بازخوانی تجربه اتحادیه اروپا در قانونگذاری مشارکتی

 

دانشگاه اوترشت هلند[1] در تاریخ 18 نوامبر 2022  رویدادی بین المللی در خصوص قانونگذاری اتحادیه اروپا با تاکید بر ایجاد کانالی مستقیم برای ارتباط با شهروندان را برگزار نمود. این رویداد با تکیه بر دانش علمی در این حوزه و تجربیات حقیقی قانونگذاران اتحادیه اروپا که جزء مدعوین این رویداد بودند -اعضای پارلمان و کمیسیون اروپا و شورای ملی هلند - به دنبال ایجاد پلی مستحکم میان نظر و عمل در حوزه قانونگذاری و تنظیم‌­گری بهتر در پرتو مشارکت و ارتباط هر چه بیشتر فرایند قانونگذاری با شهروندان اتحادیه اروپا بود.

متن زیر با عنایت به نکات مطرح شده در رویداد مذکور، به بررسی راه­‌هایی برای قانونگذاری مطلوب تر و تجربیات اتحادیه اروپا در این خصوص پرداخته است.

در طول تاریخ، همواره ایده‌­های مختلف در زمینه قانونگذاری و مشکلات موجود در این عرصه، سبب ایجاد چالش‌­های متعدد، هم برای قانونگذاران و هم برای شهروندانی که از این قوانین بهره­ می­‌گیرند، شده است. این چالش­‌ها بعضاً مدل­‌های قانونگذاری را که در دوره­‌های زمانی متفاوت، استاندارد تلقی شده‌اند، مورد نقد قرار داده و فعالان این عرصه را بر آن داشته­ تا به دنبال تغییرات مثبت در راستای کارایی بهتر قوانین و مقررات باشند. لذا در دهه‌­های اخیر شاهد تلاش در جهت قانونگذاری بر اساس واقعیت موجود و مشارکت حداکثری شهروندان در قالب عناوینی همچون قانونگذاری بهتر[2] و حکمرانی مشارکتی[3] هستیم.

 

پروفسور هلن زانتاکی[4]، استاد حقوق و پیش­نویس­‌نگاری قانون در دانشگاه لندن، به عنوان یکی از مدعوین این رویداد، با در نظر گرفتن قانونگذاری به عنوان یک محصول، دو تجربه قانونگذاری موفق و ناموفق در اتحادیه اروپا را مورد بررسی قرار داد. وی در این راستا از قانونگذاری اتحادیه اروپا در دوران کرونا، به عنوان تجربه مثبت قانونگذاری و از قانونگذاری اتحادیه در خصوص برگزیت، به عنوان تجربه منفی اتحادیه نام برد. از نظر زانتاکی، اتحادیه در تجربه خود از قانونگذاری و تنظیم­گری در دوران پاندمی کرونا توانست به غیر ممکن دست یابد. و این مهم جز از خلال ارتباط موثر اتحادیه با شهروندان حاصل نمی­شد. ارتباطی که توانست شهروندان را در برابر قانون شنوا و پاسخگو نماید.

وی در پاسخ به چگونگی اجرای موفقیت آمیز این فرایند، موارد ذیل را دخیل دانست؛

• استفاده تنظیم­‌گران و قانونگذاران از داده­های علمی برای ارتقای مکانیسم‌­های موجود
• معرفی متن قانونی واضح، صریح، ساده و قابل دسترس برای شهروندان
• توضیح چرایی قانونگذاری و ارزش افزوده قانونگذاری برای شهروندان
• اطمینان از ارزیابی دوره­ای اثرات قانونگذاری در این عرصه

زانتاکی در مقابل، با اشاره به تجربه اتحادیه اروپا در خصوص برگزیت، آن را یک تجربه ناموفق می­داند. در این تجربه منفی، اتحادیه، با اجازه‌ی شنیده شدن صدای نیروهای پوپولیستی به جای صدای شهروندان حقیقی و عدم ارتباط موثر با آنان، سبب شد صدایی غیر از صدای شهروندان، بلند شده و بیشتر شنیده شود. این درحالیست که به زعم زانتاکی، اتحادیه قادر بود از طریق قانونگذاری و نه متون سیاستی به شهروندان اجازه دهد تا داستان حقیقی خود را بازگو نموده و از این طریق مشارکت فعال آنان در فرایند قانونگذاری تضمین شود.

زانتاکی در ادامه طرح بحث خود به کاهش اعتماد شهروندان به نظام‌­های حکمرانی خود اشاره نمود. از نظر وی اکنون نظام­‌ها با نسل جستجوگری که او "نسل گوگل کننده[5]" می نامد، مواجه هستند. این نسل با یک جستجوی اینترنتی به متن قانون دست می­‌یابد و آن را از ابعادی همچون اهداف، فواید و کارایی­‌ها مورد بررسی و ارزیابی قرار می­‌دهد. لذا حال که با چنین جامعه هدفی روبرو هستیم، باید بپذیریم که قانون­‌نویسی به شکل سنتی و آنگونه که در دهه‌­های پیشین رواج داشت، پاسخگوی مناسبی برای وضعیت موجود نبوده و باید تغییرات اساسی در آن صورت گیرد. بنابراین قانونگذاران باید همواره از خود بپرسند که چه کسانی از قوانین استفاده می­کنند و آنان برای چه کسانی قانون می­نویسند! تنها از خلال این سوال مهم است که نتیجه مطلوب در قانونگذاری حاصل شده و این فرایند پیچیده در مسیری درست قرار می­‌گیرد.

حتی اگر فکر می­‌کنیم که شهروندان قانون را نمی­‌خوانند، باید به دنبال چرایی این عدم توجه بوده و با تمام توان بکوشیم تا اتفاقاً شهروندان قانون را بخوانند.  یکی از تغییرات مهم در راستای استقبال بیشتر شهروندان از خواندن قوانین، ساده سازی[6] متن قانون است. بر این اساس باید به ساده­‌سازی قوانین برای شهروندان اندیشید و بطور کلی باید روشن ساخت که «می­‌خواهیم با چه کسانی تعامل کنیم؟»[7]، قانون، کدام افراد، در چه سطحی را هدف قرار داده است؟ بهتر است چه زبانی برای این تعامل و ارتباط بکار گرفته شود؟

 این ساده‌سازی باید در ساختار کلی قانونگذاری نیز نمایان گردد. با نگاهی گذرا به قوانین کشورهای مختلف می‌­توان دریافت که ساختار مدنظر قانونگذاری کنونی، متن محور است. متونی ثقیل که شهروندان در بحبوحه چالش‌­ها و روزمرگی­‌های خود اگر همت کنند، توان خواندن یکی- دو صفحه از آن را خواهند داشت. این در حالیست که اکثر قوانین برای همین شهروندان نوشته می­شود. لذا باید ساختار کلی قانونگذاری به سمت "زبان سهل و ساده[8]" تغییر کند.

 جای دوری نخواهد رفت اگر کمی به آن رنگ و لعاب ببخشیم و قوانین را برای مخاطبان آن بصری‌تر سازیم. زانتاکی البته به تفاوت این ساختارها در میان بخش­‌های مختلف فرایند قانونگذاری نیز اذعان دارد و در طرح پیشنهادی خود، سه سطح ساختاری را برای قانون نویسی ارائه می­‌کند. بر مبنای پیشنهاد وی، قانون نویسی در سطوح زیر قابل تعریف است؛

• برای شهروندان: قانون نویسی در این سطح باید حاوی پیام اصلی قانون و مقرره، چرایی و الزام آن، هدف آن و حقوق و وظایف شهروندان در مقابل آن، به زبانی صریح و روان باشد.
• برای مسئولین اجرایی: قانون نویسی در این سطح باید حاوی اطلاعات تخصصی بوده و زبان آن نیز می­تواند نیمه- پیچیده باشد.
• برای قانونگذاران و تنظیم­گران: قانون نویسی در این سطح باید حاوی تعهداتی که باید و ممکن است رعایت شوند، باشد.

زانتاکی درباره نحوه انتشار قوانین نیز استفاده از بولتن‌­ها، رعایت ایجاز و سادگی بیان، استفاده از رنگ و تصاویر را پیشنهاد می­‌کند.

در ادامه رویداد ایونا کاندورات[9]، عضو کمیسیون اروپا با بیان تجربیات خود در کمیسیون اتحادیه به سراغ بررسی پلتفرم­‌های مختلفی همچون Refit, Fit for future، Regulatory scrutiny board و ... که در حال حاضر برای حضور مطلوب­تر شهروندان در فرایند قانونگذاری اتحادیه اروپا مورد استفاده قرار می­گیرد، رفته و بر لزوم تعامل میان بخش‌­ها و ذی­نفعان مختلف به ویژه شهروندان از طریق ساده­ و مدرن‌­سازی قوانین اتحادیه در این فرایند علی الخصوص با تکیه بر اهمیت بالای دیجیتالی سازی و بهره­‌گیری از شبکه‌­های اجتماعی تاکید نمود.

 به زعم وی حتی در صورت وجود متخصصان خبره در بخش‌­های مختلف قانونگذاری و نظام حکمرانی خود، نیازمند تعامل و مشارکت سایر بخش­ها هستیم. زیرا نظامی که در آن زندگی می­‌کنیم، نظامی است چند سطحی که تنها با همکاری و مشارکت میان بخشی می‌­توان به چالش­‌ها و مشکلات حاصل از آن فائق آمد. بر این مبنا جوامع در قانونگذاری باید قائل به پذیرش مسئولیت مشترک[10] باشند. بر این اساس درک مشترکی از قانون در میان قانونگذاران و شهروندان مختلف شکل گرفته و کارایی نظام قانونگذاری افزایش خواهد یافت.

در بخش بعدی رویداد یکی از اعضای پارلمان اروپا به توضیح کمیته‌­های پارلمانی و دپارتمان‌­های سیاستگذاری که فعالیتی مشابه مرکز پژوهش‌­های مجلس در ایران دارند پرداخت. این کمیته­‌ها و دپارتمان‌­ها با بررسی پیشنهادات قانونگذاری به بهبود فرایند قانونگذاری بهتر کمک می­‌کنند. در ادامه نیز یکی از اعضای شورای دولتی هلند[11] به نمایندگی از این نهاد به تبیین کارکرد آن در فرایند قانونگذاری و تنظیم‌­گری پرداخت. این کارکرد شامل پیشنهاد پیش­نویس قانونی برای اعضای دولت و پارلمان کشور هلند و همچنین تجزیه و تحلیل در ابعاد مختلف سیاستی (سوالات مطرح سیاستی، اثرگذاری پیشنهادات سیاستی و ...)، قانونی ( قانون اساسی، حقوق بشر، قواعد حقوقی، معاهدات بین المللی) و عملکردی ( اجرا و اعمال قوانین و پتانسیل اجرایی آن) می­شد. 

این عضو شورای دولتی هلند نیز اعتقاد داشت که بخش‌­های مختلف سیاستگذاری باید در فرایند قانونگذاری دخیل بوده و با یکدیگر تعامل کنند. به علاوه نگاه به شهروندان باید به صورت افرادی با توانایی­‌ها و تمایلات متفاوت باشد و از اینکه آنان را یک کل واحد و بدون هرگونه اختلاف نظر و یکسان در نظر گرفت، پرهیز نمود.

 

قانون اساسی کشور همواره به نفی هرگونه استبداد فکری و اجتماعی تاکید داشته و به گسستن از نظام استبدادی و سپردن سرنوشت شهروندان به دست خودشان اذعان نموده است. بر این مبنا مجلس شورای اسلامی به عنوان قوه­ای که از نمایندگان مردم تشکل یافته، بالطبع باید تعامل و ارتباط بیشتر و موثرتری با شهروندان داشته و به عنوان بخشی که عهده‌­دار وظیفه قانونگذاری در کشور است، موظف است تا راه مشارکت فعال شهروندان در فرایند قانونگذاری را تسهیل نماید. این فرایند بخش‌­های مختلفی را از آغاز طرح پیشنهادات قانونگذاری تا پس از اجرای قانون و ارزیابی و ارزشیابی آن، شامل می­‌شود. لذا یکی از مهم‌ترین اقدامات در جذب شهروندان برای مشارکت بهتر در این فرایند، تسهیل فهم و دریافت قوانین و فرایند قانونگذاری برای آنان است.

با این حال شاید بارها برایمان پیش ­آمده که برای مطالعه و اطلاع از قانونی با مراجعه به متن قانون و بعد از خواندن چندباره چند سطر، بیش از پیش سردرگم شده و قید خواندن آن را زده‌­ایم. متونی که بعضاً همه را حقوق دان فرض کرده و اثری از بیان واضح معنا برای مخاطب در آن نیست. درحالی‌که بدون فهم قانون و عمل به آن توسط شهروندانی که مخاطبان اصلی قوانین هستند، مفهوم والای آزادی با خطری جدی مواجه شده و انتظام از جامعه رخت بر خواهد بست. بر این اساس قانونگذاران در هر جامعه‌­ای باید مدام از خود این سوال را بپرسند که برای چه کسانی قانون می­‌نویسند، این افراد دارای چه ویژگی‌­هایی (سن، جنسیت، پایگاه اجتماعی-اقتصادی و ...) هستند و چگونه می‌­توان به بهترین نحو با آنان در تعامل بوده و مشارکت شان را در فرایند قانونگذاری تسهیل کرد.

1] Utrecht University

[2] Better law-making

[3] Participatory Governance

[4] Helen Xanthaki

[5] Google Generation

[6] Easyfication 

[7] Which massage goes to which person?

[8] Plain Language

[9] Ioana Condurat

[10] Shared Responsibility

[11] این نهاد نوعی نهاد مشورتی است که بر اساس قانون اساسی تشکیل شده و شامل اعضای خانواده سلطنتی هلند و اعضای منصوب شده توسط ولیعهد این کشور می­شود که عموما دارای تجربه سیاسی، تجاری، دیپلماتیک یا نظامی هستند.