بررسی انواع روابط تنظیم‌گران بخشی و تنظیم‌گران رقابت

در دوره ظهور دولت‌­های تنظیم‌­گر، می­‌توان ۲ نوع متفاوت از مداخلات تنظیم­‌گری را شناسایی کرد. نوع اول تنظیم‌گری مبتنی بر مداخلات پسینی است که پیش­‌فرض را بر تدوین قواعد رقابت و سپس مداخلات پسینی تنظیم­‌گر برای جلوگیری از نقض آن قواعد می­‌داند و دیگری مداخلات پیشینی که مبتنی بر ایده شکست بازار است و معمولاً با عنوان تنظیم‌گری اقتصادی یا تنظیم‌گری بخشی (sector-specific regulation) از آن یاد می­‌شود.

تفاوت این دو نوع تنظیم­‌گری به­ صورت تئوریک در این است که تنظیم‌گری مبتنی بر قواعد رقابت، صرفا به دنبال بیشینه ­کردن رفاه مشتری مبتنی بر تئوری­‌های اقتصادی کلاسیک است، اما نوع دوم تنظیم­‌گری صرفا محدود به اهداف قواعد رقابت نیست و می­‌تواند طیف گسترده‌­ای از اهداف سیاست‌­گذار بالادستی را دنبال کند و صنعت را طوری شکل دهد که آن اهداف محقق شوند.

این دو مدل تنظیم­‌گری در به‌کارگیری ابزارها نیز متفاوت هستند. تنظیم‌­گر رقابت معمولاً به وضع قواعد و تعیین مجازات برای نقض قواعد اکتفا می­‌کند و ضرورتی برای نظارت پیوسته نمی­‌بیند و تنها در مواردی که از قواعد مدنظر تخطی شود مداخله می­‌کند؛ در­ حالی که تنظیم‌گر بخشی طیف وسیعی از ابزارهای کنترل رفتاری را به کار می‌­گیرد و پیش‌­فرض آن این است که معمولاً بازیگران معدودی در بازار هستند که بزرگ­ترند و نوعی انحصارگرایی حاکم است که برای کنترل آنها باید نظارت پیوسته بر عملکرد این بازیگران صورت بگیرد.

در کشورهای مختلف برای ایفای این دو نقش متفاوت تنظیم‌­گری و حصول اهداف هر کدام از این دو مدل، معماری و ترتیبات نهادی متفاوتی طراحی شده است. معماری­‌های نهادی مختلف در مدل تفکیک قدرت بین تنظیم‌­گران تفاوت دارند.

سنتی­‌ترین و مرسوم‌­ترین معماری نهادی در کشورهای مختلف، تاسیس یک نهاد تنظیم‌­گر رقابت (ناظر به همه­ بخش­‌ها) برای مدل اول تنظیم­‌گری و تاسیس چند نهاد تنظیم‌­گر بخشی متناسب با هر بخش (معمولاً: انرژی، حمل‌ونقل، ارتباطات، پولی، بانکی و مالی و…) بوده است.

اما باید دقت داشت که عوامل مختلفی هستند که بر این معماری نهادی تاثیر می­‌گذارند و منجر به این می­‌شوند که هر کشور مبتنی بر ظرفیت‌­های خودش برای طراحی این معماری تصمیم بگیرد. این عوامل عبارتند از:

• ‌بودجه در دسترس دولت برای عملیات تنظیم­‌گری
• اندازه کلی اقتصاد و اندازه بخش مورد بررسی برای تنظیم­‌گری
• ‌سنت­‌های قانونی – فرهنگی در تعیین میزان نقش دولت در تنظیم بازارها
• ظرفیت حقوقی- قضایی پشتیبان عملیات تنظیم‌­گری
• نوع نگاه به مداخله ذی­‌نفعان در تنظیم­‌گری
• ظرفیت کارشناسی و تخصصی نیروی انسانی برای اجرای تنظیم‌­گری

بر این اساس ما نیز باید مبتنی بر این عوامل و سایر ویژگی‌های بومی، سنت­‌های حقوقی- قانونی و ساختار و فرهنگ سیاسی کشورمان به طراحی معماری نهادی تنظیم­‌گری و به‌­طور خاص مدل تفکیک وظایف تنظیم­‌گران مختلف بپردازیم.

این معماری نهادی اجزا و ابعاد بسیار گسترده‌­ای دارد که در این نوشتار تنها به بُعد ارتباط تنظیم­‌گران بخشی و تنظیم‌­گران رقابت می‌­پردازیم. در این رابطه نیز لازم به ذکر است در کشورهای مختلف مدل‌­های متفاوتی در این زمینه پیاده شده است. این تفاوت­‌ها کاملا به سنت‌های حقوقی متفاوت کشور­ها برمی­‌گردد. به طور مثال در اغلب کشورهای عضو اتحادیه اروپا اولویت و ارجحیت با قواعد رقابت است؛ اما در سنت ایالات متحده محوریت با تنظیم­‌گران بخشی است. در ادامه به طیف متنوعی از این مدل‌ها اشاره خواهیم کرد:

• نبود تنظیم­‌گری بخشی (مداخلات پیشینی): در این مدل اساساً اعتقادی به تنظیم‌گری بخشی فراتر از قواعد رقابت وجود ندارد و تنها تنظیم­‌گر رقابت فعالیت می­‌کند. نمونه آن در نیوزلند اواخر دهه ۱۹۸۰ قابل مشاهده است.
• انجام تنظیم­‌گری پیشینی ذیل تنظیم‌­گر رقابت (اَبَرتنظیم‌­گر رقابت): در این مدل، وظایفی از جنس تنظیم­‌گری پیشینی به تنظیم‌­گر رقابت برون­‌سپاری می­‌شود و عملاً بخشی از وظایف تنظیم‌­گران بخشی را نیز تنظیم­‌گر رقابت انجام می‌­دهد. تجربه­‌های اخیر کشورهایی همچون استرالیا، اسپانیا و هلند در برون­‌سپاری تنظیم‌­گری بخشی به تنظیم‌­گر رقابت و تاسیس نوعی «اَبَرتنظیم­‌گر» به عنوان مثال­‌هایی از این رویکرد قابل بررسی است.
• تفکیک وظایف روشن بین تنظیم‌­گر بخشی و تنظیم‌­گر رقابت: تفکیک وظایف و صلاحیت­‌های روشن و مشخص بین تنظیم­‌گران بخشی و تنظیم­‌گران رقابت با تاکید بر صلاحیت ذاتی تنظیم­‌گر رقابت و عدم نقض آن توسط تنظیم­‌گران بخشی، مدلی است که در بیشتر کشورهای اتحادیه اروپا دنبال می‌­شود.
• هم‌پوشانی عمدی وظایف: در برخی از کشورها نوعی هم‌پوشانی و همزمانی صلاحیت­‌ها بین تنظیم‌­گران رقابت و تنظیم‌­گران بخشی به رسمیت شناخته می‌­شود و مکانیزم‌­هایی برای حل تعارض و هماهنگی بین این تصمیمات در نظر گرفته می‌­شود. منطق پشتیبانی‌کننده از این مدل، ایجاد رقابت بین سازمانی و میان تنظیم‌­گران در راستای افزایش کیفیت تصمیمات آن­ها است. انگلستان نمونه بارز این مدل است.
• اعمال قواعد رقابت ذیل تنظیم‌­گران بخشی: در این مدل، قواعد رقابت وجود دارد؛ اما اعمال آن به تنظیم­‌گران بخشی سپرده می­‌شود. در عمل این تنظیم­‌گری بخشی است که اولویت دارد اما باید قواعد رقابت نیز لحاظ شود. مکزیک و پرو مثا‌ل­‌هایی از این مدل هستند.
• ترجیح تنظیم­‌گری بخشی به تنظیم‌­گری پسینی رقابت‌محور: در این مدل عملاً این تنظیم‌­گر بخش است که آن حوزه را مدیریت می­‌کند و قواعد رقابت اگر با قواعد وضع شده توسط تنظیم‌­گر بخشی در تعارض باشد، تصمیمات تنظیم­‌گر بخشی اولویت دارد. بارزترین نمونه این مدل کشور آمریکا است.

در ایران برخی از صاحب‌­نظران با ارائه تفسیری از ماده ۵۹ قانون اجرایی‌سازی اصل ۴۴ که به موضوع تاسیس تنظیم­‌گر بخشی پرداخته است، مدلی شبیه اَبَرتنظیم‌­گرها را به­‌عنوان مدل مطلوب می­‌دانند و تاکید دارند که تنظیم‌­گران بخشی باید ذیل شورای رقابت تاسیس شوند و باید شورای رقابت شبیه اَبَرتنظیم­‌گرها در برخی از کشور­ها عمل کند.

از طرف دیگر تاسیس نهادهای تنظیم‌­گر بخشی به موجب قوانین گوناگون، این تفسیر و این مدل را زیر سوال می­‌برد. به عبارت دیگر از آنجایی که تنظیم‌­گرانی همچون سازمان تنظیم مقررات ارتباطات رادیویی به موجب قانون تاسیس شده و وظایف آن توسط قانون به نحوی روشن شده که ارتباطی با شورای رقابت ندارد، به نظر می‌رسد مدل ابرتنظیم‌گر بودن شورای رقابت با واقعیات عرصه حکمرانی کشور فاصله دارد. لذا برخی بر این باورند مدلی شبیه مدل ششم -که اولویت و ارجحیت با تنظیم‌­گر بخشی است- در ایران قابل ردیابی است. (در مواردی که چنین تنظیم‌­گری وجود داشته باشد).

با توجه به این اختلاف نظرها به نظر می­‌رسد جمع‌بندی روشنی چه در لایه حکمرانان، چه در لایه صاحب‌نظران و چه در لایه قوانین و مقررات مصوب موجود در این زمینه وجود نداشته است. لذا در راستای ارتقا نظام تنظیم‌گری ملی، ضروری است طراحی منسجمی درخصوص معماری نهادی این نظام علی‌الخصوص مدل ارتباط نهادهای تنظیم‌­گر بخشی با نهاد تنظیم‌­گر رقابت صورت بگیرد.

این یادداشت را در ماهنامه پیوست بخوانید.