سازمان‎های اجرایی نیمه‌مستقل

پارمیس عزیزی‌نژاد – مژده ناطقی

نظام اداری هر کشور به دلیل ارتباط مستقیم با آحاد مردم و لایه‌های مختلف اجتماع از اهمیت خاصی برخوردار است و برخورداری از یک نظام اداری منسجم، کارآمد، شفاف و پاسخ‌گو همواره دغدغه‌ دولتمردان و سیاست‌گذاران بوده است؛ از این‌رو دولت‌ها سعی می‌کنند با انجام برخی اصلاحات اداری بر توانمندی‌های نظام اداری خود افزوده و از طرق مختلف از جمله چابک‌سازی دولت، از نارضایتی‌های عمومی بکاهند. از دهه ۸۰ میلادی، ایده ایجاد سازمان‌های اجرایی نیمه‌مستقل (آژانس‌های اجرایی) به عنوان راهکاری برای توانمندسازی نظام اداری و چابک‌سازی آن، در کشورهای مختلف جهان پیاده شده است. آژانس‌های اجرایی به دلیل برخورداری از سه ویژگی استقلال ساختاری، اختیار و استقلال مدیریتی و رابطه قراردادی مبتنی بر عملکرد با نهاد سرپرست خود، نسبت به نهادهای دولتی از انعطاف بیشتری برخوردارند. این سازمان‌ها با توجه به استقلالی که دارند، می‌توانند به‌ دور از فشارهای سیاسی، تصمیم‌هایی تخصصی اتخاذ کرده و نظارت نهاد سرپرست بر عملکرد آنها نیز موجب اطمینان از ثبات حرکت آنها در مسیر اهداف تعیین‌شده می‌شود. با توجه به مزایایی که ایجاد آژانس‌ها در پی دارد، این سوال مطرح می‌شود که وضعیت سازمان‌های نیمه‌مستقل یا آژانس‌های اجرایی در ایران به چه شکل بوده و آیا از این ظرفیت نهادی در کشور استفاده شده است؟ در این نوشتار تلاش شده است با مطالعه انواع سازمان‌های عمومی در ایران و بررسی میزان شباهت آنها با آژانس‌های اجرایی، تا حدی به این سوال پاسخ داده شود. به ‌منظور شناسایی انواع سازمان‌های عمومی در ایران، قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال ۱۳۸۶) مورد استناد قرار گرفته است. در این قانون، دستگاه‎های اجرایی به چهار دسته اصلی تقسیم شده‌اند که عبارتند از: وزارتخانه، موسسه دولتی، موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی و شرکت دولتی که سه مورد اخیر را می‌توان ذیل دسته‎ کلی‎تری با عنوان موسسه عمومی قرار داد. از آنجا که وزارتخانه‌ها نهادهایی کاملا دولتی هستند، از بررسی بیشتر آنها در این یادداشت صرف‌نظر نموده و به بررسی ویژگی‌های موسسات عمومی می‌پردازیم. تاسیس موسسات عمومی را می‌توان به ‌نوعی اولین گام در ایجاد سازمان‌های نیمه‌مستقل در ایران دانست.

سیر تحول نهادی در ایران نشان می‌دهد که سال‌های پس از انقلاب مشروطه، یعنی سال‌ها پیش از گسترش مدل آژانس‌های اجرایی در جهان، با تاسیس تدریجی ادارات دولتی، نوع خاصی از سازمان‌ها در کشور ایجاد شدند که به ‌اصطلاح، «موسسات عمومی» نامیده می‌شدند. در واقع موسسات عمومی را می‌توان تقلیدی از سازمان‌هایی با همین عنوان در فرانسه دانست. اصطلاح موسسه عمومی ترجمه تحت‎اللفظی اصطلاح فرانسوی établissement public است. établissement publicها در فرانسه، در نیمه دوم قرن نوزدهم ایجاد شده و به سازمان‎هایی با شخصیت حقوقی مستقل از دولت اطلاق می‎شدند که به‌ صورت واحد سازمانی مستقل به ارایه خدمات عمومی می‎پرداختند. ریشه و خاستگاه اصلی شکل‌گیری موسسات عمومی در ایران را نیز می‌توان در بحث «عدم تمرکز فنی» دید که در آن، صلاحیت تصمیم‌گیری درباره امور، به موسساتی که کم‌وبیش مستقل از قوه مرکزی هستند سپرده می‌شود. هدف از این کار این است که موسسات مزبور در امور و تصمیمات خود آزادی عمل داشته باشند و از جریان‌های سیاسی یا دخالت ناروای قوه مرکزی مصون بمانند. اما برای اینکه این امر به بی‌نظمی و هرج‌ومرج منجر نشود، لازم است دولت نسبت به این نهادها نظارت داشته باشد. با توجه به موارد ذکرشده می‌توان گفت این موسسات باید از ویژگی‌هایی برخوردار باشند که تحقق اهدافی را که برای آن ایجاد شده‌اند ممکن سازد. این ویژگی‌ها عبارتند از: استقلال و اختیار، رابطه نظارتی با نهاد سرپرست (قیمومت اداری) و تخصص‌گرایی. از آنجایی که ویژگی‌های برشمرده‌شده برای این موسسات با ویژگی‌های ذکرشده برای آژانس‌ها شباهت زیادی دارد، به ‌نوعی می‌توان موسسات عمومی را تلاشی از سوی دولتمردان برای ایجاد سازمان‌های نیمه‌مستقل در ایران دانست. نکته‌ای که در رابطه با ویژگی‌های عمومی مطرح‌شده برای موسسات عمومی باید در نظر داشت این است که اگرچه انواع موسسات عمومی یعنی موسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و موسسات عمومی غیردولتی، در کلیات ویژگی‌های مطرح‌شده با یکدیگر شباهت دارند، اما سطح هر کدام از این ویژگی‌ها در هریک از انواع موسسات عمومی به عوامل مختلفی بستگی داشته و موسسات مختلف از نظر میزان استقلال و نظارتی که بر آنها اعمال می‌شود، یکسان نیستند. موسسات دولتی که اولین نوع از موسسات عمومی هستند که در کشور تاسیس شده‌اند، در بین انواع موسسات عمومی، بیشترین شباهت را به وزارتخانه‌ها داشته و از استقلال کمتری نسبت به سایر انواع موسسات عمومی برخوردارند. به‌ جز موسسات عمومی با خصیصه اداری که همان موسسات دولتی هستند، شرکت‌های دولتی با خصیصه صنعتی و بازرگانی وجود دارند که عمدتا با اهداف انتفاعی تشکیل شده‌اند. این موسسات به علت ساختاری که قانون‌گذار برای آنها در نظر گرفته است، نسبت به موسسات دولتی، از استقلال و آزادی عمل بیشتری برخوردارند. دسته سوم از موسسات عمومی، موسسات عمومی غیردولتی هستند که بعد از انقلاب اسلامی ایجاد شدند. از ویژگی‎های موسسات عمومی غیردولتی یا همان نهادهای انقلاب اسلامی، انعطاف‎پذیری این سازمان‎ها در پاسخ‎گویی به نیازهای انقلاب، هماهنگی با سیاست‎ها و خط‌مشی‎های دولت و بهره‎گیری از مشارکت گسترده افراد در زمینه انقلابی است. این ویژگی‌ها سبب می‎شود که این موسسات از استقلال و آزادی بیشتری بهره‎مند شوند. با توجه به موارد مطرح‌شده، در جدول زیر، وضعیت انواع موسسات عمومی در دو ویژگی اصلی استقلال و رابطه نظارتی با نهاد سرپرست ارایه شده است. با بررسی موسسات عمومی، به‌طور کلی می‎توان گفت انواع موسسات عمومی از نظر ویژگی‌ها، شباهت زیادی با مدل آژانس‌های اجرایی دارد. اما نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که در عمل این موسسات به دلایل مختلف، از هدف اصلی که برای آن ایجاد شده‌اند، یعنی مصون بودن از جریان‌های سیاسی و استقلال در اتخاذ تصمیم، فاصله گرفته و روز به ‌روز شباهت بیشتری به نهادهای دولتی پیدا کرده‌اند. میزان انحراف از مسیر و دلیل انحراف، برای انواع موسسات و همچنین هر کدام از سازمان‌هایی که ذیل هر نوع قرار دارد، متفاوت بوده و نیازمند آسیب‌شناسی دقیق است، اما با همین سطح از بررسی و تحلیل نیز این نکته قابل نتیجه‌گیری است که یکی از دلایل اصلی انحراف از مسیر این موسسات، سیستم انتخاب و انتصاب مدیران موسسات است؛ در اکثر موسسات، انتخاب و انتصاب مدیر توسط نهاد سرپرست انجام شده که این امر به وابستگی موسسات به نهاد سرپرست خود و عدم استقلال سیاسی آنها منجر می‌شود.

منتشر شده در روزنامه اعتماد در تاریخ ۶ آبان ماه ۱۴۰۰