فرآیند قانون‌گذاری در مجلس آمریکا و درس‌های آن برای مجلس شورای اسلامی

الگو‌های حکمرانی و تنظیم‌گری, انتخابات و پارلمان, برنامه‌های در حال انجام, حوزه های تخصصی, دیدگاه تخصصی, محصولات 

دموکراسی و نهادهای مبتنی بر این سیستم سیاسی در ایران، تازه تأسیس و نوپا هستند. باوجوداینکه نهاد مجلس سابقه‌ای دیرینه در کشورمان دارد، تاریخچه استقلال این قوه و در رأس امور بودن آن چندان هم طولانی نیست. در مقایسه با سنت قانون‌گذاری در پارلمان که در بسیاری از کشورهای غربی تاریخی طولانی دارد، در ایران هنوز هم باید در راستای بلوغ دموکراسی و نهادهای قانون‌گذاری درس‌ها و تجربه کشورهای دیگر نیز موردنظر و بررسی قرار گیرد. درعین‌حال نگاهی به تاریخچه شکل‌گیری پارلمان در کشورهای مختلف دنیا نشان می‌دهد که این نهاد در کشورهای مختلف معمولاً از الگویی کمابیش مشابه پیروی می‌کند. مجالس نقش قانون‌گذاری، نظارت و حسابرسی را ایفا می‌کنند و باوجوداینکه شکل و ساختار آن‌ها ممکن است در کشورهای مختلف متفاوت باشد (دارای یک پارلمان و یا دو پارلمان باشند)، درنهایت وظیفه‌ای کمابیش مشابه داشته و فرآیندهای قانون‌گذاری در آن‌ها نیز ریشه‌های تقریباً مشابهی دارند.

در پژوهشی که به‌تازگی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری ایران انجام‌شده، با اشاره به سابقه سیاسی و ساختار تشکیلاتی کنگره ایالات‌متحده، به روند شکل‌گیری لوایح قانونی و بررسی آن‌ها در کنگره و همچنین پیش‌نیازهای علمی و سیاسی بررسی لوایح در این ساختار، پرداخته‌شده است. یافته‌های این پژوهش برای مجلس ایران نیز که ساختاری کمابیش شبیه به مجلس نمایندگان آمریکا داشته و درعین‌حال ساختار کمیسیون‌های تخصصی و شرح وظایف آن‌ها نیز با آنچه در مجلس نمایندگان آمریکا می‌گذرد، شباهت دارد قابل‌بررسی و جالب‌توجه است. در زیر به نمونه‌ای از امکانات و ساختارهایی که تأمل در آن‌ها می‌تواند به کارکرد بهتر مجلس شورای اسلامی نیز کمک کند پرداخته‌شده است.

مجلس در رأس امور است؟

در ایران، جمله معروف حضرت امام (ره) درباره در رأس امور بودن مجلس، باب انواع نظریه‌پردازی در خصوص اینکه کدام‌یک از دو نهاد اجرایی و یا قانون‌گذاری در رأس امور بوده و اختیار تمام و کمال در امور مختلف دارند را بسته است. این مسئله بااین‌حال در ایالات‌متحده از همان ابتدای شکل‌گیری قانون اساسی جدید در سال ۱۷۸۷ میلادی محل بحث و جدال بوده است. گاهی اوقات روسای جمهور مقتدر، کار برای تصمیم‌سازی‌های مجلس را سخت کرده‌اند و با قدرت وتوی خود و اجرا نکردن قوانین مصوب مجلس، راه خاص دولت برای سیاست‌گذاری را در پیش‌گرفته‌اند. زمانی هم که دولت در برخی امور نتوانسته کفایت خود را ثابت کند، این کنگره بوده که وارد میدان شده و نقش مهم خود در تأثیرگذاری بر سیاست‌های کلان را برعهده‌گرفته است. البته این نوع روندهای پرفراز و نشیب در سیاست خارجه راه برای بازی کردن ایالات‌متحده با مسائل بین‌المللی و پی گرفتن منافع ملی با پررنگ کردن جدال بین پارلمان و دولت را بازکرده است و این مسئله که چطور دولت‌های آمریکایی با بهره گرفتن از مهره پارلمان توانسته‌اند در مذاکرات بین‌المللی راه برای امتیاز گیری بیشتر را بگشایند محور پژوهش‌های متعددی بوده است.

انواع اظهارنظر پارلمانی

در شرایطی که مجلس شورای اسلامی ساختار خاصی برای بیانیه‌های پارلمانی در نظر گرفته است، می‌توان مشاهده کرد که قطعنامه‌های مجلس نمایندگان و یا مجلس سنای آمریکا از اهمیت بسیار بالایی در رأی‌گیری‌های داخلی پارلمان و یا خط دهی به فعالیت‌های حزبی و گروهی برخوردار بوده است و از آن‌ها به‌عنوان یکی از انواع قانون یاد می‌شود. در کنگره سه نوع قطعنامه وجود دارد: قطعنامه ساده، قطعنامه مشترک و قطعنامه هم‌زمان. این نوع تقسیم‌بندی باعث شده است که مجالس نمایندگان و سنا بتوانند نظر نهایی خود را در خصوص هرکدام از اموری که صلاح می‌دانند، بدون تصویب قانون جدید و در شکل یک بیانیه به سمع و نظر دولت و افکار عمومی برسانند. گرچه رویه خاصی برای پذیرفتن و یا رد کردن قطعنامه‌های کنگره توسط دولت وجود ندارد اما این قطعنامه‌ها که معمولاً با ارائه راهکارهایی در خصوص مسائل مختلف نیز همراه است، از طرف دولت موردبررسی و به‌عنوان نظر مجموعه مجلس پذیرفته می‌شود. این قطعنامه‌ها به حدی قدرتمند هستند که به‌عنوان‌مثال اعلان‌جنگ با کشوری دیگر توسط قطعنامه مشترک دو مجلس صورت می‌گیرد و صورت قانونی دارد.

نقش پررنگ و مهم مرکز خدمات پژوهشی و کتابخانه کنگره در ارائه و تدوین قوانین

زمانی که موضوعی مدنظر نمایندگان قرار می‌گیرد تا قانون لازم در خصوص آن را تصویب کنند، نهادها و مراکز بسیاری درگیر تدوین لایحه موردنیاز نمایندگان می‌شوند. برخلاف رویه معمول در مجلس ایران که نمایندگان می‌توانند بنا به صلاحدید شخصی خود و بدون مشورت گرفتن با نهادهای اجرایی و پژوهشی اقدام به ارائه طرح به مجلس کنند، در مجلس آمریکا – گرچه راه انجام این کار را به‌صورت قانونی نبسته‌اند – نمایندگان بدون مشورت گرفتن از نهادهای پژوهشی کنگره، کتابخانه کنگره، برگزاری جلسات استماع و دعوت از کارشناسان برای بررسی مشکل موردنظر لایحه‌ای را به مجلس ارائه نمی‌دهند؛ چراکه می‌دانند درصورتی‌که این مراحل انجام‌نشده باشد و نظر تعداد دیگری از نمایندگان و احزاب و گروه‌های ذی‌نفع در لایحه لحاظ نشده باشد، این لایحه نمی‌تواند به نتیجه نهایی برسد.

به همین ترتیب مراکز پژوهشی نقش مهمی در فرآیند ارائه لایحه تا تدوین قانون ایفا می‌کنند. این مراکز نه‌تنها در خصوص ارائه قوانین موردنیاز بلکه در فرآیند اقناع نمایندگان به رأی دادن به لایحه موردنظر نیز به‌شدت فعال هستند. یکی دیگر از مراکزی که نقش بسیار مهمی در تدوین قوانین دارد و نمونه داخلی آن در مجلس شورای اسلامی مشاهده نمی‌شود، دفتر «خدمات مشاوره قانون‌گذاری» در مجلس نمایندگان آمریکا و مجلس سنا است که کار مشاوره و در برخی موارد، نوشتن متن لوایح برای نمایندگان را بر عهده دارد. این دفتر اطمینان حاصل می‌کند که لایحه نوشته‌شده توسط نمایندگان با زبان قانونی موجود در کنگره همخوانی داشته و درعین‌حال با قوانین قبلی در این زمینه نیز ناهمخوان نیست.

لابی‌گری و نقش احزاب در قانون‌گذاری

احزاب نهادهای نوپایی در کشورمان هستند. بااین‌حال در ساختار سیاسی ایالات‌متحده این احزاب و گروه‌های سیاسی هستند که نقش اصلی در سیستم سیاسی را ایفا می‌کنند. نقش گروه‌های سیاسی و یا حتی گروه‌های غیرسیاسی ذی‌نفوذ، در تدوین قوانین به‌شدت پیچیده است. از یک‌سو احزاب دفاتر ثابت خود را در پارلمان داشته و درصورتی‌که نماینده‌ای که برخلاف خواست حزب متبوعش عمل کند، او را تنبیه می‌کنند، در مراکز دولتی و اجرایی نیز کارمندان حزبی نقش پررنگی در اجرای قوانین دارند. به همین دلیل احزاب نقش بسیار قدرتمندی در سازمان‌ها و همچنین مراکز تصمیم‌گیری دارند. یکی از این سازمان‌ها که توسط سیستم برای تأثیرگذاری بر رأی نمایندگان به وجود آمده، شورای تبادلات قانونی ایالات‌متحده است که در تمام ایالت‌های آمریکا دفاتری برای رصد قوانین موردنیاز و تصویب آن‌ها در کنگره دارد.

 

منتشر شده در خبرگزاری نماینده در تاریخ ۲۷  اسفند ۱۳۹۶