هشتادوپنجمین نشست حکمرانی در عمل

هشتادوپنجمین نشست حکمرانی در عمل با موضوع: «چالش­های اعمال حاکمیت قانون در وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر»

طرح و تشریح مسأله:

مردمان یک جامعه سلسله نیازهایی دارند که آنها را می­توان در سه سطح ملی، منطقه ­ای و محلی تقسیم­بندی کرد. هرچند مرز دقیق و مشخصی میان این سطوح سه­ گانه وجود ندارد اما آنچه که مسلم است این است که نیازهای محلی آن دسته از اموری هستند که حسن جریان آنها برای مردم محل اهمیت دارد، در اجرای آنها منافع مشترکی دارند و این قضیه را نمی­توان در اداره این دسته از امور نادیده گرفت. در برخی از نظام­های حقوقی جهت اداره و تأمین نیازهای محلی تمایل به این سمت بوده است که از مشارکت مردم محلی استفاده شود و پیدایش شوراهای محلی ثمره چنین تفکری بوده است. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران نیز بحث شوراها در اصول مختلف قانون اساسی و قوانین عادی به رسمیت شناخته شده است و حدود صلاحیت این شوراها در قوانین پیش­بینی شده است. یکی از صلاحیت­های درنظر گرفته شده برای شوراهای اسلامی شهر به موجب قانون، «تصویب عوارض» بر اساس سیاست­های عمومی دولت بوده است. این صلاحیت موجب وضع مصوباتی شده است که در برخی موارد مغایر قوانین بوده و تضییع حقوق مردم را به دنبال داشته است. نشست پیش­رو به دنبال پاسخ­گویی به این مسأله است که چرا علیرغم پیش­بینی نظارت­های مختلف بر شوراها، رعایت اصل حاکمیت قانون آنچنان که شایسته است از سوی این شوراها رعایت نمی­گردد؟

محورهای سه­گانه جلسه:

محور اول ـ مفهوم، مبانی و بایسته­ های وضع عوارض توسط نهادهای محلی

محور دوم ـ تحلیل الگوهای نظارتی حاکم بر وضع عوارض توسط نهادهای محلی

محور سوم ـ تحولات و نارسایی­های نظارت قضایی دیوان بر وضع عوارض توسط دیوان عدالت اداری

معرفی مهمانان:

دکتر علی دشتی، عضو هیأت علمی دانشگاه و مشاور پیشین شورای عالی استان­ها

سید محمود میرلوحی، عضو پیشین شورای اسلامی شهر تهران

عادل شیبانی، پژوهشگر حقوق اداری

دبیر نشست: زهرا بیدار، دانشجوی دوره دکتری حقوق عمومی و پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف

خلاصه بیانات سخنرانان:

در محور نخست، جناب آقای دکتر دشتی بحث خود را با این مقدمه آغاز کردند که در خصوص ماهیت، مبانی، اهداف و وظایف شوراها در قوانین مختلف ابهام و سردرگمی وجود دارد و حل معضلات شوراها در امور مختلف از جمله وضع عوارض تا زمانی که سردرگمی در این خصوص رفع نشود، غیرممکن خواهد بود. در ادامه سخنان، ایشان اشاره نمودند که ما در خصوص شوراها دوگانه­های متعددی داریم که بدون پاسخ باقی مانده­اند. این دوگانه­ها عبارتند از اینکه آیا شوراها نهاد مشارکتی هستند یا نهاد مشورتی؟ و دیگر اینکه آیا شوراها نهاد حاکمیتی هستند یا مدیریتی؟ به اعتقاد ایشان به لحاظ مبانی در خصوص نهاد شورا، اعوجاج، تعارض و تخالف وجود دارد و حل موضوعات شوراهای اسلامی بدون تعیین جایگاه این نهاد در کشور غیرممکن است.

در ادامه بحث، دکتر دشتی در خصوص بایسته­های وضع عوارض بیان نمودند که قانون اساسی یک کلید واژه مهم در خصوص شوراها خلق کرده است و آن هم این است که اداره امور محلی باید با توجه به «مقتضیات محلی» باشد. تشخیص مقتضیات محلی از طریق مدیر منصوب از سوی مرکز امکان­پذیر نیست بلکه باید منتخب مردم محل و ساکن آن محل باشد. لذا انجام وظایف شوراهای محلی از جمله وضع عوارض باید با توجه به مقتضیات محلی باشد. از نظر ایشان، بسیاری از مشکلات در حوزه عوارض منبعث از فقدان یا کمبود منابع درآمدی کافی است. عدم وجود جایگاه مناسب و قوانینی که شهرداری را به سمت مستقل شدن سوق داد، حرکت به سمت کسب درآمد از تخلف را ایجاد نمود. همچنین یکی دیگر از معضلات در این حوزه از نگاه این متخصص حقوق شهری، حجم زیاد کارکنان شهرداری است که در بسیاری از موارد به صورت غیرقانونی در این نهاد جذب می­شوند و پرداخت حقوق آنها، شوراها و شهرداری را به وضع عوارض غیرقانونی تشویق می­کند. ایشان با اشاره به اینکه اگر چه نهاد نظارت پیشینی در قالب هیأت تطبیق مصوبات برای مصوبات با موضوع عوارض پیش­بینی شده است اما تجربه نشان داده است که ایجاد نهاد کمیته­ای برای نظارت یعنی فرار از مسئولیت و پاسخگویی؛ چراکه شریک کردن افراد در تقصیر بهترین راه فرار از مسئولیت است. لذا سازوکار نظارتی بر مصوبات شوراها از دیگر آسیب­ها است.

در محور دوم جناب آقای میرلوحی، صحبت­های خود را با این مقدمه آغاز کردند که در دنیای امروز، تقسیم کاری بین دولت ملی و محلی انجام شده است، دولت ملی خدمات محدود و معینی را در حوزه­های امنیت، آموزش و در پاره­ای موارد بهداشت انجام می­دهد و این دولت محلی است که بیشتر وظایف را بر عهده گرفته است. با ذکر این مقدمه وارد این بحث شدند که در نظام حقوقی ایران در خصوص «مدیریت امور شهری» باید تجدیدنظر جدی انجام شود. بدین صورت که دولت، امور محدودی را بر عهده بگیرد و ارائه سایر خدمات به دولت­های محلی یعنی شوراها واگذار شود. تحقق این امر نیاز به منابع درآمدی دارد؛ لذا بایستی منابع پایداری برای انجام این وظایف در اختیار شوراهای محلی قرار گیرد. از نگاه ایشان، بحث نظارت پیشینی در وضع عوارض کفایت می­کند و در این حوزه کاستی وجود ندارد، آنچه که تولید مشکل می­نماید این است که شوراهای محلی در ایران به رسمیت شناخته نشده­اند، پشتیبانی نمی­شوند و منابع درآمد کافی  و پایدار برای اداره امور شهری که بر عهده آنها گذاشته شده، وجود ندارد.

در محور سوم جناب آقای شیبانی بحث خود را در سه محور تحولات، نارسایی­ها و معیارهای نظارت قضایی دیوان عدالت اداری بر عوارض دنبال نمودند. از نگاه این پژوهشگر حقوق اداری، سه تحول مهم در بحث نظارت دیوان بر مصوبات با موضوع وضع عوارض از سوی شوراهای اسلامی شهر وجود دارد: اولین تحول: پذیرش صلاحیت هیأت عمومی دیوان در خصوص رسیدگی به عوارض (با صدور دادنامه 406 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1378)، دومین تحول، تغییر و تحولات مکرر قوانینی است که حوزه صلاحیت شوراها در وضع عوارض را قبض و بسط داده است و سومین تحول، تحولات سازوکار رسیدگی به عوارض در آیین دادرسی دیوان بوده است. از جمله ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبات از زمان تاریخ تصویب و دیگری ماده 92 این قانون در خصوص پیش­بینی سازوکار رسیدگی اختصاری به مصوباتی که قبلاً در هیأت عمومی دیوان ابطال شده­اند. از نگاه ایشان نارسایی­های نظارت قضایی را می­توان ناشی از عواملی از جمله نبود قانون شفاف، مشخص و بدون ابهام، عدم تعریف درست عوارض و تفکیک نکردن آن از مفاهیم مشابه و پسینی و غیرفعال بودن نظارت قضایی دیوان عدالت اداری دانست. در انتها ایشان عنوان نمودند از سال 1378 تا کنون برخی از معیارهایی که هیأت عمومی دیوان به استناد آنها مصوبات با موضوع عوارض را ابطال نموده است عبارتند از: 1. محلی نبودن عوارض، 2. عدم ارائه خدمت در قبال دریافت عوارض، 3. عطف بما سبق شدن عوارض و 4. دریافت عوارض مجدد.

جمع ­بندی پیشنهادات سخنرانان:

1.       ماهیت شوراهای محلی، اهداف و وظایف این نهاد مشخص گردد و تعیین شود که آیا نهادی است برای مشارکت مردم یا ارائه مشورت؛ و آیا نهادی است برای اعمال حاکمیت یا مدیریت.

2.      تعریف دقیق و شفاف عوارض به موجب قانون و تفکیک و تبیین آن از عناوین مشابه مانند مالیات و بهای خدمات.

3.      به جای کلمه «عوارض» عنوان شایسته دیگری انتخاب شود، چراکه عوارض بدین مفهوم است که فرد به شهر آسیبی رسانده و به عنوان جریمه باید پولی پرداخت نماید در حالی که چنین نیست.

4.       توجه به این مهم که اگر به دنبال پاسخگویی شوراها هستیم باید نظارت پیشینی بر این نهاد را بر عهده یک نهاد یا یک مرجع قرار دهیم، استفاده از نهاد نظارت به صورت هیأتی موجب تضعیف نظارت و فرار از مسئولیت خواهد شد.

5.      توجه به این واقعیت که اداره شهر نیاز به منابع مالی دارد و برای تأمین این منابع باید به دنبال منابع درآمدی پایدار مانند مالیات، کمک­های دولتی، یارانه و موارد مشابه برویم.

6.      پرهیز از استفاده از شهر فروشی، تراکم فروشی و اقتصاد تخلف برای تأمین منابع مالی شهرها.

7.      حل معضل استخدام غیرقانونی در شهرداری­ها که منجر بر تحمیل هزینه­های اضافی بر شهر می­شود.

8.      تعیین نقش نظارت پیشینی برای دیوان عدالت اداری به منظور ایجاد نظارت فعال و مؤثر.

9.      استفاده از قضات متخصص و مجرب جهت رسیدگی به مصوبات با موضوع عوارض در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.

10.  توجه به منافع عمومی و اصول حقوقی در رسیدگی­های دیوان عدالت اداری.