مسأله هماهنگی: سازوکارهایی برای تقویت نقش هماهنگی نهادهای فراقوه‌ای ایران

نویسندگان:

محمدمهدی جلادتی، پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف

نیره شیخ‌الاسلامی کندلوس، پژوهشگر مهمان اندیشکده حکمرانی شریف

اوایل سال جاری بود که زخم کهنه اختلاف میان وزارت ارتباطات و سازمان صدا و سیما بر سر مالکیت باندهای فرکانسی ۷۰۰ و ۸۰۰ مگاهرتز سر گشود و حتی موضوع، با توئیت‌هایی از سوی وزیر ارتباطات و دبیر کل روابط عمومی صدا و سیما، در سطح عمومی جامعه نیز مطرح شد. ماجرا از این قرار بود که از سویی هر دو نهاد فوق‌الذکر مدعی آن بودند که این باندها متعلق به آنان است و هریک نیز بر ادعای خود دلایلی داشتند؛ و از سوی دیگر، این باندها که در حال حاضر در اختیار صدا و سیما هستند، از نظر اقتصادی واجد ارزش بالایی بوده و در صورت آزادسازی، نقش مؤثری در توسعه اینترنت ثابت و همراه و نیز کاهش هزینه‌های مشترکین دارند. ظاهراً این مناقشه که تاکنون لاینحل باقی مانده است، در دولت و شورای عالی فضای مجازی مطرح شده و فرآیند آن در جریان است.[۱]

این اختلاف در کنار اختلاف اخیر میان ساترا و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی در خصوص مدیریت شبکه نمایش خانگی و VODها، اختلاف میان معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و صدها اختلاف و تعارض دیگر در سطح نهادهای عمومی، حکایت از عدم هماهنگی میان این نهادها دارد که گهگاه برخی از آنها در رسانه‌های عمومی نیز مطرح می‌شوند.

مسأله عدم هماهنگی

مسأله فقدان هماهنگی اگر نگوییم مهم‌ترین مسأله‌ی نظام حکمرانی در ایران است، لااقل می‌توان گفت یکی از مهم‌ترین مسائل آن است. به کرّات مشاهده می‌شود برخی تصمیماتی که از سوی نهادهای مختلف، اتخاذ می‌شوند یا با تصمیماتی دیگر متعارض هستند و یا در مقام اجرا، با مشکلاتی مواجه می‌شوند که ناشی از عدم هماهنگی میان نهاد‌های مربوطه است.

در این میان، نقش نهادهای فراقوه‌ای[۲] حائز اهمیت است. در کشور ما، ایجاد نهادهای فراقوه‌ای را می‌توان پاسخی به مسأله عدم هماهنگی و ثبات در تصمیمات و نیز عدم توانایی اتخاذ تصمیمات بلندمدت از سوی نهادهایی نظیر مجلس و دولت دانست؛ چنانکه مثلا «هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی ـ امنیتی»[۳] به عنوان یکی از وظایف اصلی شورای عالی امنیت ملی شمرده شده و یا در حکم تشکیل شورای عالی فضای مجازی، بر کارکرد هماهنگ‌کنندۀ این شورا تأکید شده است.

هرچند در اسناد مختلف، به طور کلی، بر شأن هماهنگی نهادهای فراقوه‌ای تأکید شده است اما ایجاد هماهنگی، نیازمند بهره‌مندی از ابزارهایی دقیق و متناسب است تا با توسل به آنها بتوان در عمل، هماهنگی را محقق نمود و بالتبع کارآمدی را ارتقاء بخشید. بنابراین ابتدائاً باید عوامل عدم هماهنگی را شناسایی کرد و سپس ابزارهایی را در جهت پیشگیری از ایجاد ناهماهنگی و یا حل معضل ناهماهنگی ارائه نمود.

عوامل عدم هماهنگی

به طور کلی، عوامل متعددی سبب می‌شوند تا نتوان به هماهنگی دست یافت که مهم‌ترین آنها پنج مورد است:

ابزارهای ایجاد هماهنگی

برخی محققان سیاستگذاری عمومی در آثار خود[۶]، ابزارهای ایجاد هماهنگی را در دو دسته کلی جای می‌دهند:

نقش هماهنگی نهادهای فراقوه‌ای: از وضعیت موجود تا وضعیت مطلوب

نهادهای فراقوه‌ای ایران، در عمل، از سه شأن اصلی (سیاستگذاری، هماهنگی و تنظیم‌گری) برخوردارند. با این حال می‌توان یکی از علل مهم عدم توفیق سیاست‌های کشور را، به ویژه سیاست‌های مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای عالی انقلاب فرهنگی که هریک قدمتی بیش از سه دهه در ساختار حکمرانی ایران دارند، در عدم هماهنگی نهادهای سطح بالا در وضع و نیز اجرای این سیاست‌ها دانست. هرچند به ویژه در سالیان اخیر تلاش‌هایی صورت گرفته است تا از ابزارهایی مؤثرتر جهت اجرایی‌سازی این سیاست‌ها بهره گرفته شود، اما آنچه نقش اساسی‌تری در هماهنگی و بالتبع اجرای مطلوب سیاست‌ها دارد، بهره‌مندی هوشمندانه از ابزارهای هماهنگی است. در ادامه برخی تلاش‌های صورت گرفته جهت ایجاد هماهنگی را بررسی کرده و پیشنهاداتی را برای استفاده از بعضی ابزارهای ایجاد هماهنگی ارائه خواهیم داد.

علی رغم ایراد انتقاداتی به اصل وجود این شوراها در ساختار حکمرانی ایران، با فرض ابقای این نهادها، می‌توان پیشنهاد داد از برخی ابزارهای هماهنگی نظیر ادغام نهادها، سیستم‌های اطلاعاتی، نهادهای مشاوره و مذاکره، سیستم مدیریت مالی، مدیریت دانش و فرهنگ بین سازمانی و ایجاد رویه‌های اجباری مشاوره در جهت تحقق سیاست‌ها بهره گرفته شود. بدیهی است که به اقتضاء هر شرایطی، می‌بایست از ابزار خاصی استفاده شود تا در نتیجه آن، هماهنگی به ارمغان آمده و اجرای سیاست‌ها به نحو مطلوبی تحقق یابند.

[۱] https://www.tasnimnews.com/fa/news/1397/08/28/1879122/%D8%B5%D8%AF%D8%A7%D9%88%D8%B3%DB%8C%D9%85%D8%A7-%D8%A8%D8%A7%D9%86%D8%AF-%D9%81%D8%B1%DA%A9%D8%A7%D9%86%D8%B3%DB%8C-700-%D9%88-800-%D9%85%DA%AF%D8%A7%D9%87%D8%B1%D8%AA%D8%B2-%D8%B1%D8%A7-%D8%A2%D8%B2%D8%A7%D8%AF-%D9%86%D9%85%DB%8C-%DA%A9%D9%86%D8%AF

[۲]  منظور از نهادهای فراقوه‌ای، نهادهایی هستند که به نحو شورایی اداره می‌گردند و رؤسای قوای سه‌گانه در آنها عضویت دارند؛ همچنین وابستگی اندامی به هیچ‌یک از قوای سه‌گانه نداشته و فراتر از این قوا عمل می‌کنند. بنا به این تعریف، نهادهای فراقوه‌ای در ایران عبارتند از: ۱٫ مجمع تشخیص مصلحت نظام ۲٫ شورای عالی امنیت ملی ۴٫ شورای عالی انقلاب فرهنگی ۵٫ شورای عالی فضای مجازی ۶٫ شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا.

[۳]  اصل ۱۷۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران

[۴] Specialization

[۵] B. Guy Peters (2018) The challenge of policy coordination, Policy Design and Practice, 1:1, 1-11

[۶] Bouckaert, G., B. G. Peters, and K. Verhoest. 2010. The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management. Basingstoke: Macmillan.

[۷] Super-ministries

[۸] Decentralization

[۹] Marketing

[۱۰] Strategic Management

[۱۱] Financial Management

[۱۲] Inter-organizational culture & knowledge management

[۱۳] Bouckaert, G., B. G. Peters, and K. Verhoest. 2010. The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management, Section 6.