نگاهی به میراث مشروطه و مسئلۀ امروز

کوثر درزی‌نژاد، پژوهشگر گروه مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در یادداشتی به بررسی فراز و فرودهای قانونگذاری از مشروطه تا به امروز پرداخته است.
14 مرداد به واسطۀ صدور فرمان مشروطیت در ایران تاریخ ویژه‌ای محسوب می‌شود. فرمان مشروطیت در سال 1285 پس از فراز و نشیب‌های بسیار و در خلال جنبشی فراگیر، سرانجام توسط مظفرالدین شاه قاجار ابلاغ شد. فرمانی که به واسطۀ آن پادشاهی مطلقه به پادشاهی مشروطه تغییر شکل می‌داد و پادشاه اراده‌ای مطلق در سرزمین پهناور ایران نبود. به دنبال آن، شکل‌گیری مجلس شورای ملی، گامی در جهت ایجاد محدودیت‌ها بر امیال نامحدود پادشاه بود. گامی که به واسطۀ آن «قانون» به فصل مشترک مطالبات گروه‌های مختلف تبدیل شد تا از این منظر سهم‌خواهی خود در نظام سیاسی را نشان دهند. در تفاسیر موجود از جنبش مشروطه و فرمان مشروطه‌خواهی، صدور فرمان مشروطیت نویدبخش نظمی نوین بوده که برمبنای آن کلمۀ «قانون» بر ارادۀ فردی توفق یافته؛ چنین امری بیانگر  پررنگ شدن جایگاه «نمایندگی مردم» در حاکمیت است که پیش از این حلقه‌ای مفقوده بود.

اکنون، با گذشت ۱۱۸ سال از صدور فرمان مشروطیت، پافشاری بر حاکمیت قانون ادامه داشته و مطالبه برای نقش‌آفرینی مردم در عرصۀ قانون‌گذاری همچون رویایی ناتمام و بی‌رمق همچنان در تداوم است. از این حیث، در سالروز صدور فرمان مشروطیت، این نوشتار می‌کوشد از منظر تاریخی و تحلیلی، ضمن نگاهی دوباره به مفهوم «قانون» در سیاست ایران، نشان دهد که چرا با وجود گذشت بیش از یک قرن، هنوز میان «وضع قانون» و «حاکمیت قانون» در ایران شکاف عمیقی وجود دارد. همچنین تلاش می‌شود پیشنهادهایی برای بازسازی این بنیان ارائه گردد.

• در وصف یک کلمه؛ قانون

اگر بخواهیم اندیشۀ مشروطه را در یک واژه خلاصه کنیم، آن واژه بی‌تردید «قانون» است. انتشار رسالۀ «یک کلمه» توسط میرزا یوسف خان تبریزی (1287)، با محوریت «قانون» و ترسیم آن به عنوان همای سعادت، مهر تاییدی بر این ادعاست.  برای مشروطه‌خواهان، قانون فقط ابزار ادارۀ حکومت نبود؛ بلکه نمادی از گذار از استبداد به عدالت بود. قانون، تجسم عقلانیت مدرن در سیاست و بدیلی برای حکم حکام مطلقه محسوب می‌شد.

در نخستین متون سیاسی مشروطه، از جمله روزنامه‌ها، شب‌نامه‌ها و حتی نطق‌های پارلمانی، مفهوم قانون با آرمان «عدالت» گره خورده بود. به باور نخبگان آن عصر، قانون می‌توانست در عین مهار قدرت، به تبعیض پایان دهد و از این حیث «مردم»، در معنایی جدید و فراتر از رعایا قد علم کنند. مجلس شورای ملی، به‌عنوان نهادی تازه‌تأسیس، وظیفه داشت این قانون را وضع کند و بر حسن اجرای آن نظارت نماید. از این رو، مجلس و قانون در تخیل سیاسی مشروطه به‌شدت درهم‌تنیده‌اند.

با وجود تدوین نخستین قانون اساسی ایران و تشکیل مجلس، تجربه عملی قانون‌گرایی در ایران هرگز با آرمان‌های آغازین برابری نکرد. در دوره قاجار، ساختار سنتی سلطنت و شبکه‌های قدرت محلی، مانع تحقق کامل قانون شدند و شاه همچنان مرجع تصمیم نهایی باقی ماند.

در دوران پهلوی، با وجود نوسازی نظام حقوقی و گسترش نهادهای قانونی، اراده سلطنت همچنان بر فراز قانون قدرت‌نمایی می‌کرد. قوانین مصوب در این دوران اغلب در جهت تحقق برنامه‌های توسعه اقتدارگرایانه و تثبیت قدرت سلطنت عمل می‌کردند. چنین امری، روز به روز آرمان قانون‌مداری منبعث از مشروطه را به محاق برد.

پس از انقلاب ۱۳۵۷، قانون‌مندی در ایران وارد مرحله تازه‌ای شد. بازنویسی قانون اساسی، تشکیل نهادهای قانون‌گذاری، و ادغام فقه در حقوق رسمی گام‌هایی مهم در جهت تثبیت جایگاه قانون در عرصۀ حکمرانی بود. با این حال، همچنان عواملی چند جایگاه قانون و قانون‌گذاری در نظام پساانقلابی را تهدید می‌کنند که در ادامه به برخی از آن‌ها می‌پردازیم:

تعدد مراجع موثر در قانون‌گذاری مانند مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای نگهبان، مراجع فرادستی و شوراهای عالی که موجب موازی‌کاری، تعارض و ابهام در فرایند وضع قانون شده‌است.

نفوذ نهادهای غیرپاسخ‌گو در سیاست‌گذاری، که فراتر از قواعد عمومی و در غیاب شفافیت، اعمال قدرت می‌کنند.

تضعیف نظارت عمومی بر قانون‌گذاری و کاهش مشارکت مردم در فرایند تقنین، که منجر به فاصله گرفتن قوانین از نیازهای روز جامعه شده‌است.

• قانون در وضعیت امروز ایران: فراوانی در متن، فقدان در عمل

امروز با نگاهی گذرا به آمار، ایران یکی از کشورهایی است که بالاترین حجم مصوبات قانونی را در طول سال در مجلس شورای اسلامی دارد. اما این تورم تقنینی، نه‌تنها منجر به شفافیت و پاسخگویی نشده، بلکه خود به مانعی برای اجرای قانون تبدیل شده‌است. تورم قانون، امری مربوط به امروز نیست بلکه در نظام سیاسی و قانون‌گذاری مجلس فعلی امری دامنه‌دار بوده که بارها توسط مقامات سیاسی نیز گوشزد شده؛ چراکه چنین وضعیتی به تدریج نتیجه‌ای جز بلاتکلیفی مجریان و کاهش اعتماد عمومی نخواهدداشت.

علاوه بر این، تصویب قوانین ارتباطی تنگاتنگ با ظرفیت اجرایی قوۀ مجریه دارد. به بیان دیگر، تورم تقنینی شرایطی را رقم زده که عملا نهادهای اجرایی توان و منابع لازم جهت اجرای برخی از مصوبات را ندارند. چنین امری ساختار حکمرانی را در موقعیتی دوگانه قرار داده؛ از یک سو، مجلس به عنوان فضای حضور نمایندگان مردم، خود را موظف می‌داند تا صدایی رسا برای مطالبات عمومی باشد؛ از سوی دیگر، ظرفیت‌ها و منابع موجود اجازۀ عملیاتی‌سازی بسیاری از این مصوبات را از قوۀ مجریه سلب کرده و همین امر سرآغاز نگاهی دوگانه به ساختار حکمرانی کشور است. به این ترتیب، در نگاه شهروندان، برخلاف انتظار اولیه، قانون مرجعی نهایی به منظور شناسایی نیازهای جامعه و تلاش برای رفع آن‌ها نبوده؛ بلکه ابزار اعمال قدرت توسط گروه‌های ذی‌نفوذ تلقی می‌شود.

چنین وضعیتی به مرور شرایطی را رقم زده که قانون به‌صورت نهادینه اجرا نمی‌شود؛ همین امر سرآغاز مسائلی همچون کاهش ‌اعتمادی عمومی به حاکمیت و حکمرانان، تضعیف سرمایه اجتماعی دولت، مهیا شدن شرایط برای فساد ساختاری و در نهایت، تضعیف انسجام ملی و شکاف دولت و ملت خواهدبود. در اینجا، برخلاف آرمان مشروطه و پس از آن انقلاب، قانون داوری نهایی و بی‌طرف نیست؛ بلکه ابزاری است که خود در انحصار شرایط و اولویت‌های گوناگون ناکارآمد شده‌است.

• حاکمیت قانون؛ فصل مشترک مشروطه و امروز

تاریخ بارها نشان داده که دغدغه‌ها به واسطۀ گذر زمان از بین نمی‌روند؛ دغدغۀ وجود قانونی کارآمد نیز از همین سنخ است و می‌توان آن را در سیری تاریخی پیگیری کرد. تجربه ثابت کرده تنها به رشتۀ تحریر درآمدن متنی تحت عنوان قانون کافی نیست؛ بلکه قانون باید برآمده از دل جامعه و نیازهای فعلی شهروندان باشد؛ این امر جز با بازاندیشی در نفس قانون و رجوع به مردم امکان‌پذیر نیست. در این مسیر، می‌توان سه اقدام راهبردی را در نظر گرفت:

• برجسته‌سازی مرجع اصلی قانون‌گذاری و بازتعریف نقش نهادهای موازی

پیچیدگی کنونی نظام تقنینی ایران، به‌دلیل تکثیر نهادهایی است که هریک در جایگاه تصمیم‌گیر ظاهر می‌شوند. رجوع دوباره به مجلس شورای اسلامی به عنوان نهاد اصلی قانون‌گذاری و بازتعریف سایر نهادها ذیل مجلس می‌تواند به تمرکز و شفافیت در این فرایند کمک کند.

2) رجوع و تلاش برای اجرایی‌سازی سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری

اسناد بالادستی مانند سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، با رویکردی جامع، در پی اصلاح فرایند تقنین‌اند. تلاش برای اجرایی‌سازی این اسناد به‌ویژه از سوی مجلس، می‌تواند گامی مؤثر در جهت افزایش کارآمدی نظام تقنینی کشور باشد.

3) تقویت نظارت عمومی بر فرایند تقنین

توجه به آرمان مشروطه یعنی مردم در مرکز قانون‌گذاری باشند. این هدف از طریق شفاف‌سازی طرح‌ها و لوایح، ایجاد سامانه‌های مشارکت شهروندی، و تقویت پاسخ‌گویی نمایندگان امکان‌پذیر خواهدبود.

 4) اصلاح فرهنگ قانون‌پذیری و آموزش عمومی قانون‌مندی

تا زمانی که شهروندان قانون را امری بیگانه، انتزاعی یا صرفاً دولتی ببینند، هیچ‌گونه نهادینه‌سازی رخ نخواهد داد. نهادهای فرهنگی و رسانه‌ها نقش مهمی در تبدیل قانون به عنصر زندگی روزمره دارند.

در تاریخ سیاسی ایران، ۱۴ مرداد، یک نشانه است؛ نشانه‌ای که به وضوح رؤیای ایرانیان برای گذار از حکومتی خویشاوندسالار به حکومتی مبتنی بر قاعده را بازنمایی می‌کند. با این حال، نگاهی اجمالی به سیر تکوین قانون در ایران  گواهی می‌دهد که این رویا، به‌رغم تلاش‌ها و هزینه‌ها، هنوز تا واقعیت راه دارد. در اینجا پذیرش این موضوع حیاتی است که قانون صرفاً با تصویب ماده‌ها و تبصره‌ها موجودیت نمی‌یابد. بلکه کارآمدی‌اش مستلزم برآمدن از دل مردم است؛ به گونه‌ای که عموم مردم آن را بشناسند و باور داشته باشند که رعایت آن، هم عقلانی و هم عادلانه است. به این ترتیب، می‌توان گفت رجوع مجدد به قانون و تلاش برای بازسازی آن حلقه مفقوده‌ای است که مسیر نیمه‌کارۀ تاریخی را تکمیل می‌کند.

 

منتشر شده در: روزنامه فرهیختگان