سازوکار مناسب تنظیم گری تنظیم گران بخشی

الگو‌های حکمرانی و تنظیم‌گری, برنامه‌های در حال انجام, تنظیم‌گری, حوزه های تخصصی, خلاصه سیاستی, محصولات

سازوکار مناسب تنظیم گری تنظیم گران بخشی  تبیین وضعیت

جهت تبیین وضعیت، ابتدا اشاراتی به مهم ترین وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهیم داشت و سپس مختصرا شرایط کنونی کشور از این منظر را مورد اشاره قرار خواهیم داد.

وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی

همانگونه که تنظیم گران در هریک از بخش ها وظایفی همچون صیانت از فضای رقابتی، نظارت بر تنظیم شونده ها و ممانعت از بروز تخلفات، بستر سازی برای اجرای صحیح سیاست ها کلی و … را دارند، خود مجموعه تنظیم گران نیز نیاز به نهادی دارند که چنین اهدافی را در مورد آنها پیگیری نماید. یعنی نیاز است که بر عملکرد خود تنظیم گران بخشی نیز نظارت وجود داشته باشد. زیرا ممکن است تنظیم گران بخشی که عمدتا ارتباط نزدیکی با تنظیم شونده ها و فعالین اقتصادی بخش ها دارند توسط آنها تصاحب شده و یا تحت تأثیر آنها قرار بگیرند. در این صورت دچار انحراف از اهداف تنظیم گری خواهند شد و عموما پیگیر منافع تنظیم شونده ها خواهند بود و مصالح عمومی و منافع مردم را خیلی در نظر نمی گیرند و به جای صیانت از فضای رقابتی ممکن است تا حد امکان به ایجاد انحصار مباردت ورزند.

گذشته از این ها نیاز است تا به چگونگی ایجاد و اداره تنظیم گران بخشی نیز توجه مناسبی شود که همه این ها در زمره وظایف تنظیم گرِ تنظیم گران بخشی خواهد بود.

وضعیت کنونی تنظیم گری تنظیم گران بخشی در ایران

موضوع تنظیم گری تنظیم گران در کشور از سال ها قبل مطرح بود و علت عملکرد ناصحیح برخی از تنظیم گران بخشی، عدم وجود ساز و کار مناسب برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی عنوان می شد. اما این مسأله بعد از جدی شدن جریان خصوصی سازی در کشور با ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام معظم رهبری شکل دیگری به خود گرفت و مسأله به این شکل درآمد که با گسترش خصوصی سازی نیاز است نهادی جهت کنترل بخش خصوصی توسط دولت ایجاد شود و به صورت کلی به تنظیم گری بخش های مختلف اقتصادی بپردازد. به همین منظور تصمیم گرفته شد که نهادی تحت عنوان “شورای رقابت” ایجاد گردد و وظیفه صیانت از فضای رقابتی در بخش های مختلف اقتصادی را برعهده گیرد. “مرکز ملی رقابت” نیز به عنوان بازوی اجرایی شورای رقابت در این زمینه فعالیت خود را آغاز نمود. در قانون “اجرایی سازی سیاست های کلی اصل۴۴ قانون اساسی” اختیارات قابل ملاحظه ای همچون اختیار تأسیس تنظیم گران بخشی، حاکم بودن بر تنظیم گران بخشی، اختیار وضع جریمه، استقلال نسبی از دولت و … برای این شورا در نظر گرفته شد. تبیین وضعیت شورای رقابت و چگونگی عملکرد آن و مشکلات پیش روی آن بحث جداگانه ای است که در یادداشتی به همین عنوان به آن پرداخته شده است فلذا در اینجا به آن ورود نمی کنیم.

راهکارهای مطرح در تنظیم گری تنظیم گران

هرچند که در کشور ما یک سازمان مستقل با عنوان شورای رقابت جهت تنظیم گری تنظیم گران ایجاد شده، اما تا کنون نتوانسته است عملکرد مناسبی در جهت اهداف مطرح برای این سازمان داشته باشد و با وجود اختیارات قانونی بسیار زیادی که به آن داده شده عملا وظیفه تنظیم گری تنظیم گران بخشی به خوبی صورت نمی گیرد. برای بررسی چرایی به وجود آمدن چنین وضعیتی لازم است بررسی شود که آیا تأسیس سازمانی همچون شورای رقابت راه حل مناسبی برای تنظیم گری تنظیم گران بخشی بوده و یا اینکه بهتر بود راهکارهای دیگری مورد استفاده قرار گیرد. برای این منظور اشاره مختصری به راهکارهای ممکن برای این مسأله می گردد. در این زمینه سه سناریو مطرح است. یکی وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر است؛ دیگری وجود یک شورای عالی جهت تعیین خط مشی تنظیم گران و نظارت بر آنان است و سناریوی سوم عدم وجود سازمان یا شورای خاصی در این زمینه است بلکه باید چند اساسنامه الگو برای تنظیم گران بخش های تهیه گردد و چارچوب فعالیت های آنان را مشخص نماید و تنظیم گران بخشی مطابق آن عمل نمایند. در ادامه توضیحات مختصری درباره هریک از این سناریوها می آید.

تأسیس سازمان مستقل ابر تنظیم گر

یکی از راهکارهای تنظیم گری تنظیم گران این است که یک سازمان مجزا صرفا برای این کار تأسیس شود. این سازمان باید نیروی انسانی و امکانات کافی جهت نظارت و کنترل عملکرد کلیه تنظیم گران بخشی را داشته باشد و همه تنظیم گران بخشی لازم است مجوز فعالیت خود را از این سازمان بگیرند و زیر نظر آن فعالیت نمایند. این سازمان باید از نظر قانونی حاکم بر کلیه تنظیم گران بخشی باشد و ابزارهای لازم جهت برخورد با متخلفین را در اختیار داشته باشد. چنین سازمانی از یک سو باید مستقل از تنظیم گران بخشی باشد تا اینکه منافع آنان را بر منافع ملی ترجیح ندهد و از سوی دیگر باید از دولت مستقل باشد تا اینکه ابزاری جهت سوء استفاده نهادهای دولتی در رقابت با بخش خصوصی نگردد. اما باید در راستای سیاست های کلی اعلام شده از طرف حاکمیت عمل نماید زیرا یکی از مهم ترین وظایفش بسترسازی جهت اجرایی شدن سیاست گذاری های کلی صورت گرفته است..

ایجاد شورای عالی تنظیم گری

سناریوی دوم ایجاد یک شورای عالی به ریاست رئیس جمهور و عضویت شخصیت های حقوقی و حقیقی ذی ربط جهت انجام وظیفه تنظیم گری تنظیم گران است. این شورای عالی وظیفه صدور مجوز برای تنظیم گران بخشی و همچنین خط مشی گذاری برای آنها از یک سو و نظارت بر آنها از سوی دیگر را برعهده خواهد داشت.

تهیه چند اساسنامه الگو

سناریو سوم این است که بر اساس موازین علمی و عملیاتی موجود، تنظیم گران بخشی در چند گروه تقسیم بندی شوند و برای هریک از این گروه ها یک اساسنامه الگو تدوین گردد و طی آن چارچوب عملکردی تنظیم گران بخشی مشخص شود. در این صورت تنظیم گران بخشی موظف خواهند بود که در چارچوب تعیین شده بر تنظیم شونده های زیرمجموعه خود نظارت داشته باشند و اهداف تعیین شده را پیگیری نمایند.
 

نقد راهکارهای مطرح

هریک از سناریو های مورد اشاره برای تنظیم گری تنظیم گران، معایب و مزایایی دارند. در ادامه مختصرا به بررسی هریک از این موارد می پردازیم.

نقد سناریوی اول

در مورد سناریوی تأسیس یک سازمان مستقل و تخصصیِ ابر تنظیم گر مواردی مطرح است. از محاسن وجود چنین سازمانی این است که به صورت تخصصی و با نیرو و امکانات کافی به بررسی وضعیت تنظیم گران بخشی می پردازد و ضمن خط مشی گذاری برای آنها، بر عملکردشان نیز نظارت مناسب خواهد داشت.

اما از سوی دیگر اشکالاتی نیز بر این سناریو وارد است. یکی از اشکالات در مورد سازمان ابر تنظیم گر مربوط به این مسأله است که گفته می شود برای اینکه بتواند از حقوق بخش خصوصی دفاع نماید و به ابزاری در دستان دولت و شرکت های دولتی جهت کنار زدن بخش خصوصی تبدیل نشود، لازم است که مستقل از دولت باشد. اما از سوی دیگر یکی از وظایف مهم تنظیم گر بسترسازی جهت پیاده سازی سیاست گذاری های صورت گرفته توسط حاکمیت است؛ حال اگر تنظیم گر بخواهد یک نهاد کاملا مستقل باشد و به خاطر قدرت ناشی از استقلال، صرفا حرف خودش را بزند و توجهی به سیاست گذاری های کلی صورت گرفته نکند، این مورد از وظایف تنظیم گر انجام نخواهد شد. از همین رو باید به این توجه شود که چنین نهادی از نظر استقلال از دولت و حرف شنوی از آن باید وضعیت میانه بهینه ای داشه باشد که به وجود آوردن چنین شرایطی هم مشکل است.

اما نکته مهم تر در نقد سناریوی اول به شرایط اقتصاد از نظر خصوصی یا دولتی بودن بر می گردد. به این معنا که اگر اقتصاد بیشتر دولتی باشد و بخش خصوصی سهم زیادی نداشته باشد، در آن صورت این نهاد مستقل از دولت اقتدار لازم برای اعمال نفوذ در تنظیم گران بخشی زیرمجموعه دولت را نخواهد داشت. در صورت عدم وجود اقتدار لازم، هرچقدر هم که کار تخصصی و صحیح صورت گیرد، اما وقتی اجرایی نشود بی ثمر خواهد بود.

نقد سناریوی دوم

از مزایای این سناریو می توان به این نکته اشاره نمود که چنین نهادی به علت حضور رئیس جمهور در رأس آن، اقتدار لازم را نسبت به همه بخش های دولتی و غیر دولتی داراست. از همین رو مشکل به وجود آمده در سناریوی اول را نخواهد داشت. اما در نقد آن مواردی مطرح می گردد. یک مورد مربوط به پرداختن تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی است. به این معنا که چنین نهادی شاید نتواند به صورت تخصصی به مسأله تنظیم گران بخشی ورود نماید. در جواب این نقد گفته می شود که می توان برای این شورا حلقه های تخصصی پشتیبان طراحی نمود و از این طریق این ضعف را جبران کرد. البته شاید نتواند در سطح نهاد مستقل و تخصصی تنظیم گری (سناریوی اول) این کار را انجام دهد ولی در هر صورت تا حدود قابل ملاحظه ای امکان جبران این نقیصه وجود خواهد داشت.

نقد دیگری که به این سناریو وارد می شود به کارکرد نهاد شورای عالی در ایران مربوط می شود. به این معنا که گفته می شود که در حال حاضر بیش از پنجاه شورای عالی در کشور وجود دارد اما خیلی از آنها تقریبا بیکار هستند و جلساتشان تشکیل نمی شود و اثرگذاری چندانی ندارند. حال ایجاد یک شورای عالی دیگر در این شرایط چندان مفید فایده نخواهد بود. در جواب این اشکال باید گفت که این مسأله درست است. اما از سوی دیگر وقتی اهمیت تنظیم گری در شرایط کنونی را درنظر می گیریم و اهتمامی که دولت به این مسأله دارد را ملاحظه می کنیم، می توان گفت که با این شورای عالی مانند بقیه موارد برخورد نخواهد شد. از سوی دیگر شاید نیاز به ایجاد یک شورای عالی جدید وجود نداشته باشد؛ زیرا یک شورای عالی[۱] با اهدافی نزدیک به این مسأله وجود دارد که می توان با ایجاد تغییراتی در آن، اهداف شورای عالی تنظیم گری را دنبال نمود.

نقد سناریوی سوم

درباره سناریوی سوم یعنی تهیه چندین اساسنامه الگو بحث هایی مطرح است. درباره مزایای این کار گفته می شود که این اساسنامه ها با ملاحظات دقیق تخصصی و فنی تهیه خواهند شد و از سوی دیگر به خاطر مشخص و ثابت بودن، یک ثبات عملکردی در تنظیم گران به وجود خواهد آورد. اما اشکالاتی نیز به این راهکار وارد است. یکی از اشکالات مهم به تعدد بخش های مختلف بر می گردد. به این معنا که تعداد بخش هایی که نیاز به تنظیم گر مخصوص خود دارند زیاد است و تهیه تعداد زیادی اساسنامه جداگانه هم کار مشکلی است و هم اینکه چندان بهینه به نظر نمی رسد. از سوی دیگر وجود یک اساسنامه از پیش تهیه شده دو حالت دارد: یا صرفا نکات کلی در آن مطرح شود که در این صورت امکان دور زدن آن توسط تنظیم گران وجود دارد و یا به صورت جزئی به مسأله ورود کند که دراین صورت با توجه به ثابت بودن آن، امکان انعطاف لازم در شرایط مختلف را نخواهد  داشت.

سؤال دیگری که در این زمینه مطرح می شود این است که تکلیف نظارت دقیق بر عملکرد تنظیم گران چه می شود؟ در چنین شرایطی نظارت بر تنظیم گران نیز برعهده نهادهای نظارتی عمومی همچون سازمان بازرسی کل کشور و … قرار می گیرد که آن نهادها در مسئولیت های کنونی خود نیز چندان عملکرد بهینه ای ندارند.
 

جمع بندی و نتیجه گیری

از مطالب بالا معلوم شد که هریک از سناریوهای مطرح مزایا و مضراتی دارند. اگر شرایط کنونی اقتصاد ایران را در نظر بگیریم به نظر می رسد که سناریو اول چندان راهکار مناسبی نباشد. از این منظر که اقتصاد ایران عموما دولتی است و سازمان ها و شرکت های دولتی خیلی از یک نهاد مستقل از خیلی استقبال نمی کنند و از آن حرف شنوی نخواهند داشت. سازمان های دولتی که به دولت متصل اند و از رانت های اطلاعاتی برخوردارند، سعی می کنند که از این اطلاعات خود در جهت کسب منفعت بیشتر در برابر رقبای خود در بخش خصوصی استفاده کنند. همچنین تنظیم گران بخشی نیز که تحت تأثیر این فعالین هستند، به همین دلیل در عمل خیلی رغبتی به تبعیت از سازمان ابر تنظیم گر نخواهند داشت.

در شرایط کنونی در کشور ما، یکی از دلایل عملکرد نامناسب شورای رقابت نیز همین است. مثلا سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان که یک تنظیم گر است و مطابق الزام قانون باید از شورای رقابت تبعیت نماید، چنین نمی کند. زیرا مدیرعامل آن از نظر پست سازمانی معاون وزیر صنعت معدن و تجارت است و رئیس شورای رقابت عملا اقتدار لازم برای تحکم بر این سازمان را ندارد. مواردی از این قبیل زیاد است. خلاصه اینکه دولتی بودن اکثر اقتصاد ایران از یک طرف و قدمت برخی تنظیم گران بخشی از سوی دیگر درکنار وجود نگاه های جزیره ای در بخش دولتی، موجب شده است که شورای رقابت در ایران عملا اقتدار لازم را برای اعمال حاکمیت بر تنظیم گران بخشی را نداشته باشد.

همچنین لازم به ذکر است که مشکل عدم وجود اقتدار برای سازمان مستقل ابر تنظیم گر، در صورت دولتی بودن نیز برطرف نخواهد شد و دلیل آن، مشکل دیگری است که کشور ما با آن روبروست که عبارت است از وجود نگاه جزیره ای در بخش های مختلف دولتی. به این معنا که بخش های دولتی نه تنها رغبتی به تبعیت از یک نهاد مستقل ا زدولت را ندارند، رغبت چندانی به تبعیت از سازمان های دولتی دیگر هم ندارند. یعنی عمدتا هریک از بخش های دولتی خود را به مثابه یک جزیره جداگانه در نظر می گیرد و عمدتا از منظر منافع خودش به مسائل می نگرد. اختلافاتی که بعضا بین برخی از وزارت خانه ها به وجود می آید به همین دلیل است. به عنوان نمونه می توان به اختلاف به وجود آمده بین وزارت راه و شهرسازی و وزارت صنعت، معدن و تجارت بر سر سازمان حمایت مصرف کنندگان و تولید کنندگان اشاره نمود. از همین رو وجود نهاد ابر تنظیم گر دولتی نیز چندان راهگشا نخواهد بود.

در مجموع باید گفت که در شرایط کنونی کشور وجود یک سازمان مستقل ابر تنظیم گر نمی تواند کارایی قابل ملاحظه ای داشته باشد.

از طرفی سناریوی سوم نیز برای وضعیت کنونی کشور چندان راهگشا نخواهد بود. همانگونه که اشاره گردید، با وجود اعمال نظرات تخصصی در تهیه این اساسنامه ها، ویژگی انعطاف پذیری نسبت به شرایط مختلف، و نیز اهرم نظارت مؤثر و کارا بر تنظیم گران بخشی وجود نخواهد داشت فلذا این سناریو نمی تواند راهکار مناسبی باشد.

در نتیجه باید گفت که با توجه به شرایط کنونی کشور، مهم ترین عاملی که در زمینه نهاد تنظیم گری تنظیم گران باید مورد توجه قرار گیرد، این است که این نهاد باید اقتدار لازم را داشته باشد تا بتواند سر و سامانی به وضعیت کنونی بدهد. از همین رو وجود یک شورای عالی تنظیم گری که هم جنبه تخصصی در آن رعایت شده باشد و هم از اقتدار لازم برخوردار باشد، راهکار مناسب تری برای تنظیم گری تنظیم گران به نظر می آید.

[۱]. شورای عالی اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی