نقاط قوت و نقایص طرح «مدیریت تعارض منافع»

برای کارآمدی بیشتر قواعد رفتاری، تصویب قانون مدیریت تعارض منافع و اصلاح قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان ضروری به نظر می‏ رسد.

قواعد رفتاری (Code of Conduct) که به عنوان مولفه‌ای ضروری برای اطمینان مردم و حفاظت از اعتماد عمومی به اثربخشی سیستم‌های دموکراتیک و نیز ضابطه‌مند کردن رفتار نمایندگان شناخته می‌شود، در برخی کشورها تحت همین عنوان و در بعضی کشورها با نامی دیگر به تصویب پارلمان رسیده است و در شماری از کشورها نیز به مجموعه قوانین متعددی اطلاق می‌شود که مرتبط با رفتار نمایندگان است.

در قانون اساسی، قانون تشکیل پارلمان و مقررات داخلی مجلس نیز ممکن است به بعضی از قواعد رفتاری اشاره شود و قوانینی چون مدیریت تعارض منافع، اعلام میزان دارایی مسئولان، اعلام فعالیت لابی ‏گری و مصونیت پارلمانی در کشورهای مختلف ارتباط تنگاتنگی با قواعد رفتاری دارند.

در ایران آئین ‏نامه داخلی مجلس به قواعد شکلی، انضباطی و رویه داخلی مجلس می‌پردازد، اما از سال ۱۳۹۱ قواعد رفتاری تحت عنوان قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان وجود دارد که کارآمدی آن همواره مورد تردید بوده و ضرورت اصلاح آن احساس می‌شود. البته این قانون به تخلف و سو استفاده مالی و اخلاقی، رفتار خلاف شئون نمایندگی، اعمال مجرمانه و خلاف امنیت ملی، تخلفات انضباطی، هدایای غیرمتعارف، سو استفاده از اختیارات نمایندگی و سو استفاده از اطلاعات و اسناد و اخذ امتیاز اشاره کرده است، اما موارد مذکور ناقص بوده و به بیانی مجمل اکتفا شده است؛ مضافاً بر اینکه سازوکار اجرایی آن مورد انتقاد قرار دارد.

بخش عمده قواعد رفتاری در دنیا به بحث تعارض منافع اختصاص می‌یابد و در برخی از قواعد رفتاری، ممنوعیت و محدودیت ایجاد می‌شود اما در بعضی از آنها، الزام به اعلام و افشا وجود دارد. به عنوان نمونه، منافعی از قبیل تمام اموال منقول و غیر منقول، هر گونه درآمد اعم از حقوق و مزایا، هر گونه شغل با دستمزد یا بدون آن، به خصوص مدیریت شرکت یا عضویت در هیأت مدیره، بدهی‌ها، هدایا، سفرها و انواع مهمان‏ نوازی‌ها و وضعیت شغلی اعضای خانواده، لازم است اعلام شود.

در مجلس شورای اسلامی نیز طرح و لایحه مدیریت تعارض منافع همچنان در حال بررسی در کمیسیون است و به مرحله طرح در صحن مجلس نرسیده، اما نقایصی در آن قابل مشاهده است؛ از جمله آنکه رسیدگی را بر عهده هیأت رسیدگی به تخلفات اداری قرار داده و به نمایندگان مجلس که مشمول قانون خواهند بود، توجهی نداشته و نامی از هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان نبرده است. ایجاد سامانه جامع منافع و حمایت از گزارش ‏دهندگان تخلفات که دارای حسن نیت هستند نیز از عواملی است که به شفافیت و کاهش فساد کمک خواهد کرد.

سایر مواردی که به طور معمول در قواعد رفتاری ذکر می‌شود نیز به نوعی ذیل بحث تعارض منافع می گنجد. به عنوان نمونه در خصوص هدایا، سه رویکرد وجود دارد؛ کشورهایی مانند آمریکا با تعیین نصابی، هدایای بیش از آن را ممنوع می‌کنند اما در کشورهایی مانند چک، هر هدیه ‏ای مشروط به اعلام آن مجاز خواهد بود و کشورهای دسته سوم مانند هلند نیز ترکیبی هستند؛ اعلام هدایا تا نصاب مشخصی الزامی است و بالاتر از آن ممنوع خواهد بود.

همچنین سفرهای خارجی به موارد ضروری محدود شده که نیازمند توجیه است و تعداد، مدت، وسیله حمل و نقل، پذیرایی و تبادل هدایا مورد نظارت قرار می‌گیرد و در کشورهایی چون کانادا و استرالیا به اطلاع عموم هم می‌رسد. اگرچه برخی کشورها قانون خاصی برای منع خویشاوند سالاری ندارند و به قانون تعارض منافع اکتفا می‌کنند، اما این بحث در بعضی از کشورها موضوع قانون مستقلی قرار می‌گیرد و به کارگیری خویشاوند در آن دستگاه یا به کارگیری در مشاغلی که فرد خویشاوند نظارت مستقیم دارد، ممنوع شده است. بدین ترتیب هیچ نماینده ‏ای حق مداخله و اعمال قدرت در تصمیم‏ گیری برای استخدام، ارتقا یا برکناری خویشاوندان خود را در هیچ مقامی نخواهد داشت.

از دیگر مسائلی که در قواعد رفتاری و قانون تعارض منافع ذکر می‌شود، بحث لابی‏ گری است که در کشورهایی چون آمریکا و فرانسه شفافیت بر آن حاکم است و می‌بایست افراد و سازمان‌های لابی‏ گر، تعداد لابی ‏گران، قلمروی لابی‏ گری و میزان هزینه برای لابی مشخص شود و عدم ثبت این اطلاعات جرم محسوب می‌شود.

همچنین ارتباطات پساشغلی یا درب گردان از این موارد بوده و نیازمند نظارت و کنترل دقیق است؛ گاهی نمایندگان یا کارکنان دفتر آنها برای فعالیت در شرکت‌های خصوصی یا سمتی خاص در دستگاه‌های اجرایی از قبیل وزارت نفت یا وزارت امور خارجه به لابی ‏گری می‌پردازند و حتی در این میان معاملات سیاسی با سوال و استیضاح شکل می‌گیرد.

بنابراین به نظر می‌رسد بحث تعارض منافع به عنوان عنصر اصلی قواعد رفتاری در دو قانون قابلیت طرح دارد: مباحثی از تعارض منافع نمایندگان که با سایر مسئولان مشترک است، می‌بایست در قانون مدیریت تعارض منافع ذکر گردد؛ اما مواردی از تعارض منافع که اختصاص به نمایندگان مجلس دارد، مانند هدایا، سفرها، خویشاوندسالاری و لابی‏ گری، باید به قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان افزوده شود.

در نتیجه برای کارآمدی بیشتر قواعد رفتاری در ایران، تصویب قانون مدیریت تعارض منافع و اصلاح قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان ضروری به نظر می‌رسد. در کنار قواعد رفتاری، قواعد اخلاقی هم به صورت اصول و استانداردهایی فاقد ضمانت اجرا در راستای ارتقای شأن و جایگاه مجلس مفید خواهد بود. بدین منظور، تهیه منشوری اخلاقی و امضای داوطلبانه و نمادین آن توسط نمایندگان موجب نظارت ضابطه مندتر افکار عمومی و جامعه مدنی خواهد شد و می‌توان از طریق تشویق رفتار نمونه و قابل تقدیر، به فرهنگ‏سازی در این زمینه اقدام کرد.

اما در خصوص تأثیر قواعد رفتاری و اخلاقی بر رفتار نمایندگان مجلس، باید گفت که مطالعات اندکی صورت گرفته است و حتی اگر تغییرات رفتاری ثبت شود، دشوار است که آن را بتوان به تنهایی به قواعد رفتاری نسبت داد؛ زیرا تغییرات رفتاری بستگی به عوامل سیاسی و اجتماعی بسیاری از جمله وجود جامعه مدنی کارآمد، احزاب پویا و رسانه‌های‌آزاد دارد؛ اما در مجموع بررسی‌های انجام‌شده، به‌طور خاص در مورد انگلیس، نشانگر تأثیرات مثبت قواعد رفتاری بر عملکرد نمایندگان است.

منتشر شده در خبرگزاری مهر در تاریخ ۹ تیرماه ۱۳۹۹