مروری بر لایحه بانک مرکزی، مأموریت و اهداف بانک مرکزی

اقتصاد سیاسی, برنامه‌های در حال انجام, حوزه های تخصصی, خلاصه سیاستی, محصولات, پولی بانکی

پول و نهاد خلق‌کننده آن یعنی بانک، نقش و جایگاه بسیار مهمی در اقتصاد امروز دارند. خدمات پرداخت و نقل-وانتقالات پولی و بخش قابل‌توجهی از تأمین مالی توسط بانک‌ها صورت می‌گیرد. از سوی دیگر سیاست پولی یکی از ابزارهای اصلی حاکمیت برای تحقق اهداف اقتصادی کشور می‌باشد. بر این اساس اهداف، مأموریت و عملکرد نهاد سیاست‌گذار پولی و تنظیم‌گر و ناظر بانکی یعنی بانک مرکزی اهمیت می‌یابد.

در ماده ۱۱ لایحه پیشنهادی بانک مرکزی به مأموریت و اهداف بانک مرکزی اشاره‌شده است. در بند الف این ماده مأموریت بانک مرکزی این‌گونه بیان‌شده است. «مأموریت بانک مرکزی عبارت است از تنظیم سیاست‌های پولی شامل سیاست‌های اعتباری و ارزی بر مبنای موازین اسلامی در جهت تأمین اهداف اقتصاد کلان کشور» متن مشابه بند فوق در بند الف ماده‌قانون پولی و بانکی کشور مصوب ۱۸/۴/۱۳۵۱ آمده است. «بانک مرکزی ج.ا. ایران مسئول تنظیم و اجرای سیاست پولی و اعتباری، بر اساس سیاست کلی اقتصاد کشور می‌باشد.»

یکی از تفاوت‌های مهم متن پیشنهادی با آنچه در قانون پولی و بانکی کشور آمده است، ابتنای تنظیم سیاست پولی بر موازین اسلامی است. ورود این عبارت در متن پیشنهادی با توجه به ابتنای سیاست پولی متعارف بر ربا و منع شدید آن در اسلام بسیار مهم و البته لازم و ضروری است. بر این اساس بانک مرکزی مکلف خواهد شد تا سیاست پولی خود را به‌گونه‌ای طراحی کند که ربوی نباشد.

تفاوت مهم دیگر اساس و یا جهت طراحی سیاست‌های پولی است. در متن پیشنهادی بانک مرکزی مکلف به طراحی سیاست‌های پولی در جهت اهداف کلان اقتصاد کشور است، درحالی‌که در متن قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی مسئول تنظیم سیاست‌های پولی بر اساس سیاست‌های اقتصادی کشور می‌باشد. نکته اساسی آن است که بانک مرکزی بر اساس متن پیشنهادی مکلف به همراهی با همه سیاست‌های اقتصادی کشور نیست و تنها مأمور به تأمین اهداف کلان اقتصاد کشور می‌باشد. به‌عبارت‌دیگر ممکن است که سیاست اقتصادی کشور حمایت از یک بخش خاص اقتصادی باشد. در این صورت بانک مرکزی لزوماً مکلف به همراهی با این سیاست کشور نمی‌باشد، چراکه حمایت از یک بخش اقتصادی جزء اهداف کلان کشور نمی‌باشد.

اشکال اساسی که در هر دو متن وجود دارد، عدم توجه به تنظیم‌گری و نظارت بانک مرکزی بر بانک‌ها است. سلامت نظام بانکی به دلیل ویژگی اهرمی آن تأثیر بسیار مهم در اقتصاد کشور دارد و لذا در متون اقتصادی در کنار سیاست پولی به نقش تنظیم‌گری و نظارتی بانک مرکزی هم اشاره می‌شود. بر این اساس به نظر می‌رسد که ضروری است در بخش مأموریت‌های بانک مرکزی در کنار تنظیم سیاست پولی به تنظیم‌گری و نظارت بر بانک‌ها نیز اشاره گردد.

یکی از موضوعات مهم در ادبیات مربوط به بانکداری مرکزی، تعیین اهداف برای بانک مرکزی است. در بند ب ماده ۱۱ لایحه پیشنهادی به اهداف بانک مرکزی اشاره‌شده است:

«ب. اهداف بانک مرکزی به شرح زیر است:

ب ۱٫ حفظ ارزش پول ملی و ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی

ب ۲٫ حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور

ب ۳٫ توازن بخش خارجی اقتصاد و تسهیل مبادلات تجاری و پولی

ب ۴٫ کمک به رشد اقتصادی و اشتغال

تبصره: تحقق اهداف فوق باید به‌گونه‌ای باشد که تأمین ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی موردنظر قرار گیرد و سایر اهداف فوق با اولویت ثبات قیمت‌ها دنبال شود.»

متن مشابه بند فوق در بند ب ماده ۱۰ قانون پولی و بانکی کشور آمده است. «هدف بانک مرکزی ج.ا. ایران حفظ ارزش پول و موازنه پرداخت‌ها و تسهیل مبادلات بازرگانی و کمک به رشد اقتصادی کشور است.» دو تفاوت مهم در لایحه پیشنهادی نسبت به متن موجود در قانون پولی و بانکی کشور ایجادشده است.

در متن پیشنهادی حفظ ثبات و توسعه نظام پولی و بانکی کشور به اهداف بانک مرکزی اضافه‌شده است. توجه به ثبات نظام پولی و بانکی به‌ویژه پس از بحران مالی ۲۰۰۷ افزایش‌یافته است. در این بحران به‌رغم این‌که شاخص‌های اقتصاد کلان (نرخ تورم، نرخ بهره و رشد اقتصادی) در حالت معمول خود بود، ورشکستگی بانک‌ها و سایر مؤسسات مالی ضربه شدیدی به‌نظام پولی و کل اقتصاد وارد کرد. در حال حاضر نیز وضعیت نامناسب بانک‌ها از حیث شاخص‌های سلامت به‌عنوان یکی از مشکلات اصلی نظام بانکی و مانع جدی در مقابل اثرگذاری سیاست-های پولی بانک مرکزی مطرح است. توجه به این امر و اندراج آن در اهداف بانک مرکزی امری لازم بوده است که بانک مرکزی به آن توجه کرده است.

تفاوت جدی دیگر اولویت‌بندی بین اهداف سیاست پولی است که در متن اهداف و تبصره این ماده بر آن تأکید شده است. در متن موجود در قانون پولی و بانکی کشور هیچ اولویت‌بندی میان اهداف وجود ندارد، درحالی‌که در متن پیشنهادی ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اصلی بانک مرکزی تلقی شده و سایر اهداف در ذیل آن قابل‌پیگیری است.

در اهداف بانک مرکزی اتحادیه اروپا نیز بر ثبات قیمت‌ها به‌عنوان هدف اولیه تأکید شده است. در بند ۱ ماده ۱۲۷ قانون اساسی اتحادیه اروپا در خصوص هدف بانک مرکزی آمده است: «هدف اولیه سیستم اروپایی بانک‌های مرکزی (ESCB) حفظ ثبات قیمت‌ها است. بدون تعصب نسبت به هدف ثبات قیمت‌ها، این نهاد می-بایست سیاست‌های اقتصادی عمومی در اتحادیه با این نگاه که به دستیابی به اهداف اتحادیه کمک کند، حمایت کند.» در مقابل در قانون فدرال رزرو، اهداف حداکثر اشتغال، ثبات قیمت‌ها و نرخ بهره بلندمدت ملایم بدون اولویت یکی بر سایر اهداف بیان‌شده است.

اولویت‌بندی ثبات قیمت‌ها بدون ارائه حد مشخص در شرایطی که اقتصاد در حالت عادی است، اشکالی ایجاد نمی‌کند. اشکال زمانی ایجاد می‌شود که میان اهداف تعارض ایجاد شود. به‌عنوان نمونه ممکن است در جهت ثبات نظام پولی و بانکی، بانک مرکزی نیاز به عرضه قابل‌توجه ذخایر داشته باشد که ثبات قیمت‌ها را درخطر قرار می‌دهد. در این شرایط بانک مرکزی بر اساس آنچه در اهداف آن بیان‌شده است، مأمور به حفظ ثبات قیمت‌ها خواهد بود، اما هزینه آن ممکن است ایجاد بحران در نظام بانکی و به‌تبع آن در کل اقتصاد باشد.

خروج از رکود و افزایش اشتغال نیز ممکن است با حفظ ثبات قیمت‌ها در تعارض قرار گیرد. در این شرایط نیز حفظ ثبات قیمت‌ها به هزینه افزایش بیکاری و تعمیق رکود که آثار اجتماعی نیز در پی دارد، محقق خواهد شد. بر این اساس به نظر می‌رسد اولویت‌بندی میان اهداف بانک مرکزی به‌واسطه تغییر شرایطی که کشور با آن مواجه خواهد شد، امری ناصحیح است و باید دست بانک مرکزی را باز گذاشت تا خود میان این اهداف تعادل برقرار کند.