع ذی نفوذان محلی نیز از کانال تحریک مردم محلی توسط این ذی نفوذان و انتخاب مجدد نماینده، برای وی موضوعیت پیدا می‌نماید.

اثر رانشی ترجیحات محلی بر ترجیحات ملی

از توضیحات پیشین مشخص میگردد که با توجه به انگیزه بالای عموم نمایندگان در جهت رای آوری در دوره‌های آتی مجلس، پیگیری منافع محلی ملموس برای آنها در درجه اول اهمیت قرار دارد چرا که در فرایند تبلیغات مهمترین دست آویز آنها خواهد بود. بر این اساس، نه تنها در تصویب طرحها و لوایح که در نظارت بر دستگاهها و نهادهای دولتی نیز این امر اولویت اکثر نمایندگان خواهد بود. این مطلب تبعات ناگواری از حیث منافع عمومی و مصالح مملکت به همراه دارد. یکی از مهمترین این تبعات، تبدیل شدن نظارت بر دولت و دستگاههای دولتی به ابزاری جهت باج گیری و اخاذی از آنها توسط بعضی از نمایندگان می‌باشد. این امر متعاقبا، اثرگذاری نظارت صحیح توسط نمایندگان صالح را به دلیل شائبه باجگیری از دولت و امکان سوء تبلیغات دولت کاهش چشمگیری خواهد داد. متقابلا نهادها و دستگاههای دولتی خطاکار نیز می‌توانند با اعطای رانت‌هایی همچون اعطای بودجه‌های عمرانی کارشناسی نشده محلی و … نمایندگان را از نظارت موثر بر عملکرد خود منصرف نمایند.
 

شاخص های نامناسب رتبه بندی و ارزیابی نماینده ها

یکی از عوامل موثر بر کارایی و کارآمدی عملکرد نمایندگان، شاخصهای رتبه بندی و ارزیابی عملکرد آنان می‌باشد. در واقع، یکی از راهکارهای پیشنهادی برای مقابله با تبعات نامناسب اقتصاد سیاسی تقنین استفاده از شاخصهای کمی و کیفی مناسب جهت ارزیابی عملکرد نمایندگان و انتشار عمومی آنها است. متاسفانه در حال حاضر، عمده شاخصهای مورد استفاده تنها بخشی از بعد کمی فعالیتهای نمایندگان را پوشش میدهند و دلالتهای آن چندان معنادار نیست. بر این اساس، نمی‌توان برای ارزیابی صحیح عملکرد نمایندگان بر این شاخصها تکیه نمود.

تدوین و انتشار عمومی شاخص های کارا و کارآمد جهت ارزیابی و رتبه بندی نماینده ها و شهرها

با توجه به آنچه در بخش قبل عنوان شد، یکی از پیشنهادهای خام جهت کاهش تبعات اقتصاد سیاسی و افزایش انگیزه نمایندگان در مشارکت مفید و موثر در فرایند تقنین، تدوین و انتشار عمومی شاخصهای کمی و کیفی مناسب برای ارزیابی عملکرد نمایندگان و رتبه بندی آنها خواهد بود. لازم است که این شاخصها به صورت دوره ای و به نحوی مقتضی به مردم گزارش شود. به منظور اثربخشی بالاتر این شاخصها، حتی تنظیمگر انتخابات (شورای نگهبان) نیز می‌تواند در صورت اطمینان نسبی از کارایی و کارآمدی شاخصها و اندازه‌گیری آنها، احراز صلاحیت نمایندگان فعلی برای کاندیداتوری در دوره‌های بعد را منوط به کسب حداقل امتیازهای لازم در هر یک از شاخصها نماید.

 علاوه بر این، در صورت اطمینان نسبی از جامعیت و کارآمدی شاخصها و اندازه‌گیری آنها، می‌توان با توجه به عملکرد نمایندگان هر شهر و استان، رتبه بندی شهرها و استانها را نیز انجام داده و فضای رقابتی بین شهری و بین استانی به منظور انتخاب نمایندگانی که بهتر منافع ملی را دنبال نمایند، ایجاد نمود. ضمن اینکه می‌توان سهمیه هر یک از شهرها و استانها را به صورت متغیر (و وابسته به عملکرد نمایندگان فعلی آن بر اساس شاخصهای ارزیابی عملکرد) تعیین نمود.