خصوصی‌سازی در ایران؛ از آرمان‌گرایی قانونی تا واقع‌گرایی ظهور شبه‌دولتی

با گذشت نزدیک به دو دهه از ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، بررسی‌ها نشان می‌دهد این سیاست‌ها آنچنان در کاهش نقش دولت در اقتصاد موفق نبوده‌اند و حتی در مواردی ساختاری جدید از مداخله دولت در پوشش نهادهای شبه‌دولتی را تثبیت کرده‌اند. در این یادداشت تلاش شده، عملکرد، چالش‌ها و مسیر پیش‌روی اجرای این سیاست‌ها بر پایه داده‌های رسمی و ارزیابی‌های نهادی بررسی شود.

ظهور شرکت‌های شبه‌دولتی؛ بازتولید دولت در پوست بخش خصوصی
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی که در سال ۱۳۸۴ از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد، نقطه عطفی در نگاه به نقش دولت در اقتصاد ایران محسوب می‌شود. هدف از این سیاست‌ها کاهش تصدی‌گری دولت، توسعه بخش خصوصی، تأمین عدالت اجتماعی، افزایش کارآیی و بهره‌وری، افزایش رقابت پذیری در اقتصاد و توزیع عادلانه‌تر مالکیت در جامعه بوده است. اما اکنون پس از گذشت نزدیک به دو دهه، شواهد آماری و ساختاری نشان می‌دهد که اجرای این سیاست‌ها با چالش‌هایی عمیق و انحراف از اهداف اولیه مواجه شده است.
با وجود واگذاری‌های گسترده، بدنه شرکت‌های تحت کنترل دولت همچنان بیش از ۶000 هزار میلیارد تومان از بودجه عمومی را به خود اختصاص می‌دهند. ساختار مالکیتی شرکت های بورسی نیز بیانگر این است که اغلب شرکت‌های برتر بازار سرمایه، در اختیار نهادهای عمومی یا شبه‌دولتی هستند. از سوی دیگر، ۶۷ درصد تسهیلات بانکی در اختیار بانک‌های دولتی یا وابسته است و تنها ۲۲ درصد منابع صندوق توسعه ملی به بخش خصوصی اختصاص یافته که حتی اغلب آن نیز به نهادهای تحت مدیریت حاکمیتی واگذار شده است.
نکته مهم‌تر آن‌که افزایش بهره‌وری و سوددهی شرکت‌های واگذار شده گرچه در داده‌های رسمی (با رشد ۹.۵ درصدی بهره‌وری و ۱۷ درصدی سودآوری) مشهود است، اما به دلیل واگذاری محدود و غالباً غیربازاری، اثرگذاری آن بر ساختار اقتصاد کلان بسیار محدود بوده است. شاخص‌هایی مانند نرخ رشد اقتصادی و ضریب جینی نیز نشان می‌دهند که نه عدالت اجتماعی و نه رشد پایدار، دستاورد چشمگیری نداشته‌اند. ضریب جینی در سال ۱۴۰۲ تقریباً معادل ۱۳۸۴ باقی مانده و نرخ رشد اقتصادی نیز در اکثر سال‌ها زیر ۳ درصد بوده است.
در سطح ساختاری، روند خصوصی‌سازی بیشتر از آنکه به ورود بخش خصوصی واقعی منجر شود به انتقال مالکیت به نهادهای شبه‌دولتی انجامیده است. تعارض منافع مدیران دولتی، استفاده از واگذاری‌ها برای تأمین کسری بودجه و بی‌اعتمادی عمومی به فرآیند خصوصی‌سازی به‌واسطه برخی تخلفات رخ داده در فرآیند خصوصی و سلب مالکیت‌ها، همه به تضعیف مشروعیت و اثربخشی این سیاست انجامیده‌ است. در عمل، ما با نوعی بازتولید اداره دولتی در کالبد بخش خصوصی مواجه بوده‌ایم که مدیریت دولتی را حفظ کرده اما پاسخگویی را تضعیف نموده است.

بازگشت به اجرای واقعی سیاست‌های کلی اصل ۴۴؛ اصلاح ساختار به‌جای تکرار خطا
در چنین شرایطی، مسیر اصلاح اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ نیازمند یک بازنگری راهبردی است، نه صرفاً تغییر در فرآیندهای اداری. تجربه سال‌های گذشته به‌روشنی نشان داده است که بدون اراده برای خروج واقعی دولت از صحنه مدیریت بنگاه‌ها، هیچ نسخه‌ای کارساز نخواهد بود. برای این منظور، باید چند گام کلیدی مورد توجه قرار گیرد:
نخست، خصوصی‌سازی باید از یک ابزار درآمدزایی در بودجه دولت، به یک سیاست توسعه‌ای با هدف اصلاح ساختار مالکیت و مدیریت بدل شود. واگذاری صرف مالکیت، آن‌هم به نهادهایی که در عمل دولتی یا شبه‌دولتی هستند، نه‌تنها کمکی به کارایی اقتصادی نکرده، بلکه منجر به شکل‌گیری انحصارهای تازه‌ای شده است که از پاسخگویی و شفافیت فراری‌ هستند.
دوم، تقویت نهاد نظارتی مستقل و انتشار عمومی اطلاعات مربوط به واگذاری‌ها، اهلیت خریداران و عملکرد پس از واگذاری، ضرورتی انکارناپذیر است. بدون سازوکار نظارت و پاسخگویی، فساد و ناکارآمدی در لایه‌های جدید اقتصادی بازتولید می‌شود.
سوم، بخش تعاونی که در سیاست‌های کلی به‌روشنی به آن اشاره شده، عملاً به حاشیه رانده شده است. احیای واقعی این بخش می‌تواند توازنی میان سودآوری و عدالت اجتماعی، به‌ویژه در مناطق کمتر برخوردار و میان اقشار فاقد دسترسی به سرمایه، برقرار کند.
چهارم، باید سهام عدالت از وضعیت نامشخص و ناکارآمد فعلی خارج شده و به سازوکاری شفاف، نقدشونده و با مدیریت حرفه‌ای تبدیل شود. اگر بناست مردم در اقتصاد شریک شوند، این مشارکت باید واقعی، ملموس و همراه با دسترسی باشد، نه صرفاً عددی در سامانه‌ای دولتی.
در نهایت، بدون احیای سرمایه اجتماعی پیرامون سیاست‌های کلی اصل ۴۴، اجرای مجدد یا بازطراحی این سیاست نیز با شکست مواجه خواهد شد. افکار عمومی، رسانه‌ها، سرمایه‌گذاران بخش خصوصی، فعالان اقتصادی و حتی مدیران دولتی باید باور کنند خصوصی‌سازی چرخشی درون ساختار قدرت موجود نیست بلکه خصوصی‌سازی به معنای واگذاری مسئولانه قدرت اقتصادی به مردم است.
سیاست‌های کلی اصل ۴۴ هنوز هم یک سند معتبر برای نجات اقتصاد دولتی ایران از ناکارآمدی است. اما برای زنده شدن این سند، باید دولت بپذیرد که نه ‌فقط مالکیت، بلکه کنترل، نفوذ و منافع سیاسی خود را نیز واگذار کند. تنها در این صورت است که می‌توان به آینده‌ای امیدوار بود که در آن، بنگاه‌های اقتصادی با مدیریت بخش خصوصی، تحت نظارت عمومی و در فضای رقابتی، مسیر رشد را طی کنند.

منتشر شده در: خبرگزاری دنیای اقتصاد