تاملی بر نرخ بالای تغییر در ترکیب مجلس

برنامه‌های انجام شده, حوزه های تخصصی, دیدگاه تخصصی, محصولات, مشروعیت سیاسی, مطالعات سیاسی و بین‌الملل

تاملی بر نرخ بالای تغییر در ترکیب مجلس 

• پیش در آمد:

تغییر مجالس در ایران با یک خانه تکانی گسترده همراه است. خانه تکانی که شاید دامنه و گستردگی بسیار بیشتر از مجالس مشابه داشته باشد و اینکه این سطح از تغییرات برای نهاد تقنینی کشور چه مواهب و کدام آسیب ها را به همراه دارد، محل تامل جدی است.

از یک سو تغییر در ترکیب اعضای پارلمان می تواند به نوعی فرآیند گردش نخبگان در کشور را جریان بخشد و فضای بهره گیری از ظرفیت های مختلف فکری و نخبگانی را فراهم سازد و از سوی دیگر تحول بنیادین پارلمانتاریست ها در دوره های پیاپی می تواند نشانی از سلب اعتماد سریع مردم از نمایندگانشان و ناکارآمدی نمایندگان مجلس در عمل به وظایفشان باشد. مروری بر این تغییرات طی سال های گذشته و مقایسه آن با سایر پارلمان ها در کنار مزایا و نعایب این وضعیت می تواند دریچه ای برای تحلیل بیشتر و دقیق تر این موضوع بدست دهد.

• مجالس ایران در معرض تغییر مداوم:

ایران پس از انقلاب تا به امروز تجربه برگزاری ده انتخابات مجلس را به خود دیده است. بررسی آماری ترکیب نمایندگان مجلس در هر دوره اما از روند دائمی تغییر و تحول گسترده در ترکیب نمایندگان پارلمان جدید حکایت دارد.

میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس در ادوار پس از انقلاب آنچنان که در جدول شماره یک قابل مشاهده است نشان می دهد که حداقل تغییر در ترکیب نمایندگان ۶۱ درصد بوده است که در مجلس دوم و پنجم رخ داده است. نکته قابل توجه اینکه روند تغییرات با شتاب یاد شده در مجالس همسو هم جریان داشته و حتی در مجالسی مثل هفتم و هشتم و نهم که اکثریت مجلس در اختیار یک جناح سیاسی کشور قرار داشته هم همین تحول بالای ۶۰ درصدی مشاهده شده است.

از دوره‌​ای به دور بعد

تعداد نمایندگان ابقاشده در دور بعد

درصد نمایندگان ابقا شده

درصد تغییر نمایندگان

از مجلس اول به دوم

۱۰۶ نفر

۳۹

۶۱

از مجلس دوم به سوم

۱۰۳ نفر

۳۸

۶۲

از مجلس سوم به چهارم

۸۷ نفر

۳۲

۶۸

از مجلس چهارم به پنجم

۱۰۴ نفر

۳۹

۶۱

از مجلس پنجم به ششم

۷۰ نفر

۲۴

۷۶

از مجلس ششم به هفتم

۷۰ نفر

۲۴

۷۶

از مجلس هفتم به هشتم

۱۰۷ نفر

۳۷

۶۳

از مجلس هشتم به نهم

۱۰۱ نفر

۳۵

۶۵

از مجلس نهم به دهم

۶۹ نفر

۲۴

۷۶

جدول شماره یک) میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس  در ادوار پس از انقلاب

از همین رو چندان جای تعجب نداشت که در انتخابات اخیر مجلس دهم هم که با تغییرات در وزن نیروهای سیاسی کشور در درون مجلس همراه بود و نیروهای اصلاح طلب و حامی دولت وزن بیشتری در مجلس پیدا کردند، نغییر ۷۶ درصدی در ترکیب نمایندگان مجلس ایجاد شود و به عبارتی تنها یک چهارم نمایندگان مجلس نهم شانس حضور در مجلس دهم را بدست آورند. جدول شماره ۲ نشان می دهد که در ۷ استان کشور ۱۰۰ درصد نمایندگان استان تغییر کرده اند و مردم استان های کردستان، اردبیل، زنجان، چهارمحال و بختیاری، ایلام، بوشهر و گلستان تصمیم گرفته اند که تمامی نمایندگان شهرهای این استان ها تغییر کنند. استان های آذربایجان غربی، البرز، قم و کهگیلویه و بویراحمد در کنار اقلیت های مذهبی کمترین تغییرات را در گزینش نمایندگان جدید خود داشته اند.

استان

تعداد نماینده فعلی

تعداد نماینده فعلی راه‌یافته به مجلس دهم

تعداد کرسی‌های باقی‌مانده

درصد تغییرات

آذربایجان شرقی

۱۹

۱

۹

۹۰

آذربایجان غربی

۱۲

۴

۶

۳۳٫۳۴

اردبیل

۷

صفر

۲

۱۰۰

اصفهان

۱۹

۵

۲

۷۰٫۵۹

البرز

۳

۲

صفر

۳۳٫۳۴

ایلام

۳

صفر

۳

۱۰۰

بوشهر

۴

صفر

صفر

۱۰۰

تهران

۳۰

۴

صفر

۸۶٫۶۷

استان تهران

۵

۱

۳

۵۰

چهارمحال و بختیاری

۴

صفر

۲

۱۰۰

خراسان جنوبی

۴

۱

صفر

۷۵

خراسان شمالی

۴

۲

صفر

۵۰

خراسان رضوی

۱۸

۸

۱

۵۲٫۹۴

خوزستان

۱۸

۷

۳

۵۳٫۳۴

زنجان

۵

صفر

۴

۱۰۰

سمنان

۴

۱

صفر

۷۵

سیستان و بلوچستان

۸

۱

صفر

۸۷٫۵

فارس

۱۸

۵

۴

۶۴٫۲۸

قزوین

۴

۱

صفر

۷۵

قم

۳

۲

صفر

۳۳٫۳۴

کردستان

۶

صفر

۲

۱۰۰

کرمان

۱۰

۴

صفر

۶۰

کرمانشاه

۸

۱

۲

۸۳٫۳۴

کهگیلویه و بویراحمد

۳

۲

صفر

۳۳٫۳۴

گلستان

۷

صفر

۴

۱۰۰

گیلان

۱۳

۴

۳

۶۰

لرستان

۹

۱

۵

۷۵

مازندران

۱۲

۴

۲

۶۰

مرکزی

۷

۲

صفر

۵۰

هرمزگان

۵

۱

۱

۷۵

همدان

۹

۳

۲

۵۷٫۱۴

یزد

۴

۱

۱

۶۶٫۶

اقلیت‌های مذهبی

۵

۴

صفر

۲۰

 جدول شماره دو) میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس  دهم در استان های مختلف

در یک نمونه قابل توجه می توان روند تغییرات در نمایندگان استان بوشهر در رقابت های مجلس هفتم، هشتم، نهم و دهم را مشاهده کرد و روند تغییرات در این استان را مورد بررسی قرار داد:

حوزه انتخابیه

مجلس هفتم

مجلس هشتم

مجلس نهم

مجلس دهم

بوشهر و گناوه و دیلم

عطارزاده

غلامعلی میگلی نژاد

عبدالکریم جمیری

عبدالمجید خدری

دشنستان

عبدالمجید شجاع

ایوب پاپری

سید مهدی موسوی‌نژاد

محمد باقر سعادت

کنگان و دیر و  جم

قیصر صالحی

عسگر جلالیان

موسی احمدی

سکینه الماسی

دشتی و تنگستان

سید محمدمهدی پورفاطمی

سید محمدمهدی پورفاطمی

سید محمدمهدی پورفاطمی

سید کمال الدین شهریاری

جدول شماره سه) میزان تغییرات در ترکیب نمایندگان مجالس در حوزه انتخاباتی استان بوشهر

 آنچنان که در جدول فوق قابل مشاهده است به غیر از حوزه انتخاباتی دشتی و تنگستان، در سه حوزه دیگر این استان در هر دوره مجلس از مجلس ششم به این طرف، مردم رای به نماینده جدیدی داده اند. اگر چه باید در نظر داشت در برخی رقابت ها تحت تاثیر مقوله رد صلاحیت ها نماینده سابق شهر فرصت حضور در رقابت را بدست نیاورده است.

 آیا روند تغییرات در همه پارلمان ها اینچنین است؟

تغییر به عنوان کلیدواژه ایام رقابت های انتخاباتی همواره از سوی کاندیداها مورد استفاده قرار گرفته و مردم هم از آن استقبال کرده اند. بنابراین جای تعجب چندانی وجود ندارد که روند تغییرات در ترکیب پارلمان ها در همه نظام های مردمسالاری موجود باشد. با این حال نگاهی به این روند در برخی از پارلمان های مشابه نشان از آن دارد که شیب تغییرات با نرخی به مراتب کمتر دنبال می شود و آنچه در کشور ما در قالب یک خانه تکانی گسترده در پارلمان های جدید اتفاق می افتد در جای خود قابل تامل است.

برای نمونه در ایالات متحده ۷۹ نماینده کنگره برای مدت بیست سال است که بر سر کار خود حاضرند. منتقدان این وضع می گویند جای تعجب چندانی نیست که سیاست های واشنگتن تغییر  زیادی نمی کند و باثبات به راه خود ادامه می دهد چرا که چهره های شناخته شده ای همچون رید، فینشتین، مک کانل، مک مکین، پلوسی، بوهنر، رانگل و بوکسر از زمان ریاست جمهوری بیل کلینتون تا به امروز در کنگره حضور دارند. همچنین از این تعداد ۱۶ نفر هم حضوری سی ساله در کنگره ایالات متحده داشته اند. این درحالیست که اکثر نظرسنجی ها در ایالات متحده نشان می دهند کنگره دارای محبوبیت حدود ۱۵ تا ۲۰ درصدی در افکار عمومی آمریکایی هاست و این روند محبوبیت کمتر از ۲۰ درصد از اواسط سال ۲۰۱۱ تا به امروز حفظ شده است. نکته قابل توجه اینکه در انتخابات ۲۰۱۴ کنگره آمریکا ۹۵ درصد ترکیب نمایندگان مجلس حفظ شده و همان نمایندگان سابق به کار خود ادامه داده اند.

نکته قابل توجه اینکه در بسیاری از مجالس دنیا مکانیزمهایی هم در نظر گرفته شده که به حفظ ثبات سیاستی کمک می کنند. مثلا در انگلستان پارلمان از دو بخش مجلس عوام و لردها تشکیل شده که یکی کاملا غیر انتخابی اما دارای اختیارات کاملا هموزن است. در ایالات متحده آمریکا هم مجلس سنا هرچند انتخابی است، کاملا وزنه ثبات سیاستی را سنگین میکند.

مساله بعدی ساخت یافتگی سیاسی و وجود آرای ثابت قابل پیش بینی در اختیار احزاب اصلی است که چهره های محوری از این حوزه های گارانتی شده در انتخابات شرکت می کنند و به صورتی قابل پیش بینی وارد پارلمان و یا مجلس عوام می شوند.

• ملاحظات تغییر:

برای این موضوع می توان ملاحظاتی را مترتب دید که پس از بررسی سویه های مثبت و منفی آن جمع بندی سیاستی بهتری را در دسترس قرار دهد.

جنبه های مثبت:

گردش نخبگان و شکستن الیگارشی: تغییر دائمی در ترکیب نمایندگان مجلس می تواند روندگردش نخبگان را در حال جریان دائمی قرار دهد. اینکه همچون کنگره ایالات متحده یک ساختار الیگارشیک شکل نمی گیرد و فرصت برای تمامی نخبگان سیاسی کشور وجود دارد تا با قرار گرفتن در معرض رای مردم شانس حضور در پارلمان را بدست آورند.

جنبه های منفی:

خدشه به ثبات نهادی و سیاسی: عدم تغییر و تحول بنیادین در ساختار های نهادی می تواند نشانی از ثبات سیاسی باشد.  اینکه دستگاه تقنینی با ثبات و بدون قرار گرفتن در معرض تزلزلات ایجاد شده در جریان تغییرات بنیادین به راه خود ادامه می دهد. به همان اندازه که تغییر برای حفظ نشاط و پویایی و ثبات بلندمدت سیستم همیشه امری ممدوح بوده است و تغییر انقلابی و رادیکال می تواند به از پا درآوردن سیستم کمک کند.

غلبه تعلق خاطر ملی بر منطقه ای: می توان به این تحلیل توجه داشت که ثبات نهادی نشانی از تاثیرپذیری آن از روندهای کلان ثبات سیاسی است و فاصله داشتن آن از روندهای خرد و جزئی. به عبارت دقیق تر در سیستم های باثبات رای عمومی همسو با گرایش کلان کشور متوجه نمایندگان می شود و کمتر تکانه های سیاسی معطوف به مطالبات منطقه ای موقعیت نمایندگان را متزلزل می سازد. از همین رو نمایندگان پارلمان می توانند با فاصله گرفتن از مطالبات خرد و منطقه ای آماده تاثیرگذاری و تصمیم گیری در خصوص مسائل کلان ملی باشند.

تقویت پوپولیسم: قرار داشتن در معرض تغییر دائمی از نشانه ها و در عین حال تبعات سیاست پوپولیستی است. جایگزینی سیاست گذاری کوتاه مدت و موقتی بجای تصیمات کلان و بلندمدت از تاثیرات چنین وضعیتی است. نمایندگان وضعیت خود را در مقیاس یک دوره تصمیم گیری در نظر می گیرند و برای همان یک دوره شعار می دهند؛ وعده می دهند و در نهایت پس از چهارسال با کارنامه ای نامشخص جای خود را به فرد دیگری می دهند. می توان انتظار داشت برای تداوم روند چهارساله در تلاش باشند که مضامین پوپولیستی را در برنامه های خود گسترش دهند و راه حضور هر چه طولانی تر خود در پارلمان را هموار سازند.

نشانی از ناکارآمدی یک نهاد: تغییر و تحولات بنیادین را در پیوند با ناکارآمدی یک نهاد هم می توان تحلیل کرد. اینکه مردم خیلی زود از نمایندگان منخب خود خسته شده و در جستجوی شخص جایگزین می گردند شاید نشانی باشد از اینکه نمایندگان در عمل به وظایف خود موفق عمل نکرده اند و یا به هر دلیلی در جلب اعتماد مجدد افکار عمومی باز مانده اند.

تغییر بیش از حد و سلب کارآمدی: این تغییرات از یک سو آنچنان که گفته شد نشان از ناکارآمدی نهادی دارند و از سوی دیگر می توانند به تداوم ناکارآمدی کمک کنند. نمایندگان کم تجربه از اقصی نقاط کشور که بعضا تجربه چندانی از فعالیت در سطح پارلمان نظام را نداشته اند حداقل به چندین ماه زمان برای آشنا شدن به ساز و کارهای تصمیم گیری و تاثیرگذاری در دستگاه مقننه نیاز دارند. تجربه پارلمان نشان میدهد عموما نمایندگان باسابقه مجلس و یا آنها که از سوابق بالای مدیریتی و تصمیم گیری در سطح وزارت و یا سایر سطوح بالای مدیریتی برخوردارند نبض فضای مجلس را در اختیار می گیرند و سایر نمایندگان و به ویژه نمایندگان شهرستانی به مدت ها زمان نیاز دارند تا در قالب پارلمانتاریست های حرفه ای عمل کنند. این در حالیست که تجربه گرانسنگ بدست آمده که برای آن زمان و احتمالا هزینه هایی هم صرف شده خیلی زود و با تغییر زودهنگام نمایندگان به هدر می رود.

• تحلیل موضوع:

مشاهده شد که تغییر و تحولات نهادی از یک سو می تواند مانع شکل گیری ساختارهای الیگارشیک در درون نهادها شود و  باعث جریان یافتن روند گردش نخبگان شود و از سوی دیگر به آسیب های عمده ای همچون کاهش ناکارآمدی نهادی بینجامد. وضعیت کنونی تغییر و تحولات بنیادین در مجالس ایران ضمن آنکه نیازمند آسیب شناسی دقیق تر و جزئی نگرانه تری برای یافتن ریشه های آن است در عین حال می تواند دلالت های ضمنی را برای تحلیل گران به دنبال داشته باشد.

اینکه بخشی از بی ثباتی در ترکیب نمایندگان مجلس که ریشه در ناکارآمدی نمایندگان و نارضایتی مردم از آنها دارد، به عدم وجود نظام حزبی و حزبی برگزار شدن انتخابات باز می گردد. از همین روست که به ویژه در حوزه های کوچک انتخاباتی در هر دوره انتخاباتی اشخاصی جدید ظهور می کنند و به واسطه زمینه های گوناگون موفق به جلب اعتماد افکار عمومی می شوند و اما از آن رو که از آشنایی کافی با وظایف پارلمانی برخوردار نیستند و یا به هر دلیل در ایفای وظایف خود ناموفقند به زودی جای خود را به شخص دیگری خواهند داد.

این در حالیست که در جوامع برخوردار از نظام حزبی، از کارویژه های اصلی احزاب طی شدن روند آموزش و رشد نخبگان در چهارچوب های حزبی است. در این حالت افراد قبل از ورود به پارلمان در داخل حزب علاوه بر اینکه با چهارچوب های فعالیت سیاسی آشنا می شوند برای در اختیار گرفتن مناصب سیاسی و حضور در نهادهایی همچون پارلمان هم آماده و آب دیده می شوند.

در عین حال از آنجا که مسئولیت ناکارآمدی افراد بر عهده احزاب است عملکرد نمایندگان و رفتار سیاسی و تصمیم گیری های آنها هم با نظارت حزبی مواجه است و هم اشتباهات احتمالی هزینه قابل توجهی برای حزب به دنبال داشت.

در نهایت اینکه اگر چه تغییر و تحول می تواند باعث پویایی و رشد در محیط های سیاسی اجتماعی باشد، اما آنچه در قالب خانه تکانی گسترده در پارلمان های ایران در جریان است خود نشان از مشکلات و ضعف هایی دارد که می توانند باعث سلب کارآمدی و کاهش اعتماد عمومی به نهاد قانون گذاری کشور شوند.

مساله بعدی، عدم وجود نمایندگی سیاسی یا political representation در سیستم انتخاباتی ایران است که وزن سیاسی و موجی انتخابات را بالا میبرد. برای مثال آنچه در مورد پیروزی لیست ٣٠ نفره یک جناح در تهران بدون تقسیم محلی علیرغم تفاوت قابل توجه در ترتیب و اواولویت آرای محلات متفاوت اتفاق افتاد، ناکارآمدی این سیستم را هویدا می کند. حال که صحبت از حوزه انتخاباتی تهران شد بدنست به این نکته هم اشاره شود که تمرکز محوری و وزن نانوشته آرای تهران، شاخص دیگری از توسعه نایافتگی سیاسی- انتخاباتی ایران است. در حالیکه غالب نمایندگان محوری در کشورهای توسعه یافته از مناطق اصیل و حاشیه ای در برابر رأی شهرهای مهاجر پذیر و بی اصالت شهرهای بزرگ به مجلس راه میابند در کشور ما عملا نمایندگان پایتخت نقشی کلیدی در پارلمان ایفا می کنند.

• پیشنهادات سیاستی:

١– لزوم فرهنگ آموزش مدیریتی و سیاستی برای منتخبین کم تجربه: بخشی از کوتاه بودن عمر نمایندگی نمایندگان مجلس و سلب اعتماد زودهنگام مردم از آنها به ناکارآمدی مدیریتی و عدم آشنایی آنها با وظایف تقنینی و مدیریتیشان باز می گردد. جبران این خصیصه از طریق مکانیسم های نهادی می تواند به تقویت نمایندگان کم تجربه و در نهایت افزایش کارآمدی پارلمان کمک کند.

٢– لزوم گسترش نهادهای حمایتی- تصمیم سازی نظیر مراکز پژوهشی و اندیشکده ها جهت پوشش خلا تجربه و ساخت نایافتگی نظام حزبی در ایران: در کشورهای توسعه یافته تلاش می شود از طریق حمایت از نهادهای پژوهشی و اندیشکده ها خلاء های موجود در حوزه های گوناگون پوشش داده شده و یا برای آنها چهارچوب و مکانیسم مشخصی طراحی شود. این مهم در کشور ما هم می تواند بکار گرفته شده در راستای رفع خلاء هایی همچون خلا تجربه و ساخت نایافتگی نظام حزبی در ایران در دستور کار قرار بگیرد.

٣- ضرورت توسعه نهادهایی با هدف حفظ، انباشت و مستندسازی تجارب نمایندگان باسابقه و محوری حتی پس از ترک مجلس: بهره گیری از تجربه انباشته شده نزد مدیران و کارگزاران دولت راه و رسمی مرسوم در نظام های توسعه یافته به شمار می رود. کاربست چنین تجربه موفقی در کشور ما و به طور مشخص در خصوص نمایندگان باسابقه مجلس می تواند به مستندسازی تجارب آنها و زمینه سازی برای بهره گیری از این تجارب کمک کند.