دولت سیزدهم و سنت انباشت تعلل: «تعویق» عملیاتی درعین «تعمیق» راهبردی بحران‌های کشور

دولت سیزدهم نه تنها میراث‌دار انباشت تعلل دولت‌های قبل از خود است، بلکه با گذشت قریب دوسال از عمر خود هم نشانه‌های امیدبخشی از توان و ظرفیت اجرایی چاره‌گشایی از بحران‌های بهم‌تنیده و مسایل سیاستی بدترکیب کشور را بروز نداده است. در این مدت آنچه وجهه همت دولتمردان و ماشین بروکراسی دولتی را به خود اختصاص داده است -که در جای خود از منظر عملیاتی و روحیه خدمتگزاری قابل تقدیر است-  عملا «تعویق» بحران‌ها‌ به قیمت «تعمیق» آنها بوده است. 

علیرغم ارمغان بیش از یک‌دهه فعالیت شبکه سیاست‌پژوهی کشور در تولید بسته‌های سیاستی نسبتا قابل‌قبول برای مواجهه سریع دولت با برخی ازین بحران‌ها، عملا کمتر موردی از سیاهه بلند بحران‌های به ارث رسیده کشور در دوسال گذشته خط خورده است. با دقت در اهم موارد این سیاهه مانند بحران منابع آب و ادامه تخریب زیست‌محیطی؛ ناترازی انرژی شامل بخش برق، گاز و بنزین؛ تشدید بمب نقدینگی و نظام معیوب بانکداری؛ مساله ناهدفمندی انبوه یارانه‌های رفاهی؛ چشم‌انداز ترسناک کاهش و سالمندی ترکیب جمعیتی کشور و تبعات آن در بخش سلامت و صندوقهای بازنشستگی؛ مساله روبه‌تزاید مهاجرت افراد و بخش‌های مولد و متخصص جامعه؛ بحران کاهش سرمایه اجتماعی و مشارکت سیاسی؛ تخریب وجهه بین‌المللی و افول قدرت نرم کشور؛ رقابت‌ناپذیری بین‌المللی و منطقه‌ای صنایع اصلی؛ فرسودگی و عدم‌سرمایه‌گذاری متناسب در زیرساخت‌های شهری و حمل و نقل؛ کاهش تراز سرمایه و قدرت خرید خانوارهای ایرانی؛ بحران مسکن و سایر بحران‌های بهم‌تنیده مشابه،  مداخلات دولت سیزدهم را -با تفاوت‌هایی در بخش‌های مختلف- از منظر عملیاتی و حل‌وفصل روزمره قابل تقدیر و از منظر راهبردی «نظاره‌گر» و «بی‌تصمیم» می‌توان ارزیابی کرد.

 

در موارد معدودی هم که دولت دورنمایی از تحرک راهبردی از خود بروز داد، غالبا فرایند ناتمام و گاه بدعاقبت متوقف شد. طرح اصلاح یارانه‌های انرژی علیرغم تشکیل جلسات متعددی در سطح رییس دولت، نهایتا در مرحله پایلوت در جزیره کیش و بدون ارزیابی دقیق از موفقیت یا شکست آن در نطفه خفه شد. اصلاح فاجعه ارز ۴۲۰۰ تومانی در کالاهای اساسی با یک قربانی سیاسی بزرگ متوقف شد و برکناری و دادگاهی شدن وزیر وقت کشاورزی هزینه حداقلی اجرای این طرح بود. اصلاح یارانه‌های نان عملا به رانتی برای واردکنندگان‌ پوزهای پرداخت تقلیل پیدا کرد و ازین مرحله جلوتر نرفته است. دورخیزهای اصلاحات تعرفه‌ای در سایر بخش‌ها نظیر انرژی، خوراک پتروشیمی و مخابرات هم در ایستگاه ستاد تنظیم‌بازار زمین‌گیر شده‌اند. بدون دفاع از جزییات فراوان و پشت‌صحنه هرکدام از طرحهای اصلاحی فوق و سایر دورخیزهای احتمالی اصلاحات راهبردی عبور از بحران که نگارنده از غالب آنها بی‌اطلاع است، ماحصل عملکرد دولت سیزدهم در حل بحران‌های اساسی کشور در همان عبارت «تعویق و تعمیق» بحران‌ها قابلیت خلاصه‌سازی دارد. شرایطی که قبلا در یادداشت «قفل‌شدگی و فلج سیاستی در حکمرانی کشور» به آن پرداخته شده بود.

 

ریشه‌یابی سیاستی و علت‌یابی نهادی

از منظر سیاسی دولت فعلی شایستگی‌های متعددی برای تقدیر و تمجید دارد. مخالفین سیاسی دولت هم به اندازه کافی برای مقصرجلوه‌دادن این دولت در وضعیت آسیب‌پذیر فعلی تجمیع بحران‌ها بهانه و دست‌آویز دارند. این یادداشت اما در چارچوب وفاداری به سنت کمیاب تحلیلگری سیاستی در ایران -در مقابل رواج ژورنالیسم سیاسی- نه در صدد تمجید سیاسی از عملکرد دولت فعلی یا دولت‌های گذشته است و نه در مقام نقد و فرصت‌طلبی سیاسی از ناکامی‌های آنها. آنچه در مقابل همواره مطمح نظر پژوهشگران حوزه سیاستگذاری و حکمرانی بوده است، یافتن علل نهادی و سازوکارهای حکمرانی است که در دولت‌هایی با رویکردهای متفاوت و گاه متضاد سیاسی نتایج مشابهی را در پی دارند. ازینرو علل ذکرشده در ادامه این یادداشت را می‌توان تقریبا به تمامی دولت‌های پس از جنگ جمهوری اسلامی -به استثنای مقاطعی از دولت سازندگی- و احتمالا دولت‌های آتی ماحصل نظام حکمرانی فعلی تعمیم داد.

 

الف- ناساخت‌یافتگی سیاسی: حلقه اصلی دولت‌ها در درجه اول در جایگاه نمایندگی جریان پیروز سیاسی تکیه داده‌اند. در شرایط فعلی اما روسای جمهور منتخب غالبا موفقیت خود را مدیون توان و ظرفیتهای شخصی خود می‌بینند و گاه عامدانه از هرگونه حمایت تشکیلاتی سیاسی از خود اعلام برایت می‌کنند. این پدیده ذاتا سیاسی اما اثرات واضحی بر تشدید چالش فلج سیاستی دارد. اولا دولت‌های فرد-محور بناچار فاقد بسته‌‌های سیاستی کامل و جامع‌ حاصل از تمرکز تشکیلاتی و نهادی موسسات سیاست‌پژوهی هستند. لذا عملا دولت‌ها پس از به قدرت رسیدن برای مدتی در میان انبوه «پیشنهادات سیاستی خلق‌الساعه» گم می‌شوند و نهایتا «اسیر سنت ادامه‌وضع‌موجود» ساختارهای بروکراتیک می‌شوند. عامل دوم سیاسی موثر بر زمینگیری سیاستی «بی‌حافظگی سیاستی» دولت‌هاست. فردمحوری و خلا وجود انسجام تشکیلاتی عملا دولت‌ها را از مزیت «انباشت تجربه» و «یادگیری سیاستی» محروم می‌کند درحالیکه در دولت‌های حزبی، تجمیع سابقه دولت‌های برآمده از حزب مانع «انقطاع سیاستی» و پدیده اختراع چندباره چرخ می‌شود. سومین نقیصه مهم دول غیرتشکیلاتی، ریسک بالای انتخاب «مدیران سیاسی تازه‌کار و غیرتشکیلاتی» است. قوه پیشران سیاستی ماشین اجرایی دولتها، لایه مدیران سیاسی و در درجه اول کابینه آنهاست. بدون نظم، ممارست و آموزشهای تشکیلاتی، رسیدن به ترکیب‌های کارآمد لایه سیاسی مدیران حتی در حد کابینه سی‌نفره هم به تجربه غیرممکن می‌نماید. در شرایط فعلی امید به تحقق ترکیب متناسب «مهارت سیاسی و تسلط تخصصی» بر حوزه کاری وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و حتی شرکت‌های دولتی معظم در دول فردمحور تنها بر شانس و سازوکار پرهزینه سعی‌وخطا مبتنی خواهد بود و تهدید وجود «ناسازگاری و تعارض سیاستی» درون-دولتی از آنچه تصور می‌شد نزدیکتر است. به موارد سه‌گانه فوق باید «عدم پوشش حمایتی سیاسی» مدیران بعنوان عوامل محوری تحول و تهور سیاستی را هم افزود. توقع پذیرش ریسک‌های حقوقی و عملیاتی مترتب بر طرح‌های بزرگ سیاستی توسط مدیران بدون حمایت نظام‌مند یک تشکیلات سیاسی عملا به تزریق «محافظه‌کاری سیاستی» در مدیران و کاهش چشمگیر جرات تصمیم‌گیری در آنها و نهایتا بی‌تصمیمی و فلج سیاستی کل دولت می‌شود.  

 

ب-نحافت اجرایی در مقابل تورم نظارتی: علاوه بر عوامل مترتب بر ساخت سیاسی کشور، تعدد و تکثر نهادهای نظارتی متمرکز بر فعالیت‌های تخصصی اجرایی، علاوه بر تحمیل هزینه‌های فراوان مالی و اداری بر کشور و افزایش تهدید «فسادهای نظارتی»، عملا فعالیت اجرایی را به مسابقه «دو پر مانعی» مبدل کرده است که احتمال عبور طرحهای تحولی سیاستی از این موانع متعدد و متکثر به صفر میل می‌کند. به تجربه و مبتنی بر مشاهدات شخصی نگارنده، گاه تا بیش از ۸۰ درصد وقت مفید کاری مدیران اجرایی سطح بالای کشور به پاسخگویی، ارایه گزارشات و گاه رفع بهانه‌جویی‌های موردی دستگاههای نظارتی می‌گذرد. مداخلات و ارجاعات متعدد دستگاههایی چون سازمان بازرسی، حسابرسی کل کشور، دیوان محاسبات، دادستانی، دیوان عدالت اداری، وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه، کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی، شوراهای عالی مرتبط و گاه نامرتبط، و در مواردی ورود مستقیم دستگاه قضایی و تشکیل پرونده‌های قضایی برای مدیران اجرایی و سیاسی در کنار لزوم متقاعدسازی چهره‌ها و بیوت اثرگذار، عملا «توان و جسارتی برای تهور و انقلابی‌گری سیاستی» در مدیران اجرایی باقی نمی‌گذارد.

 

ج-امنیتی‌سازی و قضازایی مقوله اجرا: نتیجه محتمل دیگر این مداخلات بی‌حدوحصر، واگذاری تدریجی و گاه تنزه‌طلبانه مسولیتهای مدیران سیاسی-اجرایی کشور به تدابیرامنیتی و قضایی است. مبتنی بر مشاهدات میدانی این روند از مداخلات غیررسمی آغاز و با ارسال نظریات و مکاتبات اداری رسمیت می‌یابند. مرحله بعدی این فرآیند انتصاب مدیران اجرایی از مامورین امنیتی و قضایی است، که به سنتی مرسوم در سال‌های متمادی مبدل شده است. این روند اخیرا با ورود به مرحله خطرناک «واگذاری دربست و کنتراتی» بخش‌های تخصصی حساس به نهادهای امنیتی -مانند آنچه در جنجال مدیریت گیت‌وی اینترنت کشور در طرح صیانت و یا مدیریت واحد مبارزه با پولشویی در وزارت اقتصاد شاهد بودیم- وارد فاز جدیدی شده است. مسیری که ضمانت اجرایی آن استفاده از قوه قهریه بصورت رسمی و غیررسمی علیه مدیران بی‌دفاع اجرایی کشور و از منظر نگارنده لاجرم به «خلع ید دستگاههای تخصصی» و «امنیتی‌سازی ماشین اداره» خواهد انجامید.

 

د- تعارض قانونگذاری و اغتشاش سیاستگذاری: آنچه بر پیچیدگی و نااطمینانی‌های مدیران سیاسی و اجرایی دولت می‌افزاید، اغتشاش حکمرانی بویژه در عرصه قانونگذاری است. تعدد مراجع قانونگذاری علاوه بر مجلس شورای اسلامی شامل شورای نگهبان، شوراهای عالی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، هیات عالی نظارت و در برخی موارد شوراهای درون دولتی مانند شاک، «نگاشتی متداخل و گاه متعارض» از نظام حکمرانی فرادولتی و «نظامی چندمجلسی» را ترسیم می‌کند که مدیران اجرایی کشور را در دوگانه «بی‌عملی و بی‌تصمیمی در مقابل قانون‌گریزی» متحیر میگذارد. صدالبته این اغتشاش در لایه‌های اجرایی و تنظیم‌گری هم بنحو مضاعفی وجود دارد که از کانون توجه این نوشتار به دور است.

 

ه- جایی بین پوپولیسم و بروکراسی: ذات سیاسی دولت همزاد توجه به افکار عمومی و جهت‌گیری آرای انتخاباتی است. در خلا ساختار پشتیبان حزبی، دولت‌ها در دوگانه رفتارهای پوپولیستی که محل اقبال رسانه‌ها و گروه‌های فشار است و تصمیمات اداری که حمایت بدنه غیرسیاسی دستگاههای اجرایی را بهمراه دارد مخیر می‌کند. درغالب موارد هیچکدام از اطراف این دوگانه با منافع عمومی و مصالح سیاسی دولت سازگاری کافی را ندارند و از «نقطه تعادل مشروعیت سیاسی و اتقان تکنوکراتیک» فاصله دارند. به سابقه تصمیم دولت‌ها در مثال هدفمندی یارانه مستتر در قیمت بنزین توجه کنید. سیاست عوامگرایانه عرضه نامحدود بنزین به قیمت تقریبا مجانی، به ادامه انفجار مصرف تا مرزهای فراتر از ظرفیت شبکه توزیع و هدر رفت مصرفانه منابع ملی و تبعات زیست‌محیطی و قاچاق مرزی آن انجامیده است. در مقابل تصمیمات منتج از ناکارآمدیهای ماشین بروکراتیک کشور فجایعی چون آبان ۹۸ را پدید آورده است که هم از منظر سیاسی و هم تخصصی، بدترین تصمیم ممکن را نمایندگی می‌کرد و بیم تکرار آن در این دولت هم می‌رود.سنت «پرهزینه‌ترین تصمیم در بدترین زمان» محصول این دوگانه معیوب است که لزوما اختصاصی به دولت فعلی یا قبلی ندارد.

 

 

راهکارها و تاملات سیاستی

علاوه بر غیرسیاسی بودن انگیزه و محتوای نوشتار سیاستی، ارایه بسته سیاستی متناسب و اجراپذیر هم لازمه اثبات حسن‌نیت و ارزشمندی این گونه از مکتوبات سیاستی‌ است. موارد زیر امهات بسته سیاستی نگارنده جهت خروج از ناتعادل فعلی موسوم به فلج سیاستی است.

 

الف- انحصار و تحدید نظارتی: ماحصل ترکیب مطالعات علمی، مشاهدات بین‌المللی و تجارب اجرایی، جسارت لازم برای ارایه یک توصیه سیاستی نسبتا رادیکال را به نگارنده این سطور می‌دهد و آن پیشنهاد «ترکیب، ادغام، تعطیلی و در نتیجه کاهش تعداد نهادهای نظارتی» ناظر بر عملکرد دستگاههای اجرایی است. پیشنهاد مشخص واگذاری «انحصار نظارت سیاسی به مجلس، نظارت سیاستی-عملکردی به یک‌دستگاه درون دولتی مانند سازمان مدیریت، نظارت امنیتی به یکی از دستگاههای موجود و نظارت اجرای قوانین و جرایم احتمالی به واحدی متمرکز در دستگاه قضایی» است. لازمه معناداری و عملیاتی‌شدن این سیاست علاوه بر عبور از مقاومت شدید و خونین بخشی قابل پیش‌بینی، تقید کامل به دایره نظارتی هر کدام از چهار دستگاه فوق است. بطور مشخص لازم است با رواج مجدد اظهارنظرات تخصصی-عملکردی دستگاههای امنیتی و نهادهای قضایی بشدت برخورد و مقابله گردد. در عین حال باید به جد مانع بسط ساختاری و بازیهای درون-دستگاهی بود. تقسیم کارهای تصنعی معاونتهای مختلف دستگاههای امنیتی و یا دپارتمانهای متکثر دستگاه معظم قضایی از جمله روش‌های تجربه شده قبلی در بسط حوزه نظارتی دستگاههاست.

 

ب- ایجاد نظام گارانتی‌های سیاسی موقت عبور از بحران: توصیه سیاستی مناقشه برانگیز بعدی لزوم ارایه چک‌های سفید نظارتی -صد البته در حوزه‌های محدود و برای بازه‌های زمانی محدود- به معدودی از مدیران لایه سیاسی‌ است که متعهد به حل بحران حوزه مسولیتی خود با طرح سیاستی پیشنهادی مورد تایید رییس جمهور و تصویب شورایعالی سران سه قوه -مشروط به ارایه خروجی‌های مشخص در زمان معین- می‌شوند. علیرغم موانع حقوقی چنین طرحی، حتما باید منتظر واکنش‌های اجتماعی و رسانه‌ای مانند آنچه در گارانتی‌های طرح مولدسازی اتفاق افتاد بود. بااین‌وجود، تجارب مقاطع تاثیرگذار اجرایی و موفقیتهای سیاستی کشور همگی بر لزوم وجود چنین «اراده سیاسی حمایت تقریبا مطلق» از مدیران اجرایی حکایت دارد. درغیراینصورت، با تقریب خوبی «هیچ مدیر جسور و تحول‌گرایی امکان جهیدن از باتلاق فعلی نهادهای چندلایه نظارتی» را نخواهد داشت.

 

علیرغم مناقشات احتمالی و صرفا از باب ذکر مثالهایی جهت تفهیم منظور نگارنده، سه دوره دفاع مقدس، دولت سازندگی و تجربه سال‌های اخیر در مبارزه با تروریسم تکفیری در عراق و سوریه، بعنوان قدر متیقن موفقیتهای راهبردی حکمرانی جمهوری اسلامی مفروض انگاشته شده اند. وجه اشتراک مرور این تجارب تاییدی بر توصیه سیاستی مورد بحث است. عدم طرح حتی یک پرونده در باب تصمیمات نظامی و عملکردی فرماندهان دوران دفاع مقدس، خاطرات حمایت تمام‌قد مرحوم هاشمی از مدیران دولت سازندگی حتی در مقابل اتهامات ادعایی ناظر به فساد مالی احتمالی آنها، و نقل‌قول‌های ادعایی منصوب به شهید سلیمانی در پشتیبانی کامل از فرماندهان میانی در مقابل مداخلات مرسوم نهادهای نظارتی نظامی، نمونه‌هایی از ارایه گارانتی‌های موقت در مواقع بحرانی به معدودی از مدیران مورد اعتماد است که صدالبته بهیچوجه قابل تعمیم به کلیت نظام اداری کشور نیست.

 

ج- تجهیز ماشین اجرایی به بسته ابزارهای سیاستی: سایر توصیه‌های سیاستی این نوشتار بنحوی تکرار توصیه‌های قبلی نگارنده است. اولین تکرار ضروری، لزوم تجهیز نهادهای عمومی به بسته کاملی از ابزارهای سیاستی است. از جمله «نقض غرضهای نهادی» مرسوم در کشور ما تشکیل نهادهای خلع‌ید شده است. تشکیل تنظیم‌گران بدون اختیار جریمه مالی موجب تقاضاهای متعدد نامتناسب دستگاههای مسول برای لغو مجوز و تعطیلی پلتفرمها بواسطه تخلفات جزیی آنها در چند ماه اخیر شده است. تشکیل شوراهای عالی بدون ابزارهای اجرایی‌سازی سیاستها به استفاده نامتناسب این نهادها از سایر ابزارهای سیاسی خود -نظیر استفاده مجمع تشخیص از اقتدار هیات عالی نظارت در وتوی قوانین مجلس- شده است. در جدیدترین مورد هم استفاده ادعایی قوه قضاییه از ابزار دیوان عدالت اداری در لغو مصوبات و انفصال از خدمت‌کردن مدیران دولتی -بنابرادعای منتقدان این تصمیمات- بعنوان پاسخی نامتناسب به اختلافات ساختاری و اداری با دستگاههای متبوعه مدیران منفصل شده است. واکنشهایی که نوعی از «انتقام‌جویی نهادی» را در نظام اداری کشور نهادینه می‌کند.

 

د- تحقق حکمرانی چندسطحی: توصیه راهبردی بعدی تکرار ضرورت حیاتی تحقق حکمرانی چندسطحی با ترکیب و ادغام شوراهای عالی در لایه سیاستگذاری کلان و قانونگذاری بالادستی (و نهایتا تشکیل مجلس دوم در کنار مجلس شورای اسلامی)، تمرکز قدرت اجرایی در دولت، تکمیل خصوصی‌سازی وظایف قابل واگذاری دولت با عبور از ترکیب فلج‌کننده «شرکت‌های خصولتی» و مشروط به تشکیل نظام تنظیم‌گری ملی بعنوان حلقه اتصال حاکمیت و بخش خصوصی و ضامن تحقق منافع عمومی است.

 

ه-نهادسازی سیاسی در کنار نظام مشاوره سیاستی: و نهایتا توصیه سیاستی نهایی بازآفرینی ساخت سیاسی کشور با بازتولید ساختارهای شبه حزبی با کارکردهایی چون تربیت، نگهداشت و توانمندسازی مدیران سیاسی و ساماندهی لایه سیاسی مدیران در قالب تیم ‌هماهنک و کارکرده سیاستی است. ماحصل اتصال این لایه با نهادهای مشاوره سیاستی کشور، کارکرد حفاظت از «انباشت، یادگیری و تداوم سیاستی» در دولت‌ها و مجالس متعدد وابسته به این ساختارها را در پی خواهد داشت.

 

پایان‌بندی سیاستی

به اختصار این یادداشت به بهانه هفته دولت مروری بر «عملکرد راهبردی» دولت سیزدهم داشت و علیرغم تقدیر از موفقیتهای عملیاتی دولت در خنثی‌سازی موقت اثرات بحران‌های به ارث رسیده از سالیان قبل، حاصل عملکرد راهبردی این دولت را در دوسال گذشته در حل بنیادین بحران‌های اساسی کشور را با تقریب خوبی یک «شکست راهبردی» و در چارچوب «تعویق تعمیق‌کننده بحران‌ها» ارزیابی کرده است. در مقام تعلیل اما این ناکامی را در درجه نخست ناشی از ساختارها و سازوکارهای معیوب حکمرانی کشور دانسته است که تقریبا «تمامی دولت‌های پس از انقلاب را -بجز مقاطعی از دولت سازندگی- را از منظر سیاستی فلج و از منظر راهبردی ناکارآمد» نموده است. پایان‌بندی این نوشتار هم با لیستی از توصیه‌های احتمالا مناقشه‌برانگیز و به بیانی رادیکال شکل گرفته است که می‌تواند دستور کار خروج از قفل‌شدکی و بن‌بست سیاستی فعلی محسوب شوند.

انتهای یادداشت

سیدمحمدصادق امامیان

عضو هیات علمی دانشگاه امیرکبیر و هم‌بنیانکذار اندیشکده حکمرانی شریف

 

یادداشت دولت سیزدهم و سنت انباشت تعلل: «تعویق» عملیاتی درعین «تعمیق» راهبردی بحران‌های کشور، روز شنبه (18 شهریور) در صفحه اندیشه شماره 3955 روزنامه فرهیختگان چاپ شد.

روزنامه فرهیختگان