مروری بر کتاب «جمهوری اسلامی و چالش‌های کارآمدی» با رویکرد احصاء وظایف دولت

برنامه‌های انجام شده, حوزه های تخصصی, دیدگاه تخصصی, محصولات, مشروعیت سیاسی, مطالعات سیاسی و بین‌الملل

مروری بر کتاب «جمهوری اسلامی و چالش‌های کارآمدی» با رویکرد احصاء وظایف دولت  مقدمه

کتاب «جمهوری اسلامی و چالش‌های کارآمدی»، نوشته دکتر مرتضی نبوی، به دنبال ارزیابی و تعیین مهم‌ترین چالش‌های کارآمدی در فرایند تصمیم‌گیری سیاسی با توجه به وضعیت جمهوری اسلامی ایران بعد از سال ۱۳۶۸ به‌منظور استخراج اصول راهبردی برای برطرف کردن چالش‌ها و بهبود بخشیدن و تقویت کارآمدی جمهوری اسلامی ایران است. در این کتاب برای آسیب‌شناسی گفتمان جمهوری اسلامی چند رویکرد معرفی‌شده است: آسیب‌شناسی با استفاده از نظریه نوسازی، آسیب‌شناسی با استفاده از نظریه جهانی‌شدن، آسیب‌شناسی با استفاده از نظریه گفتمان، آسیب‌شناسی از منظر قرآن کریم، و آسیب‌شناسی با رویکرد کارکردگرایی. این کتاب بر رویکرد کارکردگرایی تأکید نموده و بر مدل عملکرد نظام سیاسی از منظر سیستمی آلموند و پاول[۱] تمرکز دارد. در این گزارش، ضمن معرفی مدل آلموند و پاول، برخی راه‌حل‌های کاهش چالش بر مبنای سه سطح مختلف این مدل ارائه می‌گردد. درنهایت نویسنده کتاب جمع‌بندی از تعدادی از مهم‌ترین چالش‌ها و راه‌حل‌ها ارائه داده است.

۱- مدل کارکردگرایی سیستمی و معرفی اجزای مدل

کارآمدی در یک نگاه کلان پاسخ به سؤال چگونه حکومت کردن است. همان‌گونه که مشروعیت، پاسخ به سؤال چه کسی می‌تواند حکومت کند است. شکل ۱ طرح آلموند و پاول را برای نحوه عملکرد نظام سیاسی با نگاه سیستمی نشان می‌دهد. با توجه به مفاهیم کلیدی سیستم (نظام)، ورودی‌ها، فرایند تبدیل، خروجی‌ها، محیط، نتایج، ساختار سیاسی و فرهنگ سیاسی کارکردهای نظام سیاسی در سه سطح سیستم، فرایند تبدیل و خط‌مشی عمومی، بررسی می‌شود.

۱-۱- کارکرد نظام سیاسی در سطح سیستم

هدف از کارکرد نظام سیاسی در سطح سیستم[۲]، حفظ نظام سیاسی و منطبق کردن آن بر شرایط متغیر محیطی (داخلی و خارجی) می‌باشد. بدین منظور کارکردهای زیر ضروری است: جذب نیرو (استخدام)، جامعه‌پذیری سیاسی، ارتباطات سیاسی.

۱-۱-۱- جذب نیرو (استخدام)

برای نگهداری و حفظ نظام باید عوامل مختلف (مثل سیاست‌مداران، نیروهای نظامی، مأموران مالیاتی) جذب، استخدام و آموزش داده شوند. همچنین باید وظایف جدیدی تعریف و عوامل قدیمی، متناسب با شرایط جدید، تغییر یابند. انتخاب رهبر، رئیس‌جمهور، نمایندگان مجلس، رهبران احزاب از بین نخبگان سیاسی به‌صورت دموکراتیک در تعامل با کارکرد جامعه‌پذیری انجام می‌شود. کارکرد «جذب نیرو» تأثیر بسزایی در ثبات سیاسی نظام و قدرت منطبق کردن آن با شرایط متغیر محیطی دارد.

۱-۱-۲- جامعه‌پذیری سیاسی

در فرهنگ سیاسی جامعه، نگرش‌ها شکل می‌گیرد، استمرار می‌یابد یا تغییر می‌کند. فرایند شکل‌گیری، استمرار و تغییر فرهنگ سیاسی را جامعه‌پذیری سیاسی می‌نامند.

۱-۱-۳- ارتباطات سیاسی

برقراری ارتباطات بین نظام سیاسی و جامعه، بین افراد و گروه‌های اجتماعی باهم و به گردش درآوردن اطلاعات در نظام اجتماعی از کارکردهای بسیار ضروری نظام می‌باشد. کارکرد ارتباطات، در سطح سیستم، امکان حفظ و تغییر فرهنگ و ساختار سیاسی جامعه را میسر می‌سازد و این امر ارتباط نزدیکی با کارکرد «جامعه‌پذیری» و «جذب نیرو» دارد.

۱-۲- کارکرد نظام سیاسی در سطح فرایند تبدیل

ورودی‌های سیستم، یعنی تقاضاها و حمایت‌ها، طی «فرایند تبدیل» به خروجی‌ها مبدل می‌شود. فرایند تبدیل از چهار کارکرد تشکیل‌شده است:

۱-۲-۱- بیان منافع[۳]

گروه‌های ذی‌نفع و افراد تقاضاهای خود را مبنی بر تغییر یا تداوم خط‌مشی‌ها بیان می‌کنند.
این خواسته‌ها در قالب رأی یا منابع مالی در اختیار آن حزب سیاسی قرار می‌گیرد که قول دهد خواسته گروه ذینفع را به قانون و سیاست تبدیل کند.

۱-۲-۲- تجمیع منافع[۴]

احزاب رقیب تقاضاهای مطرح‌شده را در قالب چند سیاست راهبردی تنظیم می‌نمایند و سعی می‌کنند رأی، نظر و حمایت گروه‌های ذینفع را به خود جلب نمایند.

۱-۲-۳- سیاست‌گذاری[۵]

سیاست‌گذاری، قانون‌گذاری یا تصمیم‌گیری نقطه‌ای است که تقاضاهای سیاسی مؤثر به تصمیمات رسمی و معتبر تبدیل می‌شود. منظور از تقاضاهای مؤثر، تقاضاهایی است که از طرف صاحبان رأی (افکار عمومی)، اعضای پارلمان، کسانی که جایگاهی مؤثر در حکومت دارند، صاحبان منابع مالی، تخصصی و علمی و کنترل‌کنندگان رسانه‌های عمومی یا ابزار اجبار مطرح می‌شود.

۱-۲-۴- اجرای سیاست و داوری[۶]

سیاست‌ها یا قوانین را معمولاً دستگاه‌های اداری (بوروکراسی)، اجرا می‌کنند. گرچه ممکن است گروه‌های ذینفع، احزاب و سایر عوامل نیز در این کار مشارکت داده شوند، نظارت بر حسن اجرای قوانین، اجرای قوانین حقوقی و جزایی و داوری در مورد متخلفان از قانون را قوه قضائیه و دادگاه‌ها انجام می‌دهند.

۱-۳- کارکرد نظام سیاسی در سطح خط‌مشی عمومی

نظام سیاسی در سطح خط‌مشی عمومی[۷] به‌عنوان سیستمی در ارتباط با سایر نظام‌های اجتماعی و محیط ظاهر می‌شود. خط‌مشی عمومی خروجی‌ها، نتایج، بازخور و تصمیم مجدد را شامل می‌شود.

۱-۳-۱- خروجی‌ها

خروجی‌های نظام سیاسی بلافاصله بعد از فرایند تبدیل در قالب کارکردهای چهارگانه زیر ظاهر می‌شود:

۱-۳-۱-۱- استخراج منابع[۸]

استخراج منابع از محیط داخلی و بین‌المللی انجام می‌گردد و شامل پول، کالاها، نیروی انسانی و خدمات می‌شود. دولت، طبق مقررات، این کارکرد را انجام می‌دهد.

۱-۳-۱-۲- توزیع[۹]

کارکرد توزیعی شامل توزیع کالاها؛ خدمات آموزشی، بهداشتی و تفریحی، ارزش‌ها مثل منزلت اجتماعی، حیثیت، احساس همبستگی و امنیت می‌شود. این کارکرد عمدتاً توسط دولت و نیروهای نظامی و انتظامی انجام می‌گردد.

۱-۳-۱-۳- تنظیمی[۱۰]

کارکرد تنظیمی برای ضابطه‌مند کردن رفتار مردم و برقراری نظم می‌باشد. در پی این کارکرد بعضی کارها و بعضی گروه‌های مشمول مقررات می‌شوند. مقررات تنظیمی شامل حدود، روش‌های اجبارآمیز و مجازات‌هایی می‌باشد که مانع می‌شود شهروندان قانون را نقض کنند. این کارکرد توسط قوه مجریه، قضائیه و نیروی انتظامی انجام می‌شود.

۱-۳-۱-۴- نمادین[۱۱]

کارکرد نشانه‌ها و نمادها (نمادین) به‌منظور تشویق مردم به پرداخت مالیات بیشتر، وفاداری به قوانین، پذیرش ریسک، خطر و سختی‌ها، جلب اعتماد مردم به رهبران و نهادهای عامل استخراج منابع، توزیع و اجرای مقررات و رعایت احساسات ملی و مذهبی می‌باشد. رهبران، رؤسای سه قوه، رسانه ملی و نخبگان سیاسی، مذهبی، فکری در این کارکرد سهیم هستند. یادآوری افتخارات ملی و ارزش‌های ایدئولوژیک در این امر مؤثر می‌باشد.

این چهار کارکرد در ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر قرار دارند و بر هم اثر می‌گذارند، و ارتباط و ترکیب متناسب این کارکردها می‌تواند به هم‌افزایی نظام سیاسی منجر شود.

۱-۳-۲- نتایج تعامل خروجی‌های بلا واسطه نظام سیاسی با محیط داخلی و بین‌المللی و فرهنگ سیاسی

چهار کارکرد اجرایی نظام سیاسی شامل اخذ مالیات‌ها، به‌کارگیری نیروی انسانی و استفاده از خدمات آن‌ها، توزیع کالاها و خدمات؛ و اجرای مقررات و تنظیم امور و کارهای توجیهی و تشویقی و تنبیهی تأثیرات خاصی بر محیط و مردم می‌گذارد که نتایج ملموس آن[۱۲] برای مردم به‌صورت رفاه، امنیت و ارزش‌ها (شامل عدالت و آزادی) ظاهر می‌شود. افزایش، کاهش و تغییر نیافتن شاخصه‌های رفاه، امنیت و ارزش‌ها آثاری بر محیط می‌گذارد و مردم نسبت به آن عکس‌العمل نشان می‌دهند، عکس‌العمل‌ها به‌صورت فیدبک به دستگاه‌های اجرایی، قضایی، تقنینی، امنیتی، احزاب و گروه‌های ذینفع منعکس می‌شود و تقاضاها و حمایت‌های مردم و گروه‌ها را نیز تحت تأثیر قرار می‌دهد (یعنی تقاضاها را دامن می‌زند، تعدیل می‌کند یا کاهش می‌دهد و همچنین حمایت‌ها را کاهش می‌دهد یا برمی‌انگیزد). تغییر در شرایط محیط داخلی و خارجی و همچنین تغییر در تقاضاها و حمایت‌ها روی کارکرد نظام در سطح سیستم نیز اثر می‌گذارد و نظام سعی می‌کند خود را با وضع جدید تطبیق دهد و ضمن حفظ ثبات خود، پاسخگوی نیازها باشد.

شکل ۱-طرح آلموند و پاول برای نحوه عملکرد نظام سیاسی با رویکرد سیستمی

در یک نظام تولیدی مواد اولیه طی فرایندی به کالاهای ساخته‌شده تبدیل می‌شود و درجه سودمندی و توفیق نظام تولیدی با عامل (کارآمدی) سنجیده می‌شود. در نظام سیاسی هم ورودی‌ها (تقاضاها و حمایت‌ها) طی فرایندی به خروجی‌ها (استخراجی، توزیعی، تنظیمی و نمادین) تبدیل می‌شوند و آثار آن در تعامل با محیط و فرهنگ سیاسی

به‌صورت کالاهای سیاسی (رفاه، امنیت، آزادی و عدالت) در دسترس مردم قرار می‌گیرد. سودمندی، توانایی و توفیق نظام سیاسی برای تولید کالاهای سیاسی مطلوب و موردنیاز مردم را «کارآمدی سیاسی» یا کارآمدی نظام سیاسی می‌نامند.

۲- چالش‌های کارآمدی نظام سیاسی از دیدگاه کارکردگرایی سیستمی

برای بررسی چالش‌ها، در این کتاب سه حوزه «وضعیت سازوکارهای داخلی»، «فرایند تصمیم‌گیری سیاسی» و «تطبیق با شرایط متغیر محیطی» معرفی‌شده است. در ادامه چالش‌های کارآمدی نظام سیاسی در دو حوزه «وضعیت سازوکارهای داخلی» و «فرایند تصمیم‌گیری سیاسی» موردبررسی قرار می‌گیرد.

۲-۱- وضعیت سازوکارهای داخلی

در این بخش ارکان مهم در سازوکارهای تصمیم‌گیری داخلی جمهوری اسلامی ایران (به‌طور خاص رهبری و ریاست جمهوری) بررسی‌شده و بعد از بررسی کار ویژه‌های هرکدام به راهکارهایی برای چالش‌هایی که درزمینهٔ این کار ویژه‌ها می‌تواند وجود داشته باشد اشاره گردیده است. در شکل ۲ به این موارد اجمالاً پرداخته‌شده است.

شکل ۲– کار ویژه‌های رهبری و ریاست جمهوری در سازوکارهای تصمیم‌گیری داخلی

۲-۲- فرایند تصمیم‌گیری سیاسی

در این بخش، هدف ارزیابی مراحل مختلف تصمیم‌گیری سیاسی در کشور است که در این راستا کارکردهای جمهوری اسلامی در سیستم تصمیم‌گیری و اجزای مختلف آن برحسب مدل کارکردگرایی سیستمی ارزیابی‌شده است. شکل ۳ ابعاد مختلف کارآمدی در هریک از این کارکردها را نشان می‌دهد.

شکل ۳– ابعاد مختلف کارآمدی در سطوح مختلف کارکردهای نظام سیاسی

درنهایت، مهم‌ترین چالش‌ها و راهبردهای مدنظر برای کاهش آن‌ها به شرح شکل ۴ معرفی‌شده است.

شکل ۴– مهم‌ترین چالش‌های کارآمدی در فرایند تصمیم‌گیری کشور و راهبردهای کاهش چالش‌ها

جمع‌بندی

در این کتاب، مهم‌ترین چالش‌های کارآمدی در جمهوری اسلامی ایران جهت ارائه اصول راهبردی برای بهبود بخشیدن تقویت کارآمدی آن، ارائه‌شده است. تمرکز اصلی کتاب بر مدل عملکرد نظام سیاسی از منظر سیستمی آلموند و پاول بوده و به تعریف کارآمدی در ابعاد مختلف سطوح این مدل پرداخته است. درنهایت شاخص‌هایی برای ارزیابی وضعیت کارآمدی در هر یک از این ابعاد ارائه‌شده است.

علی‌رغم این‌که در این کتاب مدلی از منظر سیستمی موردتوجه بوده است، به جزییات این مدل به‌خوبی اشاره نشده است. به نظر می‌رسد شاخص‌هایی که ذیل سطوح کارکردهای سیاسی ارائه‌شده‌اند، از انسجام کافی برخوردار نیستند. به‌علاوه، این شاخص‌ها در یک سطح نیستند و بعضاً دارای تداخل هستند. درمجموع به نظر می‌رسد در برخی موارد شاخص‌ها بدون توجه به مدل احصاء شده‌اند و سپس ذیل اجزای مختلف مدل دسته‌بندی گردیده‌اند.

[۱] Almond and Powell

[۲] System

[۳] Interest Articulation

[۴] Interest Aggregation

[۵] Policy making

[۶] Policy Implementation and Adjudication

[۷] Public Policy

[۸] Extractive

[۹] Distributive

[۱۰] Regulative

[۱۱] Symbolic

[۱۲] Outcomes