میزگرد بررسی راه مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی

اقتصاد سیاسی, برنامه‌های در حال انجام, حوزه های تخصصی, در رسانه, در فرآیند سیاست‌گذاری, سیاست‌های مالی

فاطمه شیرزادی: تعادل ورودی و خروجی در بیشتر صندوق‌های بازنشستگی کشور به‌شدت به‌هم‌خورده و مسئله کسری صندوق‌های بازنشستگی به یکی از شش ابر چالش اقتصاد ایران تبدیل شده است. در این میزگرد ریشه‌ها و ابعاد این ابر چالش را بررسی کرده‌ایم و کوشیده‌ایم راهکارهایی برای مواجهه با آن ارائه کنیم. محمدرضا واعظ مهدوی، مدیرعامل صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، معتقد است چون وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال در سرنوشت بیمه‌های اجتماعی و ورودی‌های آن مؤثر است، با توسعه اشتغال و تولید ملی نظام بیمه‌های اجتماعی نیز ثبات و گسترش پیدا می‌کنند. علی مروی، مدیر گروه اقتصاد سیاسی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری و مشاور وزارت رفاه، معتقد است در مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی، یک بسته نجات لازم است که با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها سازگار باشد و قابلیت حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات را نیز داشته باشد. حجت میرزایی، معاون شهردار تهران و معاون اقتصادی پیشین وزیر کار، تعاون و رفاه اجتماعی، اولین گام فوری برای اصلاح وضعیت موجود را ایجاد یک دایره آتش اطراف صندوق‌های تأمین اجتماعی می‌داند تا دولت و مجلس از هر نوع مداخله آسیب‌رسان یا ایجاد شوک‌های سیاستی یا قیمتی یا بی‌ثباتی مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی منع شوند.

به نظر شما ریشه اصلی شکل‌گیری بحران مالی در صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

محمدرضا واعظ مهدوی: بیمه‌های بازنشستگی ارتباط تنگاتنگی با اشتغال دارند. شکل‌گیری نظام‌های بیمه‌ای اصولاً در ساختار صنعتی شدن جهان نوین رخ داده و ساختار بیسمارکی که مبدع پیدایش بیمه‌ها بوده بر اطمینان‌بخشی نسبت به آینده به نیروی کار مبتنی است. فرآیند شکل‌گیری بیمه‌ها به لحاظ تاریخی قابل‌تحلیل است و حتی زمینه‌های پیدایش سوسیالیسم در اروپا را می‌توان در همین راستا دید، اما درواقع در جهان سرمایه‌داری به سر عقل آمده این اقدام را این‌گونه تبیین کردند که برای اینکه درآمدها و منافع حاصل از جریان صنعتی و تولید صنعتی تا حدودی عادلانه توزیع شود، نظام‌های بیمه اجتماعی شکل بگیرد. درواقع نظام‌های بیمه اجتماعی به‌صورت بخشی از نظام‌های باز توزیع اجتماعی تبیین شد. در ضمن بیسمارک سعی می‌کرد به تولیدکنندگان و کارخانه‌دارها این را القا و برای آن‌ها تبیین کند که اگر نیروی کار نسبت به آینده و دوران بیماری و پیری خود اطمینان داشته باشد، در دوره کار با بازدهی بیشتری کار می‌کند و تولید بیشتری خواهد داشت. ازاین‌رو در آنجا هم هدف معطوف به بخش تولید بود. بنابراین لازم است ما نیز به تولید بیشتر توجه کنیم و از چالش تاریخی تجارت در خدمت واردات به تجارت در خدمت تولید و توسعه بازارهای ملی و بازارهای جهانی برسیم. به اعتقاد من نظام‌های بیمه‌های اجتماعی در ذات خود دچار بحران هستند و بحران در آن‌ها ذاتی است. البته این بحران ذاتی ناشی از موفقیت‌های جامعه بشری است و منفی نیست. امید به زندگی بشر در ۱۵۰ سال اخیر بر اثر بهبود سطح زندگی و پیشرفت پزشکی در همه جهان به‌شدت افزایش پیدا کرده است. در ایران نیز در سال‌های بعد از انقلاب امید به زندگی از حدود ۵۴ سال به حدود ۷۴ سال افزایش پیدا کرده است. اگر فرض کنیم افراد در ۲۰ سالگی کار را آغاز کنند، ۳۰ سال کار کنند و در ۵۰ سالگی بازنشسته شوند، از ۵۰ سالگی تا سن امید به زندگی به‌طور میانگین باید از صندوق‌های بازنشستگی حقوق بگیرند. صندوق‌های بازنشستگی مستمری بازنشستگان را از محل حق بیمه‌ای که افراد در دوره اشتغال خود پرداخت کرده‌اند تأمین می‌کنند. درواقع بازنشستگی نوعی پس‌انداز افراد هنگام جوانی برای دوره پیری است. حق بیمه بازنشستگی در ایران به‌صورت تقریبی حدود ۲۱ درصد از حقوق افراد است که اگر آن را فرضاً حدود ۲۰ درصد در نظر بگیریم، با این پس‌انداز در بهترین حالت، اگر تورمی نباشد و قیمت‌ها را ثابت فرض کنیم، به ازای هر پنج سالی که فرد حق بیمه بپردازد، می‌تواند یک سال حقوق دریافت کند. درنتیجه وقتی فردی ۳۰ سال حق بیمه می‌پردازد، به‌اندازه مستمری بازنشستگی شش سال پس‌انداز دارد. پس هرقدر از زمان بازنشستگی تا فوت فرد بیشتر از شش سال طول بکشد، صندوق بازنشستگی متضرر می‌شود. برای جلوگیری از ضرر یک‌راه این است که حقوق بازنشستگی فرد به همین نسبت کمتر از دوران اشتغال او باشد که در شرایط کنونی ایران ممکن نیست. البته طبق مطالعه بانک جهانی، ایران تنها کشوری است که میزان حقوق بازنشستگی در آن حدود ۸۰ درصد حقوق دوره اشتغال است و در اغلب کشورهای اروپایی این عدد حدود ۴۰، ۵۰ یا ۶۰ درصد است. در گزارش‌های بانک جهانی اغلب درباره نظام بازنشستگی ایران لغت «سخاوتمندانه» را به کار برده‌اند، درحالی‌که این ناشی از سخاوت نیست،‌ بلکه ناشی از این است که اصل حقوق و دستمزد در ایران ناچیز است. راه دیگر این است که سود سرمایه‌گذاری به حدی باشد که ضرر را جبران کند، ولی در ایران نه‌تنها سرمایه‌گذاری‌ها نتوانسته ضرر صندوق‌های بازنشستگی را جبران کند، بلکه در مقاطعی که ارزش پول ملی کاهش پیدا کرده، ارزش ذخایر نظام‌های بیمه اجتماعی نیز کاهش یافته است. امروز کسانی دارند بازنشسته می‌شوند که در سال ۱۳۶۶ استخدام شده‌اند. در سال ۱۳۶۶ کل میزان حقوق آقای نخست‌وزیر حدود ۱۴ یا ۱۵ هزار تومان و حقوق ماهانه من در نخست‌وزیری حدود هفت هزار و ۵۰۰ تومان بود. با احتساب حق بیمه ۲۰ درصدی، فقط ۱۴۰۰ تومان از حقوق من برای بیمه پس‌انداز شده است، ولی امروز حداقل حقوق بازنشستگی یک فرد ۹۵۰ هزار تومان است. چه تجارتی می‌توانسته ارزش آن پس‌انداز را تا امروز حفظ کند؟ درواقع تورم و کاهش ارزش پول در مقاطع مختلف از عوامل مهم ایجاد بحران ذخایر صندوق‌های بازنشستگی است.

چرا بحران صندوق‌های بازنشستگی در کشور ما به یک ابر چالش تبدیل شده است؟

حجت میرزایی: صندوق‌های بازنشستگی پیچیده‌ترین نهادهای مالی دنیای امروز محسوب می‌شوند که هم از بیمه‌های تجاری و هم از بانک‌ها بسیار پیچیده‌تر هستند. یک علت مهم این است که متغیرهایی که بر وضعیت سطح صندوق‌ها و تغییرات متغیرهای صندوق‌ها تأثیرگذارند بسیار زیاد و چندبعدی هستند. متغیرهای جمعیتی مثل نرخ رشد جمعیت و ساختار جمعیت، متغیرهای اقتصادی، ساختار اقتصاد کشور، ساختار اشتغالِ بخشی، نرخ رشد اقتصادی، نرخ رشد اشتغال و سطح اشتغال، نرخ تورم، نرخ‌های برابری ارز و بسیاری از متغیرهای دیگر عملاً بر عملکرد صندوق‌ها به‌شدت تأثیر می‌گذارند. از طرف دیگر، صندوق‌ها بنگاه‌هایی چند کسب‌وکاره هستند که یکی از آن‌ها کسب‌وکار بیمه‌ای است؛‌ یعنی صندوق‌ها از کسانی حق بیمه دریافت می‌کنند برای اینکه در دوره بازنشستگی، مستمری بپردازند که این به تخصص بسیار پیچیده اکچوئری و آشنایی با مدیریت بنگاه‌های بیمه‌ای نیاز دارد. یکی از کسب‌وکارهای صندوق‌ها کسب‌وکار سرمایه‌گذاری است. تقریباًهمه صندوق‌های بازنشستگی در همه جای دنیا با استفاده از منابعی که به‌عنوان حق بیمه دریافت می‌کنند، سرمایه‌گذاری می‌کنند. یکی از کسب‌وکارهای دیگر، کسب‌وکار خدمات اجتماعی است؛ کسب‌وکار به معنای عام آن چون بسیاری از صندوق‌ها مثل صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق تأمین اجتماعی خدمات متعدد دیگری را به اعضای تحت پوشش خود ارائه می‌دهند که لازم است از دانش خدمات اجتماعی برخوردار باشند. در بعضی از صندوق‌ها مثل صندوق تأمین اجتماعی که اتفاقاً بزرگ‌ترین صندوق بازنشستگی ماست، یک کسب‌وکار چهارم به نام خدمات درمان هم وجود دارد که خود نیازمند تخصص در خدمات درمان یا مدیریت خدمات درمان است نه الزاماً تخصص پزشکی. بر این اساس می‌توان گفت پیچیده‌ترین نظام‌های مدیریتی را باید در این صندوق‌ها شناسایی کنیم، درحالی‌که ما در گذشته و به‌خصوص در سال‌های بعد از انقلاب به‌شدت به این لوازم بی‌توجه بوده‌ایم و نه‌تنها الزامات مدیریتی این صندوق‌ها را رعایت نکرده‌ایم، بلکه در بسیاری از موارد کسانی را به‌عنوان مدیران این صندوق‌ها گسیل یا منصوب کرده‌ایم که از متوسط سطح مدیریت کشور هم خیلی پایین‌تر بوده‌اند. در دوره‌هایی که دولت‌ها صندوق‌ها را از مدیران توانمند و نظام‌های مدیریتی بهنگام برخوردار کرده‌اند، این صندوق‌ها به‌طور مقایسه‌ای و نسبی وضعیت بهتری داشته‌اند. به‌طور مثال صندوق‌های بیمه‌ای ما بیشترین آسیب را در دولت‌های نهم و دهم دیده‌اند. اولین عامل آسیب دیدن صندوق‌های بازنشستگی بی‌ثباتی مدیریت است. به‌طورکلی در دوره‌های کوتاه‌مدت مدیریتی امکان تصمیم‌گیری وجود ندارد. علاوه بر این، صندوق‌های بازنشستگی اساساً نهادهای مالی بلندمدت بین‌نسلی هستند و به ثبات مدیریتی برای برنامه‌ریزی بلندمدت نیاز دارند. عامل بعدی بهره‌برداری‌های غیرمتعارفی است که دولت‌ها در سپهر سیاست از صندوق‌ها داشته‌اند. یکی از عواملی که به‌شدت به صندوق‌ها آسیب زده‌اند این است که در گذشته هم دولت‌ها و هم نمایندگان مجلس بخش بزرگی از منافع سیاسی خود را از طریق هزینه‌های مالی صندوق‌ها به دست آورده‌اند. کم‌وبیش در همه دولت‌های پس از انقلاب، پوپولیسم سیاسی با افزایش هزینه‌ها یا مصارف صندوق‌ها و تعهدات بلندمدت آن‌ها تقویت شده است. بخش بزرگی از آسیبی که صندوق‌ها دیده‌اند ناشی از شوک‌های سیاسی بوده که دولت یا مجلس به آن‌ها تحمیل کرده‌اند؛ ازجمله تصویب بازنشستگی‌های پیش از موعد که دوره بیمه پردازی را کوتاه و دوره مستمری‌بگیری را طولانی کرده و به‌شدت به منابع آسیب رسانده است یا تحمیل گروه‌های جدید به صندوق‌ها بدون اینکه دولت هزینه آن‌ها را پرداخت کند. می‌توان بین ۲۵ تا ۳۰ سیاست مختلف را برشمرد که در ۴۰ سال گذشته دولت‌ها یا مجلس در حوزه بیمه‌ای تصویب کرده‌اند و به‌شدت به صندوق‌ها آسیب رسانده است و متأسفانه این روند همچنان ادامه دارد. مسئله بعدی که به صندوق‌ها آسیب رسانده، کنترل مدیریتی غیرمتعارف توسط دولت‌هاست. واقعیت این است که صندوق‌ها دارای منافع سه‌جانبه و مالکان سه‌جانبه هستند. اگرچه دولت‌ها معمولاً در شرایط بحرانی کار بیشتری را بر عهده می‌گیرند، ولی در گذشته عموماً مدیریت صندوق‌ها توسط دولتی انجام می‌شده که سهمش در تأمین مالی صندوق‌ها بسیار اندک یعنی در بهترین شرایط سه درصد از ۳۰ درصدی بوده که باید تأمین می‌شده و متأسفانه در غالب موارد این سه درصد را هم پرداخت نکرده‌اند؛ یعنی متأسفانه دولت‌ها در یک دوره بلندمدت تعهدات خود را به صندوق‌ها انجام نداده‌اند و درنتیجه صندوق‌ها نتوانسته‌اند به‌موقع منابع خود را سرمایه‌گذاری کنند و از عواید آن برخوردار شوند. در چنین شرایطی عملاً کنترل مدیریتی صندوق‌ها در طول ۴۰ سال گذشته توسط دولت بوده، درحالی‌که انتظار می‌رفت کنترل صندوق‌های بازنشستگی در قالب نظام مدیریت سه‌جانبه توسط همه ذی‌نفعان یعنی کارگران، کارفرمایان و دولت‌ها اداره شود. آسیب دیگری که صندوق‌ها از جانب سیاست‌های دولت پذیرفته‌اند، از طریق شوک‌های اقتصادی است. آقای دکتر واعظ مهدوی به‌خوبی به شوک‌های اقتصادی ازجمله نرخ‌های تورم طولانی‌مدت اشاره کردند. تورم یکی از آسیب‌زاترین متغیرها برای صندوق‌های بازنشستگی است. در طول ۴۰ سال گذشته به‌طور متوسط نرخ تورم بالای ۱۵ درصد بوده و به‌طور استثنا در بعضی سال‌ها نرخ تورم تک‌رقمی داشته‌ایم. شوک دیگر تغییرات نرخ برابری ارز است که هم آثار تورمی داشته و هم افق برنامه‌ریزی را از بین برده است. فراموش نکنیم که در ۴۰ سال گذشته به‌عنوان‌مثال نرخ ارز در ایران به‌شدت افزایش یافته است. به‌طورکلی در این دهه‌ها در اقتصاد ما بی‌ثباتی‌های بسیاری وجود داشته است. فراموش نکنیم که در طول ۴۰ سال گذشته نرخ رشد بلندمدت ما حدود دو درصد بوده است و این یکی از پایین‌ترین نرخ‌های رشد اقتصادی هم در منطقه و هم در دنیاست. حال‌آنکه نرخ رشد اقتصادی یک مؤلفه بسیار مهم و تعیین‌کننده در وضعیت صندوق‌های بازنشستگی است. عامل دیگر آثاری است که فساد و ناکارآمدی‌ها یا سطح پایین کیفیت نهادی بر صندوق‌ها داشته است. این عامل آسیب بسیار بزرگی به صندوق‌ها وارد کرده است. فساد باعث شده در همه متغیرهای اصلی صندوق‌ها چه متغیرهای بیمه‌ای و چه متغیرهای مالی، آسیب‌های بسیار بزرگی ایجاد شود. عامل بعدی نظام ضعیف مدیریتی در صندوق‌ها بوده است. یعنی بنگاه‌هایی با این پیچیدگی چندبعدی که اشاره کردم، متأسفانه عقب‌مانده‌ترین سیستم‌های مدیریتی را تجربه کرده‌اند؛ چه از حیث مدیریت منابع انسانی و چه از حیث برخورداری از فناوری‌های نوین مدیریتی، چه ازنظر نظام‌های حسابداری و مالی که باید می‌داشتند، به‌هیچ‌وجه حتی در حد سایر سازمان‌های مشابه ملی هم توسعه پیدا نکرده‌اند. همه این عوامل به صندوق‌ها آسیب رسانده‌اند و امروز این صندوق‌ها به چنین وضعیتی دچار شده‌اند. به‌هرحال من حتی در مورد عامل چهارم که مسئله درون صندوق‌هاست، بیش از همه عرصه سیاست را مسئول می‌دانم و معتقدم عامل اصلی بحران امروز صندوق‌ها یا به تعبیری که رایج شده ابر چالش صندوق‌ها عرصه سیاست است و سهم سایر عوامل بسیار کمتر به نظر می‌رسد. نکته مهم‌تر این است که این مداخله‌ها هنوز تمام نشده است؛ یعنی همین امسال در بودجه سال ۱۳۹۷ به‌عنوان‌مثال برای بازنشستگی پیش از موعد در صندوق بیمه اجتماعی روستاییان مصوباتی مطرح‌شده که به این صندوق جوان و به‌ظاهر دارای شاخص‌های بهتر به‌شدت آسیب می‌رساند.

اگر فکری به حال کسری صندوق‌های بازنشستگی نکنیم، چه عواقبی در انتظارمان خواهد بود؟

میرزایی: در حال حاضر همچنان مداخله‌های دولت آن‌هم مداخله‌های مبتنی بر ارزیابی‌های غلط ادامه دارد. الآن دولت همه تمرکز خود را بر این گذاشته که بنگاه‌هایی که عمدتاً در سال ۱۳۹۲ و آن حدود، خود دولت به‌اجبار به این صندوق‌ها داده و الآن جزو دارایی صندوق‌ها هستند، با اجبار، فشار و شتاب تحت عنوان واگذاری بنگاه‌ها از صندوق‌ها گرفته شود. اگر این بنگاه‌ها قابلیت واگذاری در بازار را داشته باشند و واگذار شوند، یک آسیب بزرگ‌تر ایجاد می‌شود. اتفاقی که با این واگذاری‌ها می‌افتد این است که بخشی از دارایی‌های حداقلی هم که صندوق‌ها دارند، از بین می‌روند. درحالی‌که در حال حاضر سهم بنگاه‌های اقتصادی در تأمین مالی صندوق‌ها بین یکی‌دو درصد و در بهترین شرایط ۱۵ درصد است. دولت به‌هیچ‌وجه شجاعت مواجهه با مسائل صندوق‌ها را ندارد. به‌درستی اشاره کردند که امروز اصلاح امور صندوق‌های بازنشستگی نیازمند اصلاحات چندگانه پارامتریک، ساختاری و سیستمی است. البته برای چنین اقداماتی به شجاعت نیاز داریم و این آن چیزی است که در بلندمدت وضعیت صندوق‌ها را بهبود خواهد داد. ولی ما این را رها کرده‌ایم. دولت شجاعت کوچک‌ترین اصلاحی را ندارد و حتی حاضر نیست یکی از پارامترهای کوچک صندوق‌ها مثل سن بازنشستگی را آن‌هم به‌صورت تدریجی، اصلاح کند، ولی دائماً مداخله‌هایی در کار صندوق‌ها می‌کند مثل فشاری که برای تأمین بخشی از هزینه‌های طرح تحول نظام سلامت گذاشته یا واگذاری شتاب‌زده بنگاه‌ها. پیش‌بینی من این است که متأسفانه نسل‌های آینده ما چیزی به نام صندوق‌های بازنشستگی نخواهند داشت و علاوه بر این، دولت‌ها مجبورند بخش عمده‌ای از منابعی را که به هر شیوه‌ای تأمین می‌کنند بابت بازپرداخت تعهدات این صندوق‌ها بپردازند، همان‌طور که در سال‌های گذشته کمکی که دولت به صندوق‌ها کرده به‌طور متوسط بین ۱۵ تا ۲۰ درصد افزایش یافته است. در سال ۹۵ میزان کمک ۴۰ هزار میلیارد تومان بود یعنی از پرداخت یارانه‌ای پیشی گرفت و در آینده نزدیک این کمک دست‌کم به یک‌سوم تا یک‌دوم کل بودجه عمومی دولت خواهد رسید و عملاً دولت با یک تعهد بزرگ مواجه می‌شود بدون اینکه قابلیت تأمین آن را داشته باشد.

چرا وضعیت کنونی صندوق‌های بازنشستگی ما نگران‌کننده است؟

علی مروی: وقتی از بحران صندوق‌های بازنشستگی صحبت می‌کنیم باید ابتدا این موضوع را روشن کنیم که شاخص‌های این بحران چیست. در ارزیابی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی باید حداقل سه بعد پایداری مالی صندوق‌ها، کفایت مزایا و انصاف در اعطای مزایا را در نظر بگیریم. پایداری مالی صندوق‌ها معمولاً بیشتر موردتوجه دولت‌هاست چون همان‌طور که آقای دکتر میرزایی اشاره کردند، عاقبت مخارج صندوق‌ها روی دوش خود دولت‌ها می‌افتد.

بعد دیگر کفایت مزایاست؛ شاید ما چندان متوجه این مسئله نباشیم، اما مزایایی که به بازنشستگان می‌دهیم آن‌چنان‌که باید با تورم تعدیل نشده است و کفایت مخارج اساسی آن‌ها را نمی‌دهد. برای توضیح بعد انصاف در اعطای مزایای بازنشستگی لازم است اشاره‌کنم که ساختار صندوق‌ها در کشور ما i(Defined Benefit) DBi است و هر صندوق بازنشستگی وقتی حق عضویت و ورودی از اعضا می‌گیرد، مکلف است مستمری بازنشستگی آن‌ها را طبق فرمول تعهد شده به آن‌ها بدهد فارغ از اینکه در دوره عضویت اعضا رکود یا رونق داشته‌ایم یا سیکل‌های تجاری چه وضعیتی داشته‌اند. به عبارتی تمام ریسک سرمایه‌گذاری برای دوران بازنشستگی بر عهده صندوق قرار می‌گیرد. ازآنجاکه اکثر عاملان اقتصادی ریسک گریز هستند، مثل این است که این صندوق‌ها در حال اعطای نوعی یارانه پنهان به اعضای خود هستند. به همین علت معمولاً در صندوق‌های DB سقف تعیین می‌کنند و می‌گویند تا این سقف از حقوق را پوشش می‌دهیم ولی در صندوق‌های ما برخی مشاغل مثل اعضای هیئت‌علمی و قضات مستثنی شده‌اند. این یک نمونه از عدم رعایت انصاف در صندوق‌هاست. نکته دیگر این است که ماهیت صندوق‌ها به‌گونه‌ای است که تبعات تصمیم‌های سیاستی در آن‌ها خود را در بلندمدت نشان می‌دهد. ازآنجاکه معمولاً چرخه‌های انتخاباتی کوتاه‌مدت است، این امر باعث می‌شود که مسئله اقتصاد سیاسی صندوق‌ها بغرنج‌تر از حوزه‌های دیگر شود. درزمینهٔ کفایت مزایا ما از مدت‌ها پیش بحران داشته‌ایم،‌ درزمینهٔ انصاف در اعطای مزایا نیز زمزمه‌هایی از مدت‌ها پیش وجود داشت، اگرچه در رسانه‌ها چندان مطرح نشده است. اما الآن چون درزمینهٔ پایداری مالی با مشکل مواجه شده‌ایم و به دولت فشار بودجه‌ای واردشده،‌ مسئله صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از ابر چالش‌های ما موردتوجه واقع شده است. از حیث عدم پایداری مالی می‌توان عوامل این بحران را در سه محور اصلی ساختار نظام بازنشستگی، ورودی صندوق‌ها و مخارج صندوق‌ها موردتوجه قرار داد. ساختار نظام بازنشستگی ما علاوه بر اتکای صرف به روش DB، از ضعف تنظیم‌گری، عدم شفافیت و فقدان رقابت رنج می‌برد. از منظر ورودی صندوق‌ها تغییرات جمعیتی، وضعیت نامساعد بازار کار و نامطلوب بودن سرمایه‌گذاری به کاهش ورودی صندوق‌ها منجر شده است. در سمت خروجی صندوق‌ها نیز برنامه‌های بیش‌ازحد سخاوتمندانه داشته‌ایم خصوصاً از حیث سن بازنشستگی و نرخ انباشت. درزمینهٔ سن بازنشستگی چون دولت‌ها و نمایندگان می‌دانند تبعات سیاست‌هایشان در بلندمدت مشخص می‌شود و در کوتاه‌مدت به آرای مردم نیاز دارند، امتیازهای مختلفی می‌دهند مانند بازنشستگی زودهنگام یا گسترش دایره شمول مشاغل سخت و زیان‌آور که بار مالی این تصمیمات بر گرده صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌شود. حتی همین اواخر باوجود آشکار بودن مسئله صندوق‌ها، مجلس تصویب و شورای نگهبان تأیید کرد که دبیران آموزش‌وپرورش اگر خواستند پنج سال زودتر بازنشسته شوند. همه این عوامل باعث افزایش مخارج صندوق‌ها می‌شود. در مخارج صندوق‌ها یکی از پارامترهای مهم شکاف بین سن امید به زندگی و سن بازنشستگی افراد است. در حال حاضر متوسط سن امید به زندگی به ۷۴ سال رسیده، ولی در دهه‌های گذشته سن مؤثر بازنشستگی به‌طور مستمر کاهش یافته است؛ یعنی طول دوره دریافت مستمری توسط یک عضو به‌طور متوسط افزایش یافته است. نتیجه این‌ها در بعد پایداری مالی این است که الآن مخارج صندوق‌ها بسیار بیشتر از منابعی است که وارد صندوق‌ها می‌شود و صندوق‌ها ناگزیرند ذخایر خود را خرج کنند. اما در برخی صندوق‌ها حتی اگر کلیه ذخایر نقد شوند، بازهم کسری وجود دارد. به همین دلیل دولت در حال کمک به آن‌هاست. درباره صندوقی مانند صندوق تأمین اجتماعی پیش‌بینی می‌شود طی یک دهه آتی کسری ایجاد شود. الآن ما متوجه بحرانی شدن صندوق‌ها شده‌ایم چون فشار بودجه‌ای به دولت وارد کرده است، ولی واقعیت این است که این روند فزاینده است و در سال‌های بعد وضعیت از امسال بدتر می‌شود.

آقای دکتر واعظ، به نظر شما راه برقرار کردن تعادل بین ورودی و خروجی صندوق‌ها چیست؟

واعظ مهدوی: همه مسائلی که دوستان درباره وضعیت صندوق‌های بازنشستگی گفتند درست است، ولی حال صندوق‌های بیمه اجتماعی ما مانند حال مریضی است که زخم معده و خونریزی معده دارد، اما در این حال دستش هم زخم شده، گریپ هم دارد و به حساسیت پوستی هم دچار شده است. ما باید همه این‌ها را درمان کنیم،‌ ولی آیا اگر گریپ این مریض را مداوا کنیم، حالش خوب می‌شود؟ این بسیار مهم است که سیاست‌گذاران به این نتیجه برسند که بین ده‌ها چالشی که نظام تأمین اجتماعی با آن‌ها مواجه است،‌ کدام‌یک چالش اصلی است و باید در اولویت باشد. پرداختن به پوست مریض لازم است، ولی نباید ما را از زخم معده خونریزی دهنده غافل کند. مشکل اصلی در نظام تأمین اجتماعی این است که در دل ماهیت این نظام بحران وجود دارد. بنابراین باید به‌تدریج به سمت تحول نظام تأمین اجتماعی و ایجاد نظام تأمین اجتماعی چندلایه برویم. در نظام لایه‌بندی بیمه‌های اجتماعی، سه لایه مساعدت اجتماعی، بیمه پایه و بیمه‌های تکمیلی تعریف‌شده که جمعیت هدف،‌ نحوه تأمین منابع و نحوه پرداخت در هرکدام از این لایه‌ها متفاوت است. لایه مساعدت اجتماعی عبارت است از کسانی که قدرت کار ندارند و باید از محل مالیات موردحمایت دولت قرار بگیرند مانند یتیمان، سالمندان، زندانیان، آسیب‌دیدگان اجتماعی و معلولانی که توان کار کردن ندارند. لایه بیمه‌های پایه مربوط به نیروی کار است، حق بیمه در آن حداقلی است و حداقل دستمزد برای دوره بازنشستگی تضمین می‌شود. در لایه بیمه‌های تکمیلی افرادی که مایل به درآمدی بیش از حداقل دستمزد هستند، قرار می‌گیرند. با مدیریت سپرده‌ها در این لایه، افراد می‌توانند حسب مقداری که سرمایه‌گذاری کرده‌اند چند برابر حداقل دستمزد را دریافت کنند.

باید اصلاح را از همین امروز شروع کنیم. برای کسانی که ۳۰ سال پیش استخدام شده‌اند و در همین نظام‌های فعلی تحت پوشش قرار گرفته‌اند کار زیادی نمی‌توانیم بکنیم و باید با همین شرایط موجود و روزمره آن‌ها را اداره کنیم،‌ ولی برای کسانی که از امروز وارد می‌شوند، تغییر را شروع کنیم و دیگر حق بیمه این افراد را برای پرداخت مستمری بازنشستگان فعلی هزینه نکنیم و سعی کنیم لایه بیمه‌های تکمیلی را شکل دهیم. اشکال نظام تأمین اجتماعی ما تاکنون این بوده که نه خدمات نظام حمایتی به‌خوبی شکل‌گرفته و نه لایه بیمه‌های تکمیلی. درواقع هم وظایف حمایتی و هم وظایف و انتظارات تکمیلی وارد بیمه‌های پایه شده است. باید این‌ها را از هم تفکیک کنیم تا وظایف، انتظارات و جمعیت هدف هر لایه مشخص شود. اگر الآن این اصلاح را شروع کنیم، ۳۰ سال بعد می‌توانیم به شرایط باثبات برسیم.

آیا نظام تأمین اجتماعی چندلایه می‌تواند بخشی از ابعاد بحران را کاهش دهد؟

میرزایی: البته در بلندمدت باید به یک نظام چندلایه تأمین اجتماعی برسیم. ولی ما چند گام فوری‌تر در پیش داریم و اساساً باید تغییر مسیر بدهیم. گام فوری اول این است که همین امروز یک دایره آتش اطراف صندوق‌های تأمین اجتماعی ایجاد شود و دولت و مجلس از هر نوع مداخله آسیب‌رسان یا ایجاد شوک‌های سیاستی یا قیمتی یا بی‌ثباتی مدیریتی در صندوق‌های بازنشستگی منع شوند. یعنی وضع ازآنچه هست بدتر نشود. گام بعدی تعیین مسیر است و آن مسیر از یک گفت‌وگوی اجماع‌ساز یا وفاق‌برانگیز اجتماعی می‌گذرد. اصلاح صندوق‌ها به‌عنوان نهادهایی که بخش بزرگی از جمعیت کشور ما درگیر آن هستند و یک اقتصاد سیاسی بسیار پیچیده دارد، به‌راحتی و با گفتن و نوشتن انجام‌پذیر نیست. به‌هرحال صندوق‌های بازنشستگی برای گروه بزرگی از جامعه منافع مستمری ایجاد کرده‌اند و به‌راحتی از این منافع نمی‌توانند بگذرند. اجرای هر سیاست اصلاحی نیازمند یک گفت‌وگوی قدرتمند ملی است که به یک وفاق اجتماعی منجر شود و همه ذی‌نفعان را وارد این برنامه سیاستی کند. الآن نه در سطح رسانه‌ها و نه در سطح سیاستمداران صحبت و اراده‌ای برای حل بحران صندوق‌ها دیده نمی‌شود. فکر می‌کنم الآن دولت هیچ برنامه‌ای برای ایجاد زمینه‌های سیاست‌های اصلاحی ندارد چراکه آن گفت‌وگوی فراگیر اجتماعی غایب است.

راه‌های گذار از ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی چیست؟ چگونه می‌توانیم بحران کسری صندوق‌های بازنشستگی را به‌سلامت پشت سر بگذاریم؟

مروی: در مواجهه با ابر چالش صندوق‌های بازنشستگی نیازمند بسته نجاتی با ویژگی‌های مشخص هستیم. این ویژگی‌ها عبارت‌اند از قابلیت حل مسئله و نه به تعویق انداختن میان‌مدت یا بلندمدت آن، قابلیت حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات، قابلیت حل معضل سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، قابلیت حل مسئله تشخیص (identification)، سازگاری انگیزشی (Incentive compatible)، سازگاری با نظام رفاهی و سازگاری با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها.

معمولاً اصلاحاتی که در نظام بازنشستگی برمی‌شمارند به دودسته اصلاحات پارامتریک و اصلاحات ساختاری تقسیم می‌شوند. اصلاحات پارامتریک تغییراتی مانند افزایش سن بازنشستگی را دربر می‌گیرد و اصلاحات ساختاری عمدتاً به تغییر الگوی حکمرانی مربوط است. اصلاحات پارامتریک روشن و ساده به نظر می‌رسد، ولی در اجرا به دلیل معضل اقتصاد سیاسی به‌شدت پیچیده است. به دلیل درگیر بودن منافع بخش قابل‌توجهی از جامعه با صندوق‌های بازنشستگی، در برابر اصلاحات پارامتریک مقاومت اجتماعی شدیدی وجود دارد و طبیعتاً دولت و مجلس هم تمایل ندارند در دوره آن‌ها اصلاحات انجام شود. اما اصلاحات ساختاری چون ناظر به تغییر الگوی حکمرانی و تغییر یکسری ساختارهاست، اگر به‌خوبی طراحی شود، می‌تواند بسیاری از اصلاحات پارامتریک را هم در خود برونی‌سازی کند و به‌صورت غیرمستقیم مقاومت در برابر اصلاحات را کاهش دهد. از سوی دیگر اصلاحات پارامتریک مشکل را به تعویق می‌اندازد ولی حل نمی‌کند، درحالی‌که یک بسته نجات مؤثر باید بسیار فراتر از اصلاحات پارامتریک صرف باشد و مسئله را به‌طور کامل حل کند. چنین بسته‌ای باید برای حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات چاره‌اندیشی کند. نمی‌توان گفت در طراحی کارشناسی کار ما درست بود ولی در اجرا با موانع سیاسی مواجه شد. اتفاقاً در نظر گرفتن ملاحظات اقتصاد سیاسی به این معناست که اگر روی کاغذ راهکار بهینه اول (First Best) را پیدا کنیم ولی بدانیم که نمی‌شود اقتصاد سیاسی آن را مدیریت کرد، باید همان‌جا آن راهکار را رها کنیم و به سراغ راهکار بهینه بعدی (Second Best) برویم که می‌توانیم برای اقتصاد سیاسی آن چاره‌اندیشی کنیم. نکته دیگر به موضوع سرمایه‌گذاری مربوط می‌شود. متأسفانه سود سرمایه‌گذاری دو صندوق اصلی کشور در دهه گذشته بر اساس تخمین‌های IMF، به‌صورت میانگین منفی بوده است و گفته می‌شود صندوق‌ها نباید بنگاه‌داری کنند، ولی واگذاری آن‌ها چگونه باید اتفاق بیفتد؟ حجم دارایی‌های این صندوق‌ها بسیار بالاست. اگر قرار است این‌ها سرمایه‌گذاری کنند، یا باید خودشان بنگاه داشته باشند یا در بورس سرمایه‌گذاری کنند. بورس ما نه عمق و نه بازدهی کافی دارد که بتواند وضعیت سرمایه‌گذاری صندوق‌ها را ارتقا بدهد. همین حالا بخش قابل‌توجهی از شرکت‌هایی که در بورس وجود دارند، متعلق به همین صندوق‌ها هستند. سرمایه‌گذاری در بورس خارجی هم به دلیل مشکلاتی که هست امکان‌پذیر نیست. واگذاری دارایی‌ها به بخش خصوصی هم امکان‌پذیر نیست چون ما چنین بخش خصوصی قدرتمندی نداریم که بتواند بنگاه‌های این‌ها را بخرد. درنتیجه باید راه چاره دیگری برای سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها اندیشیده شود. ویژگی دیگر حل مسئله تشخیص (identification) است. افراد در جامعه بر اساس سطح درآمدشان ناهمگن هستند. بسته پیشنهادی که متضمن یک ساختار جدید است باید تضمین کند افرادی که درآمد بالا دارند، درآمد خود را پایین گزارش نمی‌کنند. ویژگی بعدی سازگاری انگیزشی (Incentive compatible) است. یعنی اعضای صندوق‌ها خودکنترلی داشته باشند. اگر منافع اعضا در درست گزارش دادن درآمدها باشد، خودبه‌خود مسئله تشخیص هم حل شده است. در اصلاحات ساختاری و حتی اصلاحات پارامتریک یک بحث حقوقی این است که این را فقط برای اعضای جدید صندوق‌ها می‌توانید اعمال کنید نه برای افراد قبلی، چون شما تعهد حقوقی در ساختار قبلی و با قواعد قبلی داده‌اید و به لحاظ حقوقی نمی‌توانید آن‌ها را مجبور کنید به ساختار جدید بیایند. اما اگر قرار باشد این اصلاحات فقط برای اعضای جدید اعمال شود، بسیاری از مسائل پایداری مالی تا میان‌مدت همراه صندوق‌ها خواهد بود، اما اگر سیستم جدید طوری طراحی شود که اعضای سابق هم که به آن‌ها حق انتخاب می‌دهیم تمایل به تغییر نوع بازنشستگی و مهاجرت به سیستم جدید داشته باشند، می‌توان امیدوار بود که این معضلات را حتی زودتر از میان‌مدت حل کرد. ویژگی دیگر این بسته نجات سازگاری با نظام رفاهی است. دولت دارد منابع زیادی برای نظام رفاهی صرف می‌کند از یارانه‌های نقدی تا نهادهایی مثل کمیته امداد و سازمان بهزیستی. چون این‌ها دارند به‌صورت جزیره‌های پراکنده عمل می‌کنند، بخش قابل‌توجهی از منابع هدر می‌رود. اگر نظام بازنشستگی با نظام رفاهی سازگار باشد یا این دو باهم یکپارچه باشند، می‌توان منابع هدررفته را احیا و برای بهبود عملکرد سیستم خرج کرد. ویژگی بعدی این است که بسته نجات صندوق‌های بازنشستگی باید با بسته‌های نجات سایر ابر چالش‌ها هم سازگاری داشته باشد. ما در معاونت رفاهی وزارت رفاه بیش از یک سال است که روی طراحی یک بسته نجات نظام بازنشستگی متمرکز شده‌ایم. برای این کار به‌طور مفصل مشاوره بانک جهانی را داشتیم و از مشاوره صندوق بین‌المللی پول هم در سفری که به ایران داشتند استفاده کردیم و با تلاش خود تیم، یک بسته نجات طراحی شد. سعی کردیم بسته‌ای که ارائه می‌کنیم شرایطی را که ذکر کردم داشته باشد و استفاده از رقابت برای ارتقای کارآمدی صندوق‌ها خصوصاً در لایه سرمایه‌گذاری و حل معضلات اقتصاد سیاسی اصلاحات با هزینه‌زا کردن مداخلات سیاسی از ویژگی‌های آن است. این بسته در آینده‌ای نزدیک رونمایی خواهد شد.

واعظ مهدوی: به‌عنوان نکته پایانی مجدداً بر ارتباط بین نظام بازنشستگی و سیاست‌های اشتغال و تولید ملی تاکید می‌کنم. در نظام بازنشستگی درواقع پس‌انداز نیروی کار هنگام جوانی و اشتغال برای دوران پیری‌اش سرمایه‌گذاری می‌شود. یعنی بقا و استمرار نظام بازنشستگی به نیروی کار وابسته است. در این شرایط ایجاد اشتغال نوعی مزیت است چون صندوق‌های بازنشستگی از شاغلان حق بیمه دریافت می‌کنند و گسترش نظام بیمه‌های اجتماعی خود را تحقق می‌بخشند. بنابراین وضعیت رشد اقتصادی و اشتغال نیز در سرنوشت بیمه‌های اجتماعی و ورودی‌های آن مؤثر و لازم است از اشتغال و تولید ملی حمایت شود. گاهی ممکن است معنای حمایت از تولید ملی این باشد که مردم مصرف کالاهای داخلی را باوجود کیفیت اندکی پایین‌تر بر مصرف کالاهای خارجی ترجیح بدهند تا هم‌وطنانشان شغل و درآمد پیدا کنند و بیمه شوند. به‌این‌ترتیب نظام بیمه‌های اجتماعی نیز ثبات و گسترش پیدا می‌کنند.

تجارت فردا،  ۲۱ اسفند ۹۶