واکاوی جایگاه مصوبات مجلس و شوراهای عالی

نظام جمهوری اسلامی ایران در عین اینکه صلاحیت عام قانون‌گذاری را به مجلس شورای اسلامی داده است، اما با توجه به دغدغه‌ها، قانون‌گذاری در امور مشخص و معین را به برخی نهادها محول کرده است.

قانون به معنای خاص کلمه، به قواعدی گفته می‌شود که با تشریفات مقرر در قانون اساسی، از طرف قوه مقننه وضع شده و یا از راه همه‌پرسی به‌طور مستقیم به تصویب رسیده باشد (کاتوزیان، ۱۸۸، ۱۲۲). کاتوزیان قانون به معنای عام را هرگونه مقرراتی که از طرف یکی از سازمان‌های صالح دولت وضع شده است؛ خواه این سازمان قوه مقننه یا رئیس دولت یا یکی از اعضای قوه مجریه باشد (کاتوزیان، ۱۸۸، ۱۲۲). با تعاریف فوق از قانون می‌توان این‌گونه برداشت کرد که قانون به معنای عام شامل آئین‌نامه، بخش‌نامه، تصویب‌نامه، دستورالعمل و نظام‌نامه می‌باشد و قانون به معنای خاص کلمه، قوانینی است که مجلس طی تشریفات مقرر در قانون اساسی و یا نتیجه همه‌پرسی می‌باشد.

یکی از مهم‌ترین صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی حق قانون‌گذاری است، اصول ۷۱ و ۵۷ قانون اساسی که به قانون‌گذاری در عموم مسائل طبق حدود مقرر در قانون اساسی و نیز مستقل بودن قوا از یکدیگر حاکی از این نظر است؛ شایان ذکر است اصل ۸۵ قانون اساسی نیز تأکید بسیاری بر این صلاحیت اختصاصی قوه مقننه داشته است که حتی مجلس را از تفویض اختیار قانون‌گذاری منع نموده است.

نظام جمهوری اسلامی ایران در عین اینکه صلاحیت عام قانون‌گذاری را به مجلس شورای اسلامی داده است اما با توجه به دغدغه‌ها، قانون‌گذاری در امور مشخص و معین را به نهادهایی محول کرده است. علاوه بر مجلس شورای اسلامی می‌توان به فرامین رهبری، مجلس خبرگان رهبری، مجلس تشخیص مصلحت و شوراهای عالی (انقلاب فرهنگی، فضای مجازی و امنیت ملی) اشاره کرد. لاجرم بین قوانین، تعارضی رخ می‌دهد. این تعارض نه به دلیل مغایرت بین قوانین سابق و لاحق و یا قوانین عالی و دانی است (اساساً این نوع مغایرت قابل‌حل است چرا که اصولاً قانون حاکم همانا، قانون عالی یا قانون سابق خواهد بود)، بلکه به دلیل حکومت قوانین متفاوتی از جانب مراجع مختلف وضع قانون برای مسئله‌ای واحد می‌باشد. در این نوشتار قصد داریم که وضعیت مصوبات سه شورای عالی مذکور را نسبت به مصوبات مجلس بررسی کنیم.

شورای عالی انقلاب فرهنگی

با توجه به وظایف ۲۸ گانه شورای عالی انقلاب فرهنگی که به تأیید مقام معظم رهبری رسیده است، شاهد سه گونه تکلیف برای این شورا هستیم:

۱) تکالیفی که ماهیت مصوبه گذاری و تصمیم‌گیری ندارند؛ بند ۲، بند ۳، بند ۴، بند ۵، بند ۶، بند ۱۴، بند ۱۶، بند ۲۳، بند ۲۸

۲) تکالیفی که بر اساس آن، شورای انقلاب فرهنگی ملزم به سیاست‌گذاری در بخش‌های مختلف فرهنگی: بندهای ۱، ۷، ۹،۱۲، ۱۸، ۱۹، ۲۰، ۲۱، ۲۲، ۲۶

۳) تکالیفی که در حدود و صلاحیت این شورا، ماهیت تقنینی دارند: ۱۰،۱۱،۱۴، ۱۷، ۲۴، ۲۵، ۲۷

با توجه به موارد محدودی که شورای عالی انقلاب فرهنگی حق وضع مصوبه تقنینی دارد، مجلس در این موارد نباید مصوبه‌ای مغایر با این مصوبات شورا با به تصویب رساند و در صورت تصویب، شورای نگهبان، مکلف به رد آنها است.

دلیل آن به این شرح می‌باشد که مطابق با قسمت ذیل اصل ۱۱۰ قانون اساسی «رهبری می‌تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگری تفویض کند»؛ با توجه به اینکه رهبری تکلیف شورای انقلاب رهبری را سیاست‌گذاری در امور فرهنگی تعیین نموده است، می‌توان چنین گفت که رهبری، وظایف خود را در تعیین سیاست‌های کلی فرهنگی را مطابق با ذیل اصل ۱۱۰ به شورای عالی انقلاب فرهنگی تفویض نموده است. پس می‌توان گفت که کارویژه شورای عالی انقلاب فرهنگی، سیاست‌گذاری است و سیاست‌گذاری شأنی پایین‌تر از قانون اساسی و بالاتر از قانون عادی دارد (ارسطا، ۱۳۸۰، ص ۳۷۷)(زارعی، ۱۳۸۰، ص ۴۰۰). فلذا اولاً شورای عالی انقلاب فرهنگی قادر نیست خلاف قانون اساسی به وضع مصوبه بپردازد، ثانیاً مجلس نباید مصوبه‌ای در خلاف مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی در مسائل فرهنگی تصویب نمایند و در صورت تصویب، شورای نگهبان وظیفه تطابق مصوبه-های مجلس با سیاست‌های کلی را داراست. (مهرپور، ۱۳۸۰، ص ۳۹۵).

شایان ذکر است اگر مصوبه‌ای خارج از اختیارات تقنینی شورای عالی انقلاب فرهنگی تصویب شود، مجلس می‌تواند مغایر آن مصوبه، قانون تصویب نماید. برای مثال دیوان عدالت اداری مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی را که در حدود اختیارات مجلس وضع شده است را ابطال کرده است؛ می‌توان به ابطال بندهای ۱ تا ۵ مصوبه جلسات ۴۷۸ و ۴۸۹ مورخ ۱۸/۲/۱۳۸۰ و ۱۲/۴/۱۳۸۰ شورای عالی انقلاب فرهنگی که ناظر به وضع قانون توسط این نهاد در حیطه مطبوعات می‌باشد، رجوع کرد.

لازم به ذکر است که فقدان یک سازوکار نظارتی متناسب با وظایف و جایگاه شورای‌عالی و به‌تبع آن عدم اجرای مصوبات سیاست‌گذاری در بخش‌های مختلف فرهنگی این شورا تا امروز هزینه‌های قابل‌توجهی برای کشور به بار آورده که از آن جمله می‌توان به بی‌اعتنایی دولت‌ها به سند تحول بنیادین آموزش‌وپرورش و سند چشم‌انداز علمی کشور اشاره کرد که نتیجه آن اجرای بی‌سروصدای سند ۲۰۳۰ در نظام آموزش کشور بوده است.

پس درمجموع باید چنین گفت که اولاً مصوبات تقنینی شورای عالی انقلاب فرهنگی در حدود صلاحیت خود، ترجیح بر مصوبات مجلس دارند، ثانیاً مصوبات سیاست‌گذاری شورا در حدود مسائل فرهنگی جزء سیاست‌های کلی محسوب می‌شود.

شورای عالی امنیت ملی

در قسمت پایانی اصل ۱۷۶ قانون اساسی چنین آمده است که: «مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تأیید مقام رهبری قابل اجراست». شایان ذکر است با توجه به مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی (۱۳۶۹: ۱۴۷۹- ۱۴۸۷) می‌توان به جایگاه این مصوبات و عدم اثر حقوقی بر این مصوبات از طریق قوانین عادی اشاره کرد چرا که اقدام شورای عالی بازنگری قانون اساسی با حذف شرط تعیین حدود وظایف و اختیارات این شورا از طریق قانون عادی در اصل ۱۷۶، مؤید چنین نظری است.

در نظریات شورای نگهبان نیز می‌توان به عالی بودن رتبه مصوبات شورای عالی امنیت ملی نسبت به قوانین عادی اشاره کرد. برای مثال می‌توان به ارجاع مصوبه مجلس شورای اسلامی «تشکیل ستاد تدابیر ویژه مقابله با تحریم بر اساس مصوبه شورای عالی امنیت ملی» به مجلس توسط شورای نگهبان با توجه به این نکته که نمایندگان مجلس از طریق قوانین عادی نمی‌توانند در خصوص سازوکار تأیید و اجرای این مصوبات را تعیین کند.

شایان ذکر است با توجه به تبصره ماده ۱۲ قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ مستثنا شدن مصوبات شورای عالی امنیت ملی از شمول نظارت قضایی دیوان عدالت اداری، نشان از والاتر بودن این مصوبات نسبت به مصوبات قوه مجریه و برخی شوراها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی است.

مصوبات شورای عالی امنیت ملی مقررات اجرایی و یا قوانینی در حکم قانون عادی نیستند چرا که در صورت اول، پیش‌بینی صلاحیت این شورا در قانون اساسی فاقد ضرورت بوده و نیز تائید مقام معظم رهبری بر این مصوبات، مضحک خواهد بود. لازم به ذکر است که اگر این مصوبات در حکم قوانین عادی باشند فلذا به نحوی سبب تجاوز شورای عالی امنیت ملی در صلاحیت سایر قوا خواهد شد اما لزوم تأیید مقام رهبری بر مصوبات شورا با توجه به نقش رهبری در هماهنگ کردن و تنظیم کردن روابط بین قوا و نیز حضور و عضویت سران سه قوه در این شورا، مؤیدی بر رد این نظر می‌باشد.

شورای عالی فضای مجازی

با توجه به وظایفی که مقام معظم رهبری به این شورا واگذار کرده است، شاهد دو گونه تکلیف برای این شورا هستیم:

۱- تکالیفی که جنبه تقنینی ندارند برای مثال: تسریع در راه‌اندازی شبکه ملی اطلاعات پس از تصویب طرح آن در شورای عالی و نظارت مستمر و مؤثر مرکز ملی بر مراحل راه‌اندازی و بهره‌برداری از آن.

۲- تکالیفی که جنبه تقنینی دارند برای مثال: تدوین و تصویب نظام‌های امنیتی، حقوقی، قضایی و انتظامی مورد نیاز در فضای مجازی.

حال با توجه به استدلالی که راجع به شورای عالی انقلاب فرهنگی ذکر شد باید چنین گفت که تمامی مصوبات تقنینی حول فضای مجازی این شورا بر تمامی دستگاه‌ها، لازم‌الاجرا می‌باشد و آن دسته از مصوبات سیاست‌گذاری این شورا، جزء سیاست‌های کلان محسوب می‌شود. لازم‌الاجرا بودن مصوبات تقنینی این شورا به دلیل حکم حکومتی رهبری در تشکیل این شورا و طبق اصول ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسی شکل گرفته‌اند.

نتیجه

در مقام جمع‌بندی باید چنین گفت که مصوبات شورای عالی امنیت ملی مطلقاً بر مصوبات مجلس ارجحیت دارد و این در حالی است که مصوبات تقنینی شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی در حیطه اختیارات تقنینی خود، بر مصوبات مجلس در موضوع‌های مشترک، برتری دارند؛ بنابراین در صورت اینکه هریک از شورای عالی فضای مجازی و انقلاب فرهنگی خارج از محدوده تقنینی خود اقدام به وضع قانون کند، لازم‌الاجرا نخواهد بود.

منتشر شده در نشریه نماینده در تاریخ ۵ تیرماه ۱۳۹۹