تنظیم­‌گری و تفکیک قوا؛ چالشی قابل حل در نظام حکمرانی

 

ظهور و سپس گسترش کمی و کیفی نهادهای تنظیم­‌گر با ساختار سه‌­گانه برآمده از نظریه تفکیک قوای کلاسیک هم­خوانی نداشته و ازین رو نمی‌­توان به آسانی نسبت نهادهای مذکور را با قوای سه­‌گانه مشخص و جایگاه آن­‌ها را مطابق با این نظریه توجیه کرد. چالش تفکیک قوا و تنظیم‌­گری در کشورما با اعمال نقش شورای محترم نگهبان در بررسی انطباق قوانین تاسیس نهادهای تنظیم‌­گر با قانون اساسی به کرات بروز یافته است، یعنی جایی که تعیین و شناسایی قانونی صلاحیت­‌های سه گانه‌­ی نهادهای مذکور توسط این شورا، مغایر با اصول 60 تا  63، 85 و 138 قانون اساسی تشخیص داده می­شود. این چالش اگرچه در مواردی مانند شورای رقابت با توسل به صلاحیت مجمع تشخیص در تشخیص مصلحت بودن طرح‌­ها و لوایح به صورت موردی و موقتی پاسخ داده شده است اما مانعی بزرگ بر سر تاسیس نهادهای تنظیم­‌گر و شکل­‌دهی هرچه بهتر نظام تنظیم­‌گری کشور به شمار می­رود. علاوه بر این، برخی باورمندان متعصب به این نظریه، فضای حکمرانی و سیاسی کشور را با استناد به مغایرت مذکور برای رشد و توسعه رویکرد تنظیم­‌گری در کشور تیره ساخته و از ضرورت پایبندی به ابعاد کلاسیک این نظریه سخن می­‌گویند.

نظریه تفکیک قوا که عمدتا به دنبال اندیشه ورزی‌­های جان لاک و منتسکیو و با هدف مهار قدرت توسط قدرت پدید آمد پس از انقلاب­های آمریکا و انقلاب فرانسه به نظام­های سیاسی مدرن وارد شده و امروزه در اکثر نظام­های سیاسی جهان ردپایی از خود به جای گذاشته است. اگرچه هریک از کشورها با توجه به فهم و برداشت خود از این نظریه و متناسب با نظام سیاسی خود انواع مختلفی از تفکیک قوا شامل تفکیک قوای مطلق، نسبی و مختلط را برگزیدند اما آمریکایی­‌ها نخستین افرادی بودند که با وجود انتقادات جدی و فراوان این نظریه را به نظام سیاسی خود وارد کرده و با گذر زمان تحولات گسترده­ای نیز در آن پدیدآوردند.

چالش اصلی دولت مدرن با تفکیک قوای کلاسیک عدم پذیرش و گنجایش نهاد­های جدید دخیل در سیاست مدرن از جمله نهادهای تنظیم‌­گر می­‌باشد. در تفکیک قوای کلاسیک تفکری کاملا ساختارگرایانه حاکم بوده و بر اساس آن نخست باید تفکیکی میان امور تقنینی، اجرایی و قضایی صورت گیرد. سپس حکومت به سه شعبه مجزا تقسیم شده و هریک به تنهایی به یکی از امور تفکیکی بپردازد. با این حال پس از آنکه مشخص شد که نقش هریک از قوا به یک کارکرد محصور نیست افرادی از جمله خود منتسکیو به عنوان پایه گذار این نظریه به تعدیل آن از طریق تلفیق آن با نظریه نظارت و تعادل[1] پرداختند، با این توضیح که برای هریک از قوا در کنار کارکرد اصلی، کارکرد فرعی نیز به جهت نظارت و تعادل شناسایی کردند که از جمله‌­ی آن­‌ها می­توان به کارکرد قضایی و نظارتی قوه مقننه اشاره نمود. با این حال در عرصه عمل مشاهده شد که به تدریح بر اهمیت کارکرد فرعی و جانبی قوا افزوده می­‌شود به گونه‌­ای که حتی برخی قوا در مقایسه با کارکرد اصلی بیشتر به کارکرد جانبی خود تمایل دارند. بر همین اساس به تدریج دیدگاه­‌های کارکردگرایانه در تفکیک قوا پدید آمد که بر اساس آن ماهیت یک عمل بر اساس سازمان یا نهاد مجری آن تعیین نمی‌­شود بلکه ماهیت خود عمل مورد بررسی قرار می­‌گیرد. برای مثال قوه مجریه در مواردی به اقداماتی تقنینی نیز می‌­پردازد و صرف انجام این عمل توسط قوه مجریه ماهیت تقنینی این اعمال را تغییر نخواهد داد. در این رویکرد الزامی بر تقنینی بودن همه­‌ی اعمال قوه مقننه وجود ندارد و بنابراین این موضوع مورد پذیرش قرار می­گیرد که ممکن است بخشی از کارکرد یک قوه توسط قوه‌­ای دیگر یا نهادی داخل یا خارج از حکومت صورت گیرد که با واقعیت­‌های موجود در نظام‌­های سیاسی امروز نیز انطباق بیشتری دارد.

بر اساس آنچه در دو رویکرد سنتی و مدرن تفکیک قوا مورد اشاره قرار گرفت به چالش تفکیک قوا و نهادهای تنظیم­‌گر پاسخ­‌های متفاوتی داده می­‌شود از جمله در رویکرد ساختارگرایانه افزودن قوه­‌ی چهارم[2] تحت عنوان قوه تنظیم‌­گر[3] به عنوان یک راه‌­حل مطرح می­‌شود این در حالی است که افزودن یا کاستن به تعداد قوا علاوه بر اینکه نمی‌­تواند پاسخ دقیقی به بحث اختلاط و ترکیب وظایف کارکردها باشد، مشکلاتی نظیر اصلاحات قانون اساسی، نسبت قوه تنظیمی با قوای سه گانه دیگر و نیز چگونگی مشروعیت بخشی در انتخاب اعضا این قوه را نیز به همراه خواهد داشت. اما در پاسخ دیگر بر اساس رویکرد کارکردگرایانه، تسری کارکردها به قوای سه گانه محدود نبوده و نهادهایی مانند نهادهای تنظیم‌­گر که با توجه به نیاز جوامع مدرن، مستقل از سه قوه پدید می‌­آید را نیز در برگرفته و به این ترتیب وجود آن­ها را توجیه می­سازد.

در بررسی پاسخ به چالش تفکیک قوا و تنظیم­‌گری در نظام حقوقی ایالت متحده نخست باید به این نکته توجه کرد که اگرچه نظام سیاسی این کشور به عنوان یک نظام ریاستی دارای تفکیک قوای مطلق شناخته می­شود اما آمریکایی‌­ها بیش از آنکه به تفکیک قوا اعتقاد داشته باشند -که البته قویا هم دارند- به نظریه تعادل و توازن اعتقاد داشته و بر همین اساس نوعی متفاوت از تفکیک قوای مطلق را با حق نظارت قوا بر یکدیگر از جمله حق وتوی رییس جمهور بر کارکرد تقنینی کنگره به اجرا گذاشته­ اند. به علاوه آن­ها نیز به تدریج به رویکرد کارکردگرایانه متمایل شده و انعطاف خود را افزایش داده اند، از جمله در دعواي Mistretta vs U.S  دیوان عالی ایالات متحده آمریکا بیان می­کند که کنگره می­تواند صلاحیت تقنینی­اش را براساس اصل ضرورت و مناسبت واگذار نماید و استدلال قاضی این است که در جامعه پیچیده کنونی ما، کنگره به تنهایی نمی­تواند تمامی کارها و وظایف موجود در جامعه را بدون تفویض انجام دهد، هرچند این تفویض باید مبتنی بر اصولی باشد.

به طور کلی در ایالات متحده چالش تفکیک قوا و نهادهای تنظیم‌­گر مسئله‌­ی پیچیده‌­ای نبوده و با تفسیر قانون اساسی و وضع قوانین جدید راه حل مشخصی هم برای آن در نظر گرفته شده است. در پاسخ آمریکایی به چالش مذکور هر یک از کارکردهای سه‌­گانه مقرره­گذاری، قضاوت و اجرا به نهادهای تنظیم­‌گر اعطا می­شود اما هریک از قوا موظف به کنترل و نظارت بر صلاحیت این نهادها بوده و به این ترتیب نهادهای تنظیم­‌گر نیز در هر یک از کارکردهای سه گانه در برابر قوا پاسخگویی خواهند داشت. وظایف و نحوه‌­ی ارتباط هریک از قوای سه گانه آمریکا با نهادهای تنظیم­‌گر، به ترتیب زیر ساماندهی شده است[4]:

بی­ تردید مهم­ترین نکته در خصوص ارتباط تنظیم­‌گران با سه قوه در ایالت متحده جایابی نهادهای تنظیم‌­گر در قوه مجریه می­باشد به گونه‌­ای که نهادهای مذکور با نام سازمان­های مستقل تنظیم‌­گری[5] به عنوان بخشی از قوه‌­ی مجریه تعریف می­شوند و رئیس جمهور ایالت متحده روسای سازمان­های مذکور را با موافقت سنا انتخاب کرده اما طبق مجموعه قوانین تنظیم گری فدرال[6] در عزل آن­ها به دلیل حفظ استقلال نهادهای تنظیم‌­گر محدود به دلایل مصرح قانونی از جمله قصور در انجام وظایف و احراز تخلف آن­ها خواهد بود. در ادامه‌­ی تلاش برای مشروعیت بخشی به نهادهای تنظیم­‌گر تصویب قوانین تاسیس نهادهای تنظیم‌­گر به کنگره این کشور واگذار شده است. در این قوانین علاوه بر تاسیس، حدود وظایف و صلاحیت نهادهای تنظیم‌­گر نیز تعریف می­شود. هم چنین کلیه مقررات مصوب نهادهای تنظیم‌­گر پیش از لازم الاجرا شدن به کنگره فرستاده شده و ممکن است در بازه زمانی مشخص توسط کنگره بررسی و لغو شوند، ازین صلاحیت قوه مقننه با عنوان بازبینی کنگره[7] یاد می­شود. علاوه بر این کنگره قادر خواهد بود به طور پسینی و پیوسته نیز مقررات را مورد بررسی قرار داده و موارد نقض را اصلاح نماید. مهم­ترین نقش در حل چالش مورد بحث را قوه قضائیه ایالات متحده با اجرای پروژه­‌ی نظارت و تعادل ایفا خواهد کرد. به موجب قانون بازسازی و ترمیم تفکیک قوا[8] نهادهای تنظیم‌­گر به عنوان اینکه بخشی از قوه مجریه به شمار می­آیند تحت نظارت قضایی محاکم قرار گرفته و به این ترتیب صلاحیت بازبینی قضایی[9] در خصوص کارکرد مقرره­گذاری و کارکردقضایی به سیستم قضایی اعطا می­شود. به عبارت دقیق­تر سیستم قضایی هم مرجع تجدید نظر نسبت به آرای صادره از عملکرد قضایی نهادهای تنظیم­گر تعریف می شود و هم صالح خواهد بود تا به دعاوی که با هدف به چالش کشیدن مقررات نهادهای تنظیم­‌گر اقامه می­شود رسیدگی کند.

با توجه به آنچه به عنوان تلاش سایر نظام­های حکمرانی از جمله آمریکا در حل چالش تفکیک قوا و تنظیم­‌گری شناخته می­شود در نظام حقوقی کشورمان نیاز به پاسخی جامع و مشخص وجود دارد تا مبنایی برای تاسیس انواع نهادهای تنظیم­‌گر و تعیین نسبت آنها با قوای سه­‌گانه قرار گیرد. اگرچه راه حل­‌های موجود از موارد دشوار و زمان­بری هم­چون اصلاح قانون اساسی تا راه حل‌­های ساده­‌تری هم­چون ارائه­‌ی تفسیر از قانون اساسی توسط شورای نگبهان مطابق با اصل 98 ممکن به نظر می­رسند اما پیچیدگی­‌ها و چند بعدی بودن مسائل لزوم تمسک به دسته­ای از اقدامات حقوقی و سیاسی را ایجاب می­کند. به نظر نگارنده در گام نخست فاصله گرفتن از رویکردهای کلاسیک تفکیک قوا و توجه به ضرورت­های تنظیم­‌گری در دولت مدرن و سپس استفاده از ظرفیت­های اجزای نظام حکمرانی کشورمان می تواند ما را در رسیدن به راه حلی جامع و دقیق یاری کند که از جمله های آن­ها می­توان به موارد زیر اشاره کرد:

 1-ظرفیت تفسیری شورای نگهبان از قانون اساسی

2-ظرفیت تقنینی مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون جامع تنظیم­‌گری

3-ظرفیت مجمع تشخیص در حل معضلات نظام با تصویب اساسنامه دائمی نهادهای تنظیم­‌گر

 

[1] Check and balance

[2] The forth branch of government

[3] Regulatory branch

[4] رابطه‌­ی اجزای نظام حکمرانی ایالات متحده از جمله قوای سه­گانه با نهادهای تنظیم­گر این کشور در گزارش "نظام تنظیم‌­گری ایالات متحده"، منتشر شده توسط اندیشکده حکمرانی شریف به تفصیل مورد بررسی قرارگرفته است.

 

[5] Regulatory independent agency

[6] Code of federal regulation

[7] Congressional review

[8] Separation of Powers Restoration Act 2016

[9] Judicial review