نظام حکمرانی خیریه در ایران: تحلیل و پیشنهادات اصلاحی

مقدمه

هرچند سازمان‌های خیریه در چند دهه اخیر توانسته‌اند در کشور ایران در بسیاری از مسائل اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی نقشی بر عهده گیرد اما همچنان نظام حکمرانی مناسبی برای ایفای نقش‌آفرینی درست این سازمان‌ها ترسیم و اجرایی نگردیده است. نظامی که در صورت اجرای درست آن بتواند نه‌تنها تسهیلگر خدمت‌رسانی درست این سازمان‌ها گردد بلکه به نحو مناسبی دغدغه‌های حاکمیت را پاسخ داده و همچون ابزاری کارا در مواجه با مسائل گوناگون ملی و حتی بین‌المللی حامی جامعه باشد.

در این نوشتار تلاش خواهد شد تا با بیان مختصری از نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران در سه سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری، یکی از مهم‌ترین ارکان مغفول این نظام که می‌تواند آغازی بر ایجاد تحول هوشمندانه در آن باشد، تبیین گردد.

نظام حکمرانی

منظور از حکمرانی خیریه در این نوشتار کارکردها و فعالیت‌هایی است که در آن حاکمیت برای مشخص نمودن نسبت بین فعالیت‌ها و نهادهای خیر با خود تعریف نموده و مبتنی بر این کارکردها خدماتی را ارائه داده و مطلوبیت‌هایی را نیز به دست می‌آورد. بر اساس این تعریف و ادبیات موجود در حوزه حکمرانی، کارکردهای حاکمیت را می‌توان در ۴ سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیل گری و ارائه خدمات تقسیم نمود و بر مبنای آن وضعیت نظام حکمرانی خیریه‌ها در ایران را بررسی نمود.

سیاست‌گذاری به‌صورت فرایندی تعریف‌شده است که به‌واسطه آن حاکمیت به‌منظور ارائه تغییرات مطلوب در دنیای واقعی اهداف، جهت‌گیری‌ها و اولویت‌های خود را مشخص نموده و از طریق طراحی نظام مشخص و تعیین نقش بازیگران تلاش می‌نماید تا چشم‌انداز خود را به برنامه و عمل تبدیل نماید و بر آن نظارت داشته باشد. در سطح تنظیم‌گری نیز حاکمیت با ایجاد سازوکارهای رصد و بازرسی، حل دعاوی، تعیین استاندارد و ارائه مجوز و همچنین ساماندهی اطلاعات تلاش دارد تا زمینه اجرایی شدن سیاست‌های مربوط به بهترین شکل را مهیا نماید. تنظیم‌گرانی که حلقه واسط سیاست‌گذاران، تسهیلگران و هم‌چین ارائه‌دهندگان خدمت بوده و در صورت ایفای درست نقش خود می‌توانند جهت و سرعت حرکت را تنظیم نمایند. در این میان تسهیلگران نظام حکمرانی در بخشه‌ای زیرساخت، منابع دانشی، منابع مالی، ترویج و ظرفیت‌سازی، ارزیابی و رتبه‌بندی، شبکه‌سازی و تقویت هماهنگی می‌توانند فعالیت نموده و درنهایت می‌توانند موجب سرعت بخشی و افزایش رضایتمندی ارائه‌دهندگان خدمات باشند.

بازیگران نظام حکمرانی خیریه در ایران

به‌طورکلی می‌توان نهادهای زیر را به‌عنوان نهادهای برجسته رسمی فعال در نظام حکمرانی خیریه معرفی نمود که هرکدام نقش مشخصی را در این نظام ایفا می‌نمایند. نهادهایی همچون سازمان اوقاف و امور خیریه، سازمان بهزیستی، کمیتهٔ امداد امام خمینی (ره)، نیروی انتظامی، وزارت رفاه، کار و تأمین اجتماعی، وزارت کشور و همچنین وزارتخانه‌ها و سازمان‌هایی دیگر از قبیل وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی، وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان حفاظت از محیط‌زیست، سازمان میراث فرهنگی و گردشگری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، سازمان تبلیغات اسلامی، وزارت آموزش‌وپرورش، آستان قدس رضوی، شهرداری‌ها، جمعیت هلال‌احمر که هرکدام به نحوی در قسمت‌های مختلف نظام حکمرانی فعال بوده و با توجه به وظایف قانونی خود تلاش نموده‌اند تا اهداف حاکمیت در مواجه با خیریه‌ها را برآورده نمایند.

این در حالی است که گاهی تداخل و یا همپوشانی و گاهی خلأ کارکردی در برخی زیر بخش‌ها موجب گردیده است تا مشکلات فراوانی برای خیریه‌ها به وجود آید. مشکلاتی که به دلیل نبود اطلاعات مناسب از نظام حکمرانی امور خیر سبب شده تا هرکدام از بازیگران این نظام، نهادهای دیگر را از ابعاد گوناگون موردنقد جدی قرار دهند و دراین‌بین نتوان به راه‌حل مناسبی برای حل این مشکلات و کاهش اختلاف بین ذینفعان امید داشت.

به‌طورکلی با ترسیم وضعیت موجود نظام حکمرانی خیریه در کشور ایران که در این نوشتار به دلیل اختصار آورده نشده است می‌توان مسائل زیر را به‌عنوان نمونه‌ای در هر بخش بیان نمود که طراحی نظام مطلوب بدون توجه به این مسائل موجب ناکارآمدی نظام حکمرانی آینده نیز خواهد شد.

مسائل موجود در نظام حکمرانی

با توجه به مطالعات کتابخانه‌ای، مطالعات میدانی و همچنین مصاحبه‌های متعدد با صاحب‌نظران و فعالان حوزه امر خیر تلاش شده تا بخش عمده‌ای از مسائل موجود در نظام خیریه جمع‌آوری گردیده و سپس بر اساس دسته‌بندی آورده شده در نظام حکمرانی در سه سطح سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری احصا و تحلیل گردیده است. مسائل و مشکلاتی که هرکدام در ابعاد مختلف قابل‌بررسی بوده و برطرف نمودن آن نیازمند توجه به شرایط فعلی ذی‌نفعان، بازیگران و ساختارهای موجود می‌باشد. مسائلی از قبیل:

سطح سیاست‌گذاری: فقدان نهاد هماهنگ‌کننده در راستای اولویت‌بندی نیازهای مرتبط با سازمان‌های مردم‌نهاد در کشور، ناهماهنگی بین بازیگران متعدد نظام موجود، برخورد جزیره‌ای با اصلاح قوانین و آیین‌نامه‌های موجود و بی‌توجهی به خلأهای قانونی، نبود نظارت و ارزیابی کلان در نظام برای جهت‌دهی آینده و یا اصلاح نظام

سطح تنظیم‌گری: تداخل و هم‌پوشانی قانونی در نظارت بر خیریه‌ها، حضور نهادهای متعدد با وظیفه قانونی بازرسی از خیریه‌ها و بی‌توجهی جمعی نسبت به آن، افزایش احتمال بروز فسادهای ساختاریافته و غیر ساختاریافته در خیریه‌ها، سردرگمی خیریه‌ها نسبت به پاسخ‌دهی به چند سازمان مختلف در صورت توجه به بازرسی بدون تغییر قوانین و آیین‌نامه‌ها، تمرکز و سخت‌گیری بیش‌ازحد بر ارزیابی اولیه در زمان صدور مجوز و بی‌توجهی به ارزیابی مستمر، حضور چندین نهاد تنظیم‌گر در ایجاد استانداردهای شکلی مشخص در سطح ملی و بخشی و همچنین بی‌توجهی به استانداردهای محتوایی، نبود اطلاعات یکپارچه و به‌روز از خیریه‌ها، حضور سازمان‌های متعدد در زمان ارائه مجوز و ایجاد موانع فراوان در زمان ثبت و تأسیس خیریه‌ها

سطح تسهیلگری: مشکلات زیرساخت‌های اطلاعاتی، سیستمی و …برای استفاده خیریه‌ها، ضعف منابع دانشی حوزه امر خیر و نبود حمایت‌های مشخص در راستای توسعه آن، نبود ساختار مناسب در جهت حمایت مالی از خیریه‌ها همچون ساختارهای جمع سپاری، استقبال اندک سازمان‌های بزرگ حاکمیتی و دولتی در همکاری با خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، عدم شفافیت و ساختار مشخص و منسجم در ارائه معافیت مالیاتی، اعتبار مالیاتی، تخفیف عوارض و …، حضور کم‌رنگ سازمان‌های حاکمیتی، دولتی و خصوصی در جهت ظرفیت‌سازی و ترویج فرهنگ مشارکت عمومی، توجه اندک خیریه‌ها و مؤسسات مرتبط به تدوین کتب، تهیه فیلم، مستند و یا بازی‌های هدفمند در جهت ترویج مشارکت عمومی، نبود نهادهای ارزیاب و ارائه‌دهنده رتبه‌بندی در نظام موجود و درنتیجه بروز مشکلاتی همچون سردرگمی مردم برای مشارکت در خیریه‌ها، سردرگمی سازمان‌های دولتی و حاکمیتی در مواجه با خیریه‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد، نبود انگیزه و رقابت در جهت توسعه و رشد شفاف در بین خیریه‌ها و …، نبود سازوکارهای مناسب در راستای افزایش تعامل بین خیریه‌ها و هم‌افزایی بین آن‌ها (شبکه‌سازی)،که در انبوه مسائل موجود نظام حکمرانی خیریه بیش‌ازپیش موردتوجه ذی‌نفعان این نظام بوده است.

مسائلی که در حضور بازیگران متعدد و در برخی موارد نبود زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری با پیچیدگی‌های متعددی مواجه گردیده که برای حل آن‌ها نیازمند دسترسی به اطلاعات جامع از وضع موجود و چگونگی عملکرد بازیگران مختلف این نظام می‌باشد. این در حالی است که در سه سطح موردبررسی در نظام حکمرانی به نظر می‌رسد سطح تنظیم‌گری با توجه به ایجاد ابزار قدرت در مجوز دهی به خیریه‌ها بیش از سایر بخش‌ها موردتوجه بازیگران این نظام بوده است و درعین‌حال بیشترین مسائل و ضعف‌های نظام نیز ناشی از توجه سطحی به این بخش و غفلت از کارکردهای اصلی آن می‌باشد.

تنظیم‌گری با کارکردهایی از قبیل ساماندهی اطلاعات و رصد و بازرسی می‌تواند موجب افزایش کارایی و اثربخشی سطح سیاست‌گذاری گردد و درعین‌حال فضای مناسبی را برای نقش‌آفرینی تسهیلگران و همچنین خیریه‌ها ایجاد نماید. این در حالی است که تنظیم‌گران می‌توانند با سپردن بخشی از کارکردهای خود به بخشه‌ای چابک خصوصی فرآیندهای موجود را با سرعت بیشتری به‌پیش برده و علاوه بر ایجاد رضایت بیشتر در ذی‌نفعان نظام خیریه بتوانند بر دیگر بخشه‌ای کلان متمرکز گردند. لازم به ذکر است که برقراری چنین سازوکاری نیز نیازمند ایجاد زیرساخت‌های نظارتی هوشمندانه در بخشه‌ای حکومتی و کنترل سطح بالاتر بر سازمان‌های خصوصی دارای نقش تنظیم‌گر خواهد بود.

لازم به توضیح است که هرکدام از این مسائل به‌صورت دقیق‌تر در گزارش جداگانه‌ای بحث و بررسی گردیده که در صورت نیاز می‌تواند در دسترس قرار گیرد.

عوامل مؤثر بر ایجاد نظام مطلوب حکمرانی خیریه‌ها

همان‌طور که بیان شد حضور بازیگران و قوانین متنوع در نظام خیریه‌ها موجب گردیده است که در طول سالیان حضور خیریه‌ها در کشور ایران، مسائل متعدد و پیچیده‌ای در این نظام ایجاد شود. مسائلی که نمی‌توان انتظار داشت در کوتاه‌مدت با ایجاد راه‌حل‌های ابتدایی همچون قانونی جدید و یا حضور بازیگرانی دیگر برطرف گردد. ازاین‌رو لازم است پیش از ارائه هر راهکاری در ایجاد نظام حکمرانی مطلوب موارد زیر موردتوجه قرار گیرد:

حضور بازیگران دولتی و حاکمیتی متنوع در نظام امر خیر با میزان نفوذ و قدرت سیاسی مختلف؛ با توجه به فعالیت چندین نهاد دولتی و حاکمیتی در حوزه امر خیر لازم است سازوکاری ارائه گردد که علاوه بر استفاده از ظرفیت‌های آن‌ها، بتوان تنوع نظرات و سلایق را نیز مدیریت کرد. لازم به ذکر است که بعد از انقلاب تعدادی از نهادهای حاکمیتی و دولتی با اتکا بر قوانین و اساسنامه خود، فعالیت در حوزه امر خیر را جز وظایف خود دانسته و در حال حاضر بخش قابل‌توجهی از فعالیت‌های خیرخواهانه در این نهادها در حال انجام می‌باشد. نهادهایی که از یکدیگر مستقل بوده و در برخی موارد دارای کارکردهای موازی و یا حتی تداخل عملکردی می‌باشند. ازاین‌رو ارائه هر سازوکاری بدون در نظر گرفتن نقش مؤثر برای این نهادها و یا بدون توجیه آن‌ها موجب خواهد شد که در عمل ضمانت اجرایی برای آن سازوکار وجود نداشته باشد. این در حالی است که بدون در دست داشتن اطلاعات دقیق از وضعیت کارکردی این نهادها و همچنین عدم ترسیم دقیق وضع موجود حوزه امر خیر و آینده پیشرو ارائه هر راهکاری ممکن است با مخالفت و ممانعت این نهادها همراه گردد.

در حال حاضر خیریه‌های فراوانی در نظام‌های بخشی، ملی و بین‌المللی در حال فعالیت بوده که برخی از آن‌ها میزان گردش مالی به‌مراتب بیشتری از برخی نهادهای دولتی و حاکمیتی فعال در امر خیر دارند. حضور این سازمان‌های خیریه کوچک و بزرگ در نظام خیریه کشور و نبود اطلاعات مناسب از آن‌ها باعث گردیده تا رفع مسائل موجود در حوزه امر خیر با مشکلات و پیچیدگی‌های بیشتری مواجه گردد. به‌نحوی‌که هرگونه ارائه راهکار بدون در نظر گرفتن وضعیت موجود خیریه‌های فعال و یا عدم توجه به تفاوت‌های ماهیتی بخشه‌ای مختلف امر خیر، موجب شکست راهکار مطلوب خواهد بود. به عبارتی پیش از انجام هر اقدامی در حوزه امر خیر لازم است تا با وضعیت کمی و کیفی بخشه‌ای مختلف امر خیر آشنا بود و راهکاری ارائه نمود که بتواند به بهترین نحو از ظرفیت‌های موجود در خیریه‌ها استفاده نمود و سیاست‌ها و اقدامات کاربردی متناسب با هر بخش ارائه کرد.

در حال حاضر قوانین و آیین‌نامه‌های متنوعی در حوزه امر خیر تدوین و تصویب گردیده است که برخی از آن‌ها نه‌تنها مشکلی از مشکلات موجود را حل ننموده بلکه خود مانعی شده است در توسعه هر چه بیشتر حوزه امر خیر. قوانین و آیین‌نامه‌هایی که موجب شده تا با ناهماهنگی‌های فراوانی در رسیدگی به مشکلات جامعه و نامشخص بودن وظایف بازیگران این حوزه مواجه باشیم. ازاین‌رو لازم است علاوه بر زمینه‌سازی برای تدوین قانونی یکپارچه در این حوزه، سازوکارهای مناسب برای بروز رسانی این قوانین و ایجاد قوانین جدید در آینده نیز در نظر گرفته شود. سازوکاری که نیازمند کسب اطلاعات مناسب از وضع موجود امر خیر در کشور و پایش مداوم اثربخشی قوانین باشد.

ارائه راهکار

همان‌طور که گفته شد حضور نهادهای متعدد فعال در حوزه امر خیر در سطوح مختلف سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری و تسهیلگری نظام حکمرانی خیریه و همچنین خلأهای کارکردی فراوان در این نظام سبب شده تا مشکلات فراوانی پیشروی ایجاد هرگونه تغییر و تحول در این نظام قرار گیرد. به‌نحوی‌که بازیگران و ذی‌نفعان مختلف بر مبنای گزارش‌ها، اطلاعات و تحلیل‌های خود وضعیت‌های متنوعی را از حوزه امر خیر به تصویر کشیده و این سبب گردیده است تا نه‌تنها سیاست‌گذاران نتوانند به‌خوبی وضعیت موجود را درک نموده و برای آن تصمیم‌گیری نمایند، بلکه افراد و سازمان‌های دیگر نیز در ارتباط و تعامل با خیریه‌ها با سردرگمی مواجه شوند. لذا به نظر می‌رسد اولین راهکار برای مدیریت این نظام، کسب اطلاعات هدفمند و ارزیابی سازمان‌ها و نهادهای فعال در این نظام می‌باشد.

ارزیابی و رتبه‌بندی که در سایر کشورهای پیشرفته نیز به‌خوبی به آن پرداخته‌شده است و از این مجرا سیاستمداران، مردم و سایر نهادهای مرتبط با خیریه‌ها توانسته‌اند، با شناخت و درک بهتری تصمیم‌گیری نمایند. اقدامی که نه‌فقط توسط بخش دولتی بلکه در بسیاری از مواقع از طریق نهادهای خصوصی موردتوجه قرارگرفته است. نهادهایی همچون سازمان دولتی کمیسیون خیریه‌ها (charity commission) و سازمان خصوصی گاید استار (GuideStar) در انگلستان، سازمان خیریه خصوصی (Charity Navigator) و سازمان خصوصی (Charity Watch) در آمریکا، سازمان خصوصی intelligence charity در کانادا و سازمان بین‌المللی گیوول (givewell) که توانسته‌اند نظام ارزیابی و رتبه‌بندی معینی ایجاد کرده و در طول زمان علاوه بر جمع‌آوری اطلاعات ارزشمند توانسته‌اند نقش بسزایی در ایجاد تعامل مؤثر بین بازیگران و ذی‌نفعان نظام امر خیر داشته باشند.

این در حالی است که پس از جمع‌آوری اطلاعات، رصد و پایش مناسب حوزه امر خیر می‌توان به تقویت سطح تنظیم‌گری و همچنین به ثمر نشستن سازوکارهایی از قبیل تدوین قانون جامع، ایجاد کارگروه بین دستگاهی و با اختیارات قانونی مناسب، اصلاح و ایجاد نهادهای لازم در نظام حکمرانی و … امید داشت. به‌هرحال به نظر می‌رسد پیش از شروع هر راهکار جامعی برای حل مشکلات نظام حکمرانی خیریه ایجاد بستر مناسب در راستای ارزیابی و جمع‌آوری اطلاعات توسط مجموعه‌های چابک در بخش خصوصی است که با همراهی و حمایت بدنه حاکمیت می‌تواند با سرعت مناسبی زمینه کنترل و مدیریت حوزه امر خیر را تسهیل نماید. به عبارتی می‌توان گفت نقطه آغاز ایجاد تغییر و بازآفرینی نظام حکمرانی خیریه اندازه‌گیری است، به‌نحوی‌که ” هر چیز را که نتوان اندازه گرفت، نمی‌توان کنترل کرد و هر چیز را نتوان کنترل کرد، نمی‌توان مدیریت کرد “(پیتر دراکر)