فن قانون‌نویسی و الگوی جهانی

شاید یکی از اولین سوالاتی که ذهن مردم را نسبت به وضع یک قانون درگیر می‌کند این باشد که مجلس یا هرنهاد قانونگذار دیگر چطور درباره قانونی ساختن یک مساله به جمع‌بندی می‌رسد؟ مساله را چه‌ کسی تشخیص می‌دهد؟ نهاد قانونگذار چگونه به پاسخ می‌رسد؟ و چطور راهکار قانونی طراحی می‌کند؟ این سوال زمانی چالش‌انگیزتر خواهد شد که به قانون‌نویسی به‌مثابه یک «فن» نگریسته شود و جنبه‌های تخصصی هر حوزه در آن پررنگ شود. در این یادداشت با مطالعه موردی رویه تهیه پیش‌نویس قوانین در اتحادیه اروپا به بررسی سوالات پرداخته خواهد شد.  اتحادیه اروپا از ۳ رکن کمیسیون، پارلمان و کنسول (شورای وزیران) تشکیل شده است. شورای وزیران کنار پارلمان اروپا یکی از ارکان نظام قانونگذاری دو مجلسی اتحادیه اروپا را شکل می‌دهند که به‌ تدریج از میزان قدرت آن به نفع پارلمان اروپا کاسته شده است. این ارگان نماینده منافع ملی دولت‌های عضو است. کمیسیون اروپا هم نقش قوه مجریه را بازی می‌کند. به‌ طور کلی برای تصویب هر قانون ابتدا یک پروپوزال اولیه توسط کمیسیون تهیه می‌شود و سپس به تایید کنسول و پارلمان می‌رسد. کمیسیون از دو بخش عمده سیاستگذاری و امور اداری تشکیل شده و حدود ۲۳ هزار عضو دارد که در بیش از ۳۰ دپارتمان تخصصی تحت‌عنوان DG (general-directorate) یعنی ادارات عمومی و خدمات مشغول به کار هستند. DG‌ ها در بخش‌های سیاستی مختلفی یعنی امور ریاست‌ جمهوری، سیاست داخلی اتحادیه، سیاست‌های خارجی اتحادیه، خدمات پژوهشی پارلمان، کمیسیون، نیروی انسانی، پشتیبانی و زیرساخت‌ها، ارتباطات، ترجمه، پشتیبانی‌های کنفرانس‌ها، امور مالی، پشتیبانی‌های فنی و نوآوری، امنیت و ایمنی فعالیت دارند.  کارکرد این نهاد شامل کمک به اعضا در تهیه پیش‌نویس متون قانونی و اصلاحات آنها، سازماندهی و پیگیری جلسات عمومی، دریافت و ارجاع پیشنهادهای قانونی و سایر اسناد، بررسی سوابق اعضا، همکاری پارلمانی و روابط دوجانبه با پارلمان‌های ملی، سایر ملاحظات اصلی اداری مانند تدوین دستورالعمل‌های اداری و ارسال نامه‌های رسمی (بخش پست)، ارتباط با دولت‌های عضو و ذی‌نفعان و ارایه مشورت‌های اجرایی به دولت‌های عضو و شرکت‌های تجاری برای تحقق قوانین در عرصه عمل با توجه به امکان تفسیر به رای و اختلافات عملیاتی است. نهاد هماهنگ ‌کننده این تشکیلات دبیرکل (Secretariat- General)، مسوول نظارت بر عملکرد  DG‌های مختلف با همراهی ۶۰۰ کارمند است.  روند تبیین گزاره‌های سیاستی به عنوان مبنای پیش‌نویس قانون جدید به این صورت تعریف شده که ابتدا DG مرتبط اقدام به تهیه یک پیش‌نویس مقدماتی بر اساس داده‌های دپارتمان تخصصی خود می‌کند. سپس این نسخه مقدماتی باید به تایید کمیسیون حقوقی و برنامه کار (LWP) برسد. کار ویژه این کمیسیون ارایه معیارهای قانونگذاری با نگاه چندساله جهت تضمین ثبات و کارآمدی قوانین است. بنابراین هر قانون جدید باید منطبق با معیارهای تالیفی این کمیسیون باشد.  در سال ۲۰۰۱ برای تقویت کارآمدی قوانین، ایده جدیدی تحت‌ عنوان «ارزیابی تاثیر» (Impact Assessments) به عنوان یکی از مراحل مقدماتی قانونگذاری به وجود آمد. به این ترتیب اثرات اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی کلیه پیشنهادها باید بررسی شود. هدف اصلی ارزیابی تاثیر، ارتقای رویکرد تحلیلی – داده‌محور برای سیاستگذاری است که با بررسی ماهیت مسائل و راهکارهای موجود و اثرات کمی و کیفی راهکارهای پیشنهادی و تحلیل هزینه – فایده پیشنهادهای قانونی انجام می‌شود.  بررسی کیفیت این فرآیند توسط یک نهاد مستقل به ‌نام هیات بررسی ارزیابی (Regulatory Scrutiny Board-RSB) با تاکید بر استقلال بیشتر آن صورت می‌گیرد که مستقیما به رییس کمیسیون گزارش می‌دهد. حسن این تدبیر در آن است که اگر ارزیابی اثرات توسط بخش‌های داخلی کمیسیون صورت بگیرد، شائبه سوءاستفاده از جایگاه برای تایید یک راهکار قانونی جهت نیل به منافع شخصی را به ‌همراه خواهد داشت، اما در این حالت ارزیابی اثرات توسط نهادی مستقل (RSB) انجام می‌شود و همین استقلال می‌تواند تضمینی برای دقیق ‌بودن تحلیل داده‌ها و کارآمدی بیشتر راهکارها باشد. نتایج این ارزیابی‌ها در وب‌سایت اروپا منعکس می‌شود.  سپس پیش‌نویس اولیه برای سایر  DGها جهت اظهارنظر به عنوان خدمات مشورتی داخلی ارسال می‌شود تا نظرات آنها در زمان کافی درج شده و منافع مشروع آنها لحاظ شود. این روند جهت تضمین اثربخشی و یکپارچگی اقدامات کمیسیون انجام می‌شود. پس از دریافت مشورت‌های فنی نوبت به بررسی ابعاد حقوقی پیش‌نویس فرا می‌رسد. با توجه به اینکه DG‌ها عمدتا حقوقدان نیستند و در جایگاه کارشناس فنی فعالیت می‌کنند وکلای کمیسیون نظرات مشورتی حقوقی خود را نسبت به پیش‌نویس اولیه ارایه می‌دهند که شامل تطابق با مبانی حقوقی و عدم تخطی از مبانی و اصول حقوقی اتحادیه اروپا است. این نظرات حقوقی مبتنی بر مقررات عمومی اتحادیه و رویه دیوان عالی اروپاست. همزمان، هیات بازبینی حقوقی، چارچوب شکلی (فرم) قانونی پیش‌نویس ا مورد بررسی قرار می‌دهد. این هیات شامل۶۰ وکیل است که در عین تسلط به زبان انگلیسی، حقوقدان هم هستند.  در مرحله بعد با توجه به اینکه DG‌های فنی اکثرا به زبانی غیر از زبان مادری اقدام به تهیه پیش‌نویس می‌کنند، نسخه تدوین شده نیاز به ویرایش زبانی دارد که بخش خدمات ویرایشی این کار را انجام می‌دهد. اما متاسفانه به ‌دلیل اینکه استفاده از این بخش الزامی نبوده و تعداد کمی ازتهیه‌کنندگان پیش‌نویس به آن مراجعه می‌کنند، کمپین شفاف‌نویسی توسط DGهای مترجم، دبیرکل، خدمات حقوقی و سایرین راه‌اندازی شده است. نهایتا در بخش خدمات مشورتی داخلی، دبیرکل اظهارنظر کرده و سپس DG مسوول گزارش فرآیند طی شده را به رییس کمیسیون ارسال می‌کند.  به‌رغم اینکه بخش خدمات مشورتی داخلی باید کیفیت پیش‌نویس اولیه را تضمین کند، نقاط ضعفی شامل کوتاه بودن بازه زمانی تایید نظرات(۱۰روز)، عدم ارتباط مستقیم بخش‌های مختلف، تاخیر در اطلاع از تغییرات به عمل آمده در پیش‌نویس به‌ویژه در بخش بازبینی حقوقی توسط سایر بخش‌ها و سردرگمی DG مسوول در جمع بین نظرات مختلف وجود دارد. درنتیجه کمیسیون اروپا با طراحی یک فرآیند چندمرحله‌ای نظارتی با ابعاد فنی- حقوقی، بهره‌گیری از نظرات کارشناسان خارجی مستقل و شفافیت و قابل دسترس بودن فرآیند برای عموم، توانسته تا حدی اصول حاکم بر نظم حقوقی و یکپارچگی سیاستی را تضمین کند؛ هر چند این فرآیند چالش‌هایی به ‌لحاظ بروکراسی و اقتضائات تعارض آرا را به‌ همراه دارد.

منتشر شده در روزنامه اعتماد در تاریخ ۶ مرداد ماه ۱۴۰۰