اندیشکده حکمرانی شریف

متن مقاله

ایده مقررات‌زدایی از جمله ایده‌های مطرح در نظام‌های سیاستگذاری عمومی در دهه‌های اخیر بوده است که موج آن در سالهای اخیر به ایران نیز رسیده است. تشکیل هیئتی با عنوان "هیئت مقررات‌زدایی" مستقر در وزارت امور اقتصادی را می‌توان تبلور توسعة این ایده در ایران دانست. رد پای این هیئت از اولین نسخه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 (مصوب25/3/1387) و در ماده7 این قانون وجود داشت، اما به صورت جدی از سال 1393 و با اصلاح ماده قانونی فوق الذکر، هیئت مقررات‌زدایی جایگاه روشنی پیدا نموده و دبیرخانه آن در وزارت اقتصاد آغاز به کار کرد. محور کار این هیئت، حذف مقررات زائد و تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار بود.

با توجه به فعالیت مستمر و رو به توسعة این هیئت که مصداقی از آن تصویب قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار در اسفند ماه 1400 است که هیئت مقررات زدایی مجری اصلی آن است، به نظر می‌رسد بررسی تجربة سایر کشورها در زمینة مقررات‌زدایی بتواند به روشن شدن چشم‌انداز این هیئت در ایران نیز کمک نماید. یکی از مهم‌ترین کشورها در حوزه مقررات‌زدایی، ایالات متحده آمریکا است. در این یادداشت افت‌و‌خیزهای ایده مقررات‌زدایی در سایه عملکرد رؤسای جمهور ایالات متحده از دهه 1980 به این سو مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته و در نهایت پیشنهاداتی سیاستی ناظر بر فضای سیاست‌گذاری ایران طرح شده است.

انتخاب دونالد ترامپ به‌عنوان چهل‌و‌پنجمین رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریکا در سال 2016 رخدادی غیرمنتظره در تاریخ سیاسی آمریکا و چه بسا جهان بود. ترامپ شخصیتی سنت‌شکن داشت، به موج احساسات راست افراطی ضریب داد و اظهارنظرهایی درباره مسائل آمریکا و جهان داشت که شباهتی به رویه پیشین رؤسای جمهور این کشور نداشت. ترامپ از نظر ایستادگی در برابر سنت اداری و تنظیم‌گری آمریکا نیز رئیس‌جمهور متمایزی به شمار می‌رفت. او بر این باور بود که دولت باراک اوباما در زمینه سیاست تنظیم‌گری، عملکردی نامعقول داشته که نتیجه آن حجم انبوه مقررات و قوانین محدودکننده پیش‌روی شهروندان و کسب‌و‌کارها بود. در نتیجه ترامپ سیاست مقررات‌زدایی را به‌عنوان یکی از ارکان دستورکار سیاستگذاری خود اعلام کرد؛ سیاستی که تا پیش از آن به نام رونالد ریگان شناخته می‌شد و پس از اتمام ریاست‌جمهوری او در سال 1989، وارد وضعیت اغما شده بود. اما پس از چهار رئیس‌جمهور، نوبت به ترامپ رسید تا آن را احیا کند.

واقعیت آن است که ایده مقررات‌زدایی در آمریکا، پیش از ورود ریگان به کاخ سفید در سال 1980، در اوایل دهه 1970، زمانی که گروهی از سازمان‌های تحت حمایت کسب‌وکار شروع به ایجاد ایده‌های جدید سیاستگذاری کردند، ایجاد و تاحد زیادی ترویج داده شد. این گروه‌ها شامل اندیشکده‌هایی مانند بنیاد هریتیج[1]، مؤسسه هوور[2] و مؤسسه امریکن انترپرایز[3] (AEI)، و همچنین سازمان‌هایی مانند اتاق

بازرگانی ایالات متحده[1] (CCOS)، میزگرد تجاری[2] و سازمان ملی تولیدکنندگان[3] (NAM) بودند که کار لابی‌گری انجام داده و بین اعضای خود اجماع سیاسی ایجاد می‌کردند. این گروه‌ها زیر پرچم یک ایده مرکزی متحد شدند: «رکود تورمی» - ترکیب غیرمعمول تورم به اضافه رکود اقتصادی که در دهه 1970 حاکم شد – که نتیجه سیاست اقتصادی کینزی بود. یکی از راه‌حل‌های پیشنهادی آن‌ها تغییر از مقررات بوروکراتیک به راه‌حل‌های بازارمحور بود. به این ترتیب کارزار هماهنگ سازمان‌های تجاری و اندیشکده‌ها در دوران ریگان نتیجه داد و وارد فاز اجرایی شد. گروه‌های ضدتنظیم‌گری طرح‌های خود را با همکاری تنگاتنگ با هم پیش بردند. آن‌ها بعضاً اعضای هیئت‌مدیره مشترک و حامیان مالی یکسانی داشتند که باعث می‌شد کارزارهای سیاسی خود را هماهنگ کنند. به عنوان مثال، موسسه امریکن انترپرایز مطالعاتی را انجام داد که در آن استدلال می‌کرد که مقررات جدید محیط‌زیست و محیط کار، مقصر بخش زیادی از تورم دوران بوده و رشد اقتصادی را بین 2 تا 4 درصد در سال کاهش می‌دهد. سپس، زمانی که رئیس‌جمهور بعدی، جیمی کارتر، به دنبال ایجاد یک آژانس جدید حمایت از مصرف‌کننده بود، اتاق بازرگانی ایالات متحده، سازمان ملی مصرف‌کنندگان و میزگرد تجاری اعضای خود را بسیج کرد و به شکست این طرح کمک کردند. در دهه 1980، دولت ریگان ایده‌های گروه تجاری را پیش برد و بودجه آژانس حفاظت از محیط زیست، وزارت انرژی، و اداره ایمنی و بهداشت شغلی را یک چهارم کاهش داد. در این زمان تنها کنگره که تحت کنترل دموکرات‌ها بود، مانع از تعطیلی کامل آن‌ها توسط رئیس‌جمهور شد. تا سال 1986، دولت ریگان تقریباً نیمی از مقررات فدرال را که در سال 1981 وجود داشت، حذف کرد. کمیسیون ارتباطات فدرال که تا پیش از ورود ریگان به کاخ سفید، نقش مهمی در تنظیم‌گری رسانه در این کشور داشت، تاحدی زیادی از تصمیم‌گیری‌ها کنار گذاشته شد. البته بخش مهمی از مقررات‌زدایی ریگانی در حوزه مالی اتفاق افتاد؛ جایی که قانون مؤسسات سپرده‌گذاری گارن اس تی جرمین[4]، انجمن‌های پس‌انداز و وام را از قید مقررات‌گذاری خارج کرد و به بانک‌ها اجازه داد وام مسکن با نرخ قابل‌تنظیم ارائه دهند. در نهایت باید به بخش انرژی اشاره کرد. جیمز جی وات[5]، وزیر کشور و از شخصیت‌های کلیدی کابینه، سیاست‌هایی را اجرا کرد که برای ممکن‌ساختن حفاری نفت و معادن سطحی سرزمین‌های فدرال طراحی شده بود.

سیاست مقررات‌زدایی در ایالات متحده پس از اتمام دوره ریاست‌جمهوری ریگان، وارد نوعی سراشیبی شد. اگرچه دولت جرج دبلیو بوش تلاش‌هایی موردی در این زمینه داشت، اما مقررات‌زدایی در قالب دوره ریگان تکرار نشد و دولت و کنگره در ادوار گوناگون ترجیح دادند از ابزار تنظیم‌گری برای مقابله با چالش‌های پیش‌روی حکمرانی بهره ببرند. این وضعیت به‌خصوص در دوره ریاست‌جمهوری باراک اوباما که مجبور بود با بحران مالی 2008 به‌عنوان مشکلی به‌ارث‌رسیده از دوره بوش دست‌و‌پنجه نرم کند مشهود بود. در طول دوره نخست ریاست‌جمهوری اوباما، 106 عنوان مقررات فدرال جدید مصوب گردید که بیش از 46 میلیارد دلار هزینه در سال برای شهروندان آمریکایی به همراه داشت. این رقم حدود سه برابر رقم مربوط به مقررات در دوره نخست ریاست‌جمهوری جرج دبلیو بوش بود. کابینه

اوباما در آستانه دوره دوم ریاست‌جمهوری وی چرخشی خفیف به سمت مقررات‌زدایی را تجربه کرد. در فرمان اجرایی ژانویه 2011 دولت اوباما به آژانس‌های کابینه دستور داده شد تا برنامه‌هایی را برای بازنگری، اصلاح، ساده‌سازی و لغو مقررات سنگین غیرضروری تهیه و ارائه کنند. با این حال این تصمیم موفقیت اندکی را به همراه داشت. تنها در طول 16 ماه پس از اعلام این تصمیم، آژانس‌ها 4739 قانون جدید را به مرحله تصویب نهایی رساندند. در مجموع، مقررات‌زدایی در دوره اوباما بیشتر در حاشیه قوانین و در قالب حذف الزامات اداری نظیر گزارش‌دهی انجام شد.

پیروزی دونالد ترامپ در سال 2016 که مقررات‌زدایی جزء محورهای اساسی دستورکار سیاستی او بود، منجر به تغییراتی عمده در رویه پیشین مقررات‌زدایی در آمریکا شد. در حالی که دولت‌های جرج دبلیو بوش و باراک اوباما سالانه به صورت میانگین به ترتیب 43 و 111 میلیارد دلار را به هزینه‌های تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری اختصاص می‌دادند، دولت ترامپ این رقم را به 10 میلیارد دلار کاهش داد. طبق اعلام کاخ سفید، دولت ترامپ توانست در طول چهار سال زمامداری خود، تا پایان سال 2020، بالغ بر 198 میلیارد و 600 میلیون دلار صرفه‌جویی ناشی از مقررات‌زدایی داشته باشد. با این حال ترامپ با چالش‌های مختلفی روبه‌رو بود. مقررات‌زدایی روندی پیچیده است که باید تا زمان نسخ مقرره از کتاب قانون دنبال شود و در این بین، طرح دعوی از سوی ذی‌نفعان و ارجاع پرونده به دادگاه امری معمول است؛ چالشی که دونالد ترامپ به مراتب بیشتر از رونالد ریگان با آن روبه‌رو شد. طبق بررسی انجام‌شده از سوی موسسه یکپارچگی سیاست[1]، دولت ترامپ در جدال‌های دادگاهی مربوط به مقررات‌زدایی، 58 بار موفق و 200 بار ناموفق بود که حکایت از کامیابی تنها 22 درصدی این دولت به‌هنگام ارجاع پرونده‌ها به دادگاه دارد. این امر اثربخشی مقررات‌زدایی در دوره ترامپ را به‌شدت کاهش داد.

مقررات‌زدایی در این دوره منجر به بروز برخی مشکلات حاد برای دولت شد. دولت ترامپ یکی از ضعیف‌ترین دولت‌های آمریکا در زمینه منابع انسانی بود و حدود یک سوم از 745 پست کلیدی قوه مجریه در دوره وی خالی ماند. در میان صدها نقش خالی، مدیر همه‌گیری جهانی شورای امنیت ملی[2] یکی از مهم‌ترین مناصب بود. دولت، تیموتی زیمر[3]، که پیش از پیوستن به شورای امنیت ملی در زمان جورج دبلیو بوش و باراک اوباما مسئول طرح مالاریا ریاست‌جمهوری بود، را اخراج کرد و فرد دیگری به جای او منصوب نشد. این امر یکی از ریشه‌های ضعف عملکرد دولت ترامپ در برابر پاندمی کرونا بود. کاهش بودجه برای برنامه‌های حیاتی بهداشت عمومی و بیماری‌های عفونی، یکی دیگر از کژکارکردهای سیاست مقررات‌زدایی ترامپ بود که تاثیرات سوء آن نیز ایالات متحده را در نبرد با کرونا در موقعیت ضعف قرار داد. ترامپ در سال 2018 بودجه مرکز کنترل و پیشگیری از بیماری[4] را تا 80 درصد کاهش داد که ظرفیت آن برای مقابله با کرونا در زمان لازم را به‌شدت کم کرد.

مقررات‌زدایی در ایالات متحده، بر خلاف تصور و کلیشه‌های موجود، روندی پیچیده و پرفرازوفرود بوده است. اگرچه زمینه اجتماعی و

اقتصادی خاص این کشور، طبیعتاً شمار کمینه قوانین را اقتضاء می‌کند، رؤسای جمهور در برابر چالش‌های متعددی که تازه‌ترین موارد آن‌ها تورم شدید، تغییرات اقلیمی و پاندمی کرونا هستند، چاره‌ای جز توسل به ابزار مقررات برای تنظیم بازار نداشته‌اند. در این بین دو رئیس‌جمهور، رونالد ریگان و دونالد ترامپ، به مقررات‌زدایی حداکثری وفادار بودند و آن را در اولویت‌های دستورکار سیاستی خود ذکر کرده بودند. اما شرایط بیرونی برای ترامپ به‌مراتب دشوارتر از ریگان بود. ریگان از نیروهای فکری و حامیان سرسخت خارج از کابینه بهره می‌برد و چندان با چالش‌های دادگاهی روبه‌‌رو نشد، اما ترامپ در برابر تجربه تنظیم‌گری اوباما، ناگزیر باید با موانعی در سطح افکار عمومی و بدنه کارشناسی دولت مبارزه می‌کرد که این مبارزه اغلب در دادگاه به شکست می‌انجامید. شکست ترامپ در انتخابات 2020 که عملکرد ضعیف دولت او در مقابله با پاندمی کرونا نقشی حائز اهمیت در آن داشت، مقررات‌زدایی را در ایالات متحده آمریکا به حاشیه برد. با این حال آینده همچنان ممکن است آبستن بازگشت دوباره این سرفصل به دستورکار نیروهای سیاستگذاری باشد. شرط بازگشت دوباره مقررات‌زدایی، شکست تجربه تنظیم‌گری دولت جو بایدن است.

با توجه به گسترش ایدة مقررات زدایی در کشور در سال‌های اخیر، به منظور پیشگیری از چالشهای احتمالی و حرکت بهتر در این مسیر، می‌توان پیشنهادات ذیل را با تکیه بر تجربیات ایالات متحده برای ایران ارائه نمود:

تنظیم‌گری بهتر به جای مقررات‌زدایی: بررسی تجربه حدود 40 ساله آمریکا در زمینة مقرراتزدایی حاکی از آن است که لزوماً حذف مقررات منجر به حل مشکلات نشده و آنچه می‌بایست برآن تأکید شود، حذف مقررات زاید است؛ به عبارتی می توان گفت که عمده مشکلات موجود در فرآیندهای قانونگذاری و تنظیم‌گری، الزاماً با مقررات‌زدایی رفع نمی‌شوند. در این شرایط، تحول در تدوین مقررات و فرآیندهای آن به‌جای حذف آن‌ها، موضوعی راهبردی بوده که می‌تواند منافع ملی را بهتر تامین نماید. برای مثال اگر هزینه‌های بالای تدوین قوانین علت رجوع به راهبرد مقررات‌زدایی است، می‌توان با استفاده از رویه‌های مشارکتی و کم‌هزینه‌تر تدوین قوانین، مشکل را رفع کرد.

لزوم رفع تعارض‌های میان‌‎دستگاهی: هر گونه سیاست ملی و فراگیر در مورد گستراندن یا محدودکردن دامنه قوانین و مقررات در کشور، لاجرم مقاومت‌های زیادی در میان دستگاه‌های ذی‌نفع خواهد داشت. هر چقدر مسئولان امر بتوانند اجماع‌نظر و اقناع بیشتری در میان دستگاه‌ها پدید آورند، در پیشبرد سیاست‌های ناظر بر تنظیم مقررات موفق‌تر خواهند بود و هزینه‌های سیاسی کمتری هم خواهند داد.

توجه به موقعیت‌های استثنایی و پیش‌بینی‌ناپذیر: شرایط وضع مقرره در حالت عادی متفاوت از شرایط وضع مقرره در حالت‌های خاص مانند بحران‌های طبیعی و اجتماعی است. مقررات‌زدایی اگرچه ممکن است راهبردی عادی و چه بسا مفید در حالت عادی به نظر بیاید اما قوانین و مقررات زیرساخت‌هایی قدرتمند برای تامین منافع ملی در شرایط خاص هستند. از این رو در تغییرات قانونگذاری نیاز است احتمالات و سناریوهای دوره‌های بحرانی نیز در نظر گرفته شود.