طراحی نظام تنظیم‌گری ملّی | فاز اول

1. مقدّمه توجیهی

استقرار نظام ملّی تنظیم‌گری در کشور در حال حاضر به عنوان یکی از اصلی‌ترین راه‌حل‌های اصلاح نظام حکمرانی کشور مطرح است که این موضوع در قسمت‎‌های بعد توضیح داده شده است. این موضوع در حال حاضر در مجلس شورای اسلامی مطرح است. از یک سو موضوع اصلاح برخی از قوانین مطرح شده که ناظر به موضوع تنظیم‌گری هستند. به عنوان نمونه می‌توان به طرح اصلاح موادی از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی که در تاریخ 8/9/96 وصول شده است و بند 5 آن ناظر به اصلاح ماده 59 قانون و موضوع ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی است، اشاره نمود. نمونه دیگر "لایحه اصلاح و دایمی نمودن قانون مدیریت خدمات کشوری" است که طی نامه مورخ 27/10/96 رئیس جمهور به شماره 135716/50700 به مجلس ارسال شده است و در ماده 21 مکرر 2 آن موضوع دادن اختیار به دولت جهت ایجاد سازمان‌های تنظیم‌گر صنفی-تخصصی مطرح شده است. از سوی دیگر موضوع تنظیم‌گری در کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملّی و نظارت بر اجرای سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی در دستور کار قرار گرفته است و آقا یمهندس فولادگر رئیس این کمیسیون، طی نامه مورخ 8/6/96 به شماره 47387/16/د از مرکز پژوهش‌های مجلس در خواست انجام مطالعات در این زمینه را نموده است. علاوه بر این موارد از سوی آقای ابوالفضل ابوترابی عضو کمیسیون شوراها و امور داخلی کشور و نیز آقای دکتر امیرحسین قاضی زاده هاشمی دبیر هیئت رئیسه مجلس درخواستی مبنی بر تهیه طرح جامع اصلاح نظام اداری کشور صورت گرفته است که یکی از مباحث مطرح در رابطه با نظام اداری کشور، موضوع تنظیم‌گری می‌باشد. به همین جهت، پرداختن به موضوع تنظیم‌گری در مرکز پژوهش‌های مجلس ضرورت دارد.

2. تعریف و بیان مسأله

تنظیم‌گری در معنای عام خود شامل انواع مداخلات دولت به منظور تحقق اهداف حاکمیت می‌باشد. هدف از این مداخلات ایجاد کنترل عمومی بر ارائه کنندگان خدمات جهت تضمین منفعت عمومی است. تنظیم‌گری بعضا به اشتباه به معنای مداخله دولت در حیطه فعالیت‌های بخش خصوصی قلمداد می‌گردد، در حالی که تنظیم‌گری به وظیفه هدایتی و نظارتی دولت در تضمین امنیت متقاضیان کالا و خدمات برمی‌گردد؛ فارغ از اینکه ارائه‌کنندگان این خدمات بخش خصوصی و یا دولتی باشند. از این منظر دولتی بودن اقتصاد به هیچ وجه نافی وظیفه‌ی تنظیم‌گری نمی‌باشد. یکی از نکات محوری مطرح در موضوع تنظیم‌گری، بحث منفعت عمومی است که تنظیم‌گر وظیفه صیانت از منفعت عمومی را بر عهده دارد. راجع به مفهوم منفعت عمومی و حدود و ثغور آن مباحث زیادی مطرح شده است اما به صورت خلاصه باید گفت که منفعت عمومی نفعی است كه عاید همه ذی‌نفعان می‌گردد. این مفهوم معمولا در برابر منفعت خصوصی قرار می‌گیرد به وی‍ژه در جایی كه تأمین منافع یك فرد یا گروه به منافع سایرین آسیب می‌رساند. صیانت از منفعت عمومی به معنی جلوگیبری از آسیب زدن منافع گروه‌های خاص به منافع سایر ذی‌نفعان است. در این زمینه معمولا دوسؤال مطرح می‌شود؛ اوّل اینكه عموم چه كسانی هستند؟ یعنی كلیه ذی‌نفعان هر حوزه اعم از عرضه كنندگان و تقاضا كنندگان و سایر عوامل دخیل مشخص می‌شوند. سؤال دوم هم ناظر به این است كه منافع اینها چیست؟ یعنی مؤلفه‌های منفعت عمومی ناظر به آن ذی‌نفعان كدام‌اند؟ منفعت عمومی بر این اساس در حوزه‌های گوناگون مؤلفه‌های خاص به خود را خواهد داشت. با گذشت زمان و مدرن شدن دولت، كم‌كم سازمانهایی در زیر مجموعه دولت به وجود آمدند كه روی وظایف تنظیم‌گرانه تمركز داشتند و اموری همچون مجوزدهی، تنظیم بازار و ... را انجام می‌دادند. موضوع تنظیم‌گری با تأسیس برخی نهادهای تخصصی و صنفی كه دارای اختیارات تنظیم‌گری بودند جدّی‌تر شد. به عنوان نمونه می‌توان به كانون وكلا و سازمان نظام پزشكی اشاره نمود. البته این دو نهاد بیشتر نهاد صنفی بودند تا نهاد تنظیم‌گر؛‌ زیرا از عرضه كنندگان خدمت تشكیل شده بودند و طبعا بیشتر به دنبال تأمین منافع عرضه كنندگان خدمت بودند. این روند به همین شكل ادامه پیدا كرد و در طی زمان برخی نهادهای تنظیم‌گر دولتی مانند سازمان حمایت از تولیدكنندگان و مصرف كنندگان، ‌سازمان تنظیم مقررات رادیویی و ... نیز در طی زمان تأسیس شدند. تا اینكه با ابلاغ سیاست‌های كلی اصل44 قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری موضوع خصوصی‌سازی و كوچك سازی دولت مطرح شد و نیاز به تنظیم‌گری بیش از پیش احساس گردید. در این راستا و در قانون اجرای سیاست‌های كلی اصل44 قانون اساسی با تصویب تشكیل شورای رقابت و مركز ملّی رقابت،‌ موضوع تنظیم‌گری وارد مرحله جدیدی شد. در این قانون برای شورای رقابت وظایف تنظیم‌گرانه‌ای پیش‌بینی شد و در كنار آن اختیار ایجاد تنظیم‌گران بخشی با تصویب هیئت وزیران در برخی حوزه‌ها نیز به شورای رقابت داده شد. شورای رقابت هم در راستای این وظیفه اقدام به ایجاد نهاد تنظیم‌گر بخشی در برخی از حوزه‌ها مانند نفت و برق نمود كه با مخالفت دولت مواجه شد و عملا اقدام خاصی صورت نگرفت.

3. ضرورت انجام تحقیق

یکی از مشکلات مهمی که در عرصه حکمرانی کشور مطرح است عدم تحقق مناسب سیاست‌های تعیین شده از سوی نهادهای سیاست‌گذار است. به این معنی که نهادهای بالادستی در کشور مانند مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیئت دولت، شوراهای عالی و ... سیاست‌ها و خط مشی‌های کلی را تعیین می‌کنند اما حتی پس از گذشت چندین سال ملاحظه می‌شود که این سیاست‌ها به صورت مناسب پیاده نشده‌اند. سیاستهایی که در حوزه‌های مختلف اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و ... ابلاغ شده‌اند. به عنوان نمونه می‌توان به موضوع ابلاغ سیاست‌های کلی اصل44 قانون اساسی (که متعاقب آن قانون اجرای این سیاستهای کلی نیز به تصویب مجلس رسید)، سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و مواردی از این قبیل اشاره نمود. این موضوع نه تنها در زمینه سیاست‌های کلی بلکه در مورد برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نیز وجود دارد؛ برخی بررسی‌ها نشان می‌دهند که در بهترین حالت تنها 30درصد برنامه‌های توسعه اجرا می‌شود. یکی از مهمترین کارکردهایی که برای تنظیم‌گری ذکر می‌شود این است که تنظیم‌گری می‌تواند زمینه را برای اجرایی شدن سیاست‌های تعیین شده از سوی حاکمیت در بین فعالین حوزه‌های مختلف فراهم کند. به بیان دیگر تنظیم‌گر سیاست‌ها و خط مشی‌های کلی را به زبان بازار ترجمه می‌کند. برای انجام این مهم ابزارهایی همچون مقررات‌گذاری، تعرفه‌گذاری، تعیین مشوق و جریمه، رسیدگی به دعاوی و شکایات و ... را نیز در اختیار دارد.

علاوه بر موضوع اجرایی‌سازی سیاست‌های کلان، موضوع ایجاد و صیانت از فضای رقابتی و جبران ناکارایی‌های بازار نیز از جهات دیگری ضرورت موضوع تنظیم‌گری را تأکید می‌کنند. در ایران تجربه ناموفق خصوصی‌سازی ایجاب می‌کند که به تنظیم‌گری توجه زیادی شود. در این رابطه انجام مناسب تنظیم‌گری می‌تواند با ایجاد فضای رقابتی و جلوگیری از ناکارایی‌ بازار زمینه را برای بهره‌گیری از منافع خصوصی‌سازی فراهم سازد. تا جایی که شاید بتوان ایجاد نظام تنظیم‌گری را مقدم بر فرآیند واگذاری‌ها دانست. البته توجه به این نکته ضروری است که تنظیم‌گری گاهی به غلط مترادف با تشریفات زائد و دست و پاگیری قلمداد می‌شود که همگام با کاهش فعالیت‌های تصدی‌گرایانه دولت، باید محدود گردند. اگرچه باید توجه نمود که زدودن مقررات زائد گام مهمی در تضمین موفقیت خصوصی‌سازی به شمار می‌رود، اما بدون ایجاد یک نظام تنظیم‌گر کارا نیز امکان استفاده از مزایای بازار رقابتی میسر نخواهد شد. در حقیقت تنظیم‌گری بستر‌های رقابتی لازم برای فعالیت بخش خصوصی را فراهم می‌کند در حالی که بدون وجود تنظیم‌گری مناسب، بخش خصوصی یا امکان ورود به بازار را پیدا نخواهد کرد و یا در صورت ورود، زمینه ایجاد انحصار توسط همان بخش خصوصی فراهم خواهد شد. اگر چه اظهارنظر دقیق در مورد واگذاری‌های انجام گرفته تا كنون و میزان کارایی آن نیازمند مداقه بیش‌تر است، اما به صورت کلی عدم شکل‌گیری نهادهای تنظیم‌گر را می‌توان حلقه مفقوده فرآیند خصوصی‌سازی در ایران به شمار آورد. تجربه بسیاری از کشورها نیز نشان می‌دهد که پس از چند دهه اعمال سیاست‌های مقررات‌زدایی و تنظیم‌زدایی، بروز ناکامی‌های برخواسته از بازار مجددا نقش تنظیم‌گری را مورد تعریف سیاست‌گذاران قرار داده است که در این میان می‌توان به افزایش مداخلات در بخش انرژی و بخش مالی اشاره خاص نمود. در حالی که بسیاری از کشورهای صنعتی مدت‌ها تلاش می‌کردند سطح مداخله خود را در حوزه انرژی کاهش دهند، در سال‌های اخیر مداخلات گسترده‌ای با هدف حمایت از مشتریان و همچین توسعه انرژی‌های نو اعمال نموده‌اند. انگلستان یکی از نمونه‌های این وضعیت است. در بخش مالی نیز بحران مالی ۲۰۰۸ بسیاری از کشورهای غربی به ویژه آمریکا را مجبور به اعمال محدودیت‌های گسترده بر فعالیت بانک‌ها و موسسات مالی نمود. در حوزه‌های بسیار دیگری نیز وضعیت تقریبا مشابهی وجود دارد.

4. اهداف تحقیق

با توجه به مطالب بیان شده در قسمت‌های قبل، در حال حاضر تنظیم‌گری وضعیت مناسبی در كشور ندارد. برخی تنظیم‌گران دولتی هستند كه عمدتا منافع فعالین دولتی را دنبال می‌كنند. برخی از نهادهای تخصصی و صنفی هستند كه عمدتا منافع عرضه‌كنندگان خدمات را در نظر دارند و در این میان شورای رقابت نیز كه با وجود برخورداری از پشتوانه قانونی مناسب،‌ برای انجام وظایف تنظیم‌گرانه خود دچار مشكلاتی است. مشكلاتی كه مهم ترین آنها عدم وجود اقتدار برای اجرای تصمیماتش است. به ویژه زمانی كه با شركت های بزرگ دولتی مواجه است و نیاز است كه برای استقرار و عملكرد مناسب تنظیم‌گری در كشور تمهیداتی اندیشیده شود. هدف از انجام این کار آن است که ضمن بررسی وضعیت موجود تنظیم‌گری در کشور و با تأکید بر اهمیت موضوع تنظیم‌گری و نقشی که می‌تواند در راستای اصلاح نظام حکمرانی کشور داشته باشد، زمینه برای طراحی و استقرار نظام تنظیم‌گری در کشور فراهم آید.

5. سؤال‌ها یا فرضیه‌های تحقیق

این تحقیق جنبه اکتشافی داشته و فرضیه خاصی ندارد. اما برخی از سؤالاتی که به دنبال پاسخ آن است به شرح زیر است:

• تنظیم‌گری چیست و جایگاه آن در نظام حکمرانی چگونه است؟
• به چه دلیل استقرار نظام تنظیم‌گری در کشور ضرورت دارد؟
• ملاحظات مهم ساختاری، كاركردی و ‌انگیزشی در رابطه با طراحی نظام تنظیم‌گری ملّی كدام‌اند؟
• ظرفیت‌های موجود برای ایجاد نظام تنظیم‌گری در کشور کدامند؟
• الزامات تحقق تنظیم‌گری مناسب در کشور کدامند؟
• مهمترین چالش‌های تنظیم‌گران کنونی کدامند؟ دلایل عدم وجود تنظیم‌گری مناسب در ایران چیست؟
• عملکرد نهادهایی که در حال حاضر وظایف تنظیم‌گرانه را انجام می‌دهند چگونه بوده است؟
• در حال حاضر چه اشکالات و کمبودهای قانونی در رابطه با موضوع تنظیم‌گری وجود دارد؟

6. پیشینه پژوهش (سابقه علمی طرح)

6-1. پژوهش‌‌های انجام شده در رابطه با تحقیق در ایران و سایر كشورها

موضوع تنظیم‌گری در ایران موضوعی نسبتا جدید است که از ابعاد مختلفی قابل بررسی است. یکی از ابعاد بررسی تنظیم‌گری، بعد حقوقی است که تحقیقات فارسی موجود بیشتر ناظر به این جنبه است. در این رویکرد رگولاتوری در زیرمجموعه حقوق عمومی به عنوان جزئی از نظام تقنینی محسوب می‌شود و بیشتر در کارکرد وضع مقررات و رسیدگی به دعاوی خلاصه می‌گردد. به عنوان نمونه می‌توان به یاوری (1393) و هادی‌فر (1389) اشاره نمود. اما ابعاد مهم دیگر بررسی تنظیم‌گری، بعد اقتصادی و نیز سیاستگذاری عمومی هستند که در این زمینه تحقیق قابل توجهی به زبان فارسی صورت نگرفته است. در بعد اقتصادی بیشتر به تنظیم‌گری به عنوان سازوکاری جهت کنترل بخش خصوصی توجه می‌گردد و در بعد سیاستگذاری عمومی تنظیم‌گری به عنوان جزئی از نظام حکمرانی مورد توجه قرار می‌گیرد. در ادبیات علمی تنظیم‌گری، این موضوع در طی زمان سیر تحولات گسترده‌ای داشته است. مباحثی که در این رابطه در کتب و مقالات معتبر دنیا مطرح شده‌اند در دو دسته عمده توسعه نظری و مفهومی تنظیم‌گری و نیز طراحی مصداقی تنظیم‌گری برای بخش‌های مختلف قابل طبقه‌بندی هستند. آثاری همچون گلازر و شلایفر[1] (2003)، کاشمن (1941)، آدامز[2] (2013) و ... به بررسی نقطه آغازین تنظیم‌گری و تاریخچه اجرایی شدن آن می‌پردازند. آثاری همچون بالدوین و همکاران (2012)، اسکات[3] (2003)، استرم[4] (1990)، بریثویت[5] و همکاران (2007) و ... به بررسی تحولات نظری و مفهومی تنظیم‌گری و مقوله دولت تنظیم‌گر پرداخته‌اند و آثار متعدد دیگری هستند که به پیاده‌سازی تنظیم‌گری در بخش‌های مختلفی همچون بانکها و بازارهای مالی (ساین[6]، 2007)، آب (ناکس[7] و همکاران (2012)، نفت (ثاربر[8]، 2010)، گاز (مارسل[9]، 2016)، رسانه (فینتاک[10]، 2006)، فضای مجازی (ویزر[11]، 2009)، سلامت (کامرون و لونثال[12]، 2003)، حمل و نقل (نایپس[13]، 1993) و ... پرداخته‌اند.

8-2. وجوه تمایز و نوآوری‌های این پژوهش با پژوهش‌های انجام شده

همانگونه که اشاره شد، در ایران در موضوع تنظیم‌گری از ابعاد اقتصادی و نیز سیاستگذاری عمومی تحقیقات قابل توجهی صورت نگرفته است. از سوی دیگر این پژوهش با رویکرد سیستم سعی در طراحی نظام تنظیم‌گری و تبیین نسبت آن با نظام حکمرانی کشور و ارائه راهکارهای اصلاحی لازم برای اصلاح نظام حکمرانی است که از نوآوری‌های این پژوهش محسوب می‌گردد.

6-3. قوانین و مقررات موجود در موضوع

همانگونه که اشاره گردید در حال حاضر در ایران در برخی از حوزه‌ها نهادهایی وجود دارند که برخی از امور تنظیم‌گرانه را انجام می‌دهند و در برخی حوزه‌های دیگر امور تنظیم‌گرانه در کنار امور سیاستگذارانه انجام می‌شود و تفکیک مشخصی بین آنها نیست. به همین جهت می‌توان گفت قوانین مرتبط با این کار از یک سو قوانین مربوط به نهادهای شبه تنظیم‌گر موجود مانند سازمان نظام پزشکی، سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، کانون وکلا، سازمان حمایت تولید کنندگان و مصرف کنندان، سازمان تعزیرات حکومتی و ... است؛ و از سوی دیگر قوانین مربوط به وظایف و اختیارات وزارتخانه‌هاست که در آنها برخی اختیارات تنظیم‌گرانه برای وزارتخانه‌ها در نظر گرفته شده است.

7. روش تحقیق (الگوی تحقیق)

در این کار مباحث نظری و ادبیاتی از روش کتابخانه‌ای اسنادی با مراجعه به کتب و مقالات به روز دنیا در این زمینه تهیه شده و تجربیات خارجی از طریق مطالعه گزارش‌ها و اسناد قانونی کشورها گردآوری می‌شوند. تجربیات داخلی نیز از طریق بررسی اسناد موجود و نیز مصاحبه با افراد ذی‌ربط تهیه می‌شوند.

[1]. Glaeser, E.L. and Shleifer, A.

[2]. Adams

[3]. Scott

[4]. Ostrom

[5]. Braithwaite

[6]. Singh

[7]. Knox

[8]. Thurber

[9]. Marcel

[10]. Feintuck

[11]. Weiser

[12]. Cameron & Leventhal

[13]. Knieps