ابهام در تنظیم‌گری تاکسی اینترنتی پس از یک دهه فعالیت

طبق گزارش عملکرد اسنپ در سال ۱۴۰۳، این سکو تعداد یک میلیارد و ۵۱۳ میلیون و ۸۴۴ هزار و ۳۹۰ سفر را ثبت کرد و در مجموع در هفت سال گذشته، ۶ میلیارد و ۴۳۴ میلیون و ۲۸۶ هزار و ۱۴ سفر را به ثبت رسانده است. این سکو ۸۱ میلیون و ۵۳۷ هزار و ۳۶۸ کاربر مسافر دارد که ۳۵ میلیون و ۶۵۷ هزار و ۹۶۷ حساب کاربری آن فعال هستند (یعنی حداقل مسافر یک سفر در سال با این سرویس بوده‌اند).

یکی از مواردی که در زمینه تاکسی‌های اینترنتی طرح می‌شود، نقش آن در بازار کار است. طبق گزارش اسنپ در سال ۱۴۰۳، این سکو ۷ میلیون و ۴۱۷ هزار و ۲۳۱ کاربر راننده دارد که ۳ میلیون و ۶۹۲ هزار و ۶۵۷ نفر از آن‌ها فعال هستند (یعنی حداقل یک سفر در سال را در این سرویس انجام داده‌اند). بررسی عملکرد دیگر بازیگر بازار نیز بیانگر آن است که اقبال به تاکسی‌های اینترنتی رو به فزونی بوده است.

در سال ۱۴۰۳، بیش از ۱۹۲ میلیون و ۷۰۰ هزار سفر با تپسی انجام شد که تقریباً برابر با کل سفرهای تپسی از پاییز ۱۳۹۵ تا پاییز ۱۳۹۸ است. این آمار و ارقام بیانگر آن است که زیست‌بوم تاکسی اینترنتی در کشور پس از گذشت یک دهه وارد مرحله بلوغ شده است و نهادهای عمومی بیش از هر زمان دیگری به تنظیم‌گری و نظارت بر آن می‌اندیشند. موج انتقاداتی که اخیراً به تصمیم کمیسیون عمران مجلس در فضای مجازی طرح شد، بیانگر این واقعیت است.

لایحه دولت و ورود مجلس به تنظیم‌گری

داستان از سال ۱۳۹۹ شروع می‌شود؛ زمانی که دولت لایحه اصلاح «توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت» را به مجلس فرستاد. این لایحه در مهر ۱۴۰۳ اعلام وصول شده و تاکنون چند ماده از آن تغییر کرده و مواد جدیدی به آن افزوده شده است. مناقشه‌برانگیزترین ماده‌ای که کمیسیون عمران مجلس به این متن افزوده است، ماده ۱۷ است که طبق بند الف آن «مسئولیت صدور مجوز فعالیت این سکوها در محدوده شهرها و حومه بر عهده وزارت کشور و در محدوده خارج از شهرها بر عهده وزارت راه و شهرسازی (سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای) است. مجوز صادره، یک مجوز واحد کشوری خواهد بود».

تعیین تنظیم‌گر جدید برای تاکسی‌های اینترنتی در حالی انجام شده که تا پیش از این و طبق ماده ۸۷ قانون نظام صنفی، مرجع تنظیم‌گر تاکسی‌های اینترنتی، اتحادیه کشوری کسب‌وکارهای مجازی بود. متن قانونی دیگر در این زمینه «دستورالعمل نظارت بر چگونگی فعالیت ارائه دهندگان خدمات هوشمند مسافر مشمول قانون نظام صنفی کشور (مسافربرهای اینترنتی)» است که در سال ۱۳۹۸ توسط وزارت صمت تصویب شده است. ماده ۲ این دستورالعمل نقش نظارت هوشمند از طریق سامانه سماس را برای وزارت کشور در نظر گرفت و تبصره ۱ ماده ۷ آن نیز هیات انضباطی برای رسیدگی به تخلفات احتمالی پیش‌بینی کرد که متشکل از نمایندگان شورای شهر، شهرداری و نماینده صنف مربوطه و کمیسیون ایمنی متشکل از نمایندگان پلیس راهور، شهرداری و نماینده صنف مربوطه خواهد بود.

مهمترین انتقادها به مصوبات مجلس

مهم‌ترین نقدی که به مصوبات اخیر کمیسیون عمران مجلس وارد شده این است که شهرداری‌ها را نمی‌توان به‌عنوان تنظیم‌گرهایی در نظر گرفت که اصل «بی‌طرفی» که در زمره اصول حیاتی سلامت تنظیم‌گر است را رعایت کنند. بی‌طرفی تنظیم‌گر در صورتی محقق می‌شود که خود در بازار حضور نداشته باشد و نتیجه را رقابت شرکت‌های خصوصی تعیین کنند. این در حالیست که تاکنون موارد مختلفی از تاسیس تاکسی اینترنتی توسط شهرداری‌ها مشاهده شده است که عمدتاً موفقیت‌آمیز نبوده‌اند.

شهرداری تهران در سال ۱۳۹۵ که روند صعودی تاکسی‌های اینترنتی شروع شده بود و بیشتر تحلیلگران آینده‌ای روشن برای این کسب‌وکار پیش‌بینی می‌کردند، کارپینو را معرفی کرد که از آن به‌عنوان «اولین نرم‌افزار دارای مجوز از سازمان حمل‌ونقل و ترافیک شهری و سازمان تاکسیرانی شهرداری تهران» یاد می‌شد. این سکو اما خیلی زود قافیه را به اسنپ و تپسی باخت. اخیراً و در مرداد ۱۴۰۴ از «شهرزاد» رونمایی کرد که سودای کاهش آلودگی هوا و استفاده از فناوری‌های نوین را دارد. شهرداری تهران بر این باور است که این سرویس می‌تواند به‌عنوان یک بازیگر موفق در بازار تاکسی‌های اینترنتی عرض اندام کند زیرا از مزیت‌هایی مانند نظارت آنلاین بر عملکرد تاکسیرانان، پایش هوشمند تاکسی‌ها و اجرای طرح نرخ شناور کرایه برخوردار است.

البته تب تاسیس تاکسی اینترنتی تنها به بلدیه پایتخت محدود نمی‌شود. شهرداری بیرجند در سال ۱۳۹۶ «تاچ‌سی» و شهرداری قم در سال ۱۴۰۱ سرویس‌های «رسا» و «سپند» را معرفی کرده بودند. با این وجود عموم این سکوها قابل‌رقابت با سکوهای بخش خصوصی نیستند و نمی‌توانند در بلندمدت سودآوری موردنیاز را داشته باشند. از این رو احتمال اتخاذ تصمیمات به نفع آن و به ضرر رقبای بخش خصوصی توسط تنظیم‌گری که خود از طریق شرکت زیرمجموعه‌اش در بازار حضور دارد افزایش پیدا می‌کند.

نقد دیگری که به مصوبات کمیسیون عمران مجلس در زمینه اصلاح لایحه دولت وارد است، این است که احتمال آنکه هزینه سفرها را بالا ببرد زیاد است. طبق مواد تصویب‌شده، شهرداری‌ها با رعایت ماده (۱) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مکلف به دریافت عوارض ازدحام ترافیک از کلیه استفاده‌کنندگان از سکوها در محدوده شهرها و حومه هستند. همچنین وزارت راه و شهرسازی (سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای) مکلف به دریافت عوارض تردد بر فعالیت سکوهای برخط خدمات حمل‌ونقل برون‌شهری است. این موارد اگرچه با هدف توسعه حمل‌ونقل عمومی دریافت می‌شود، اما بر این پیش‌فرض نادرست استوار است که متقاضیان خدمات تاکسی اینترنتی از اقشار متمول هستند و به این سرویس به چشم یک خدمت لوکس می‌نگرند.

این در حالیست که علت استفاده بسیاری از کاربران از این سرویس‌ها فقدان گزینه مناسب حمل‌ونقل عمومی ارزان و فراگیر است و آن‌ها ناگزیرند که بخش بیشتری از درآمد خود را صرف پرداخت هزینه حمل‌ونقل با تاکسی اینترنتی کنند. سکوهای اینترنتی این مبلغ اضافه را از سود خود کسر نمی‌کنند و آن را به کرایه مسافر و کمیسیون راننده می‌افزایند. همچنین سیاست‌های مشابه بیانگر آن است که تامین مالی حمل‌ونقل عمومی از این طریق روشی کند و زمان‌بر است و مبلغ گردآوری‌شده برای تقویت این زیرساخت کفایت نخواهد کرد.

نقاط قوت مصوبات مجلس

گفتنی است که متن مصوب کمیسیون عمران مجلس از شماری نقاط قوت نیز بهره‌مند است. اتصال برخط به سامانه‌های پلیس و قوه قضائیه برای احراز صلاحیت رانندگان، امنیت سفرها را بالا می‌برد و دغدغه‌های اجتماعی (جرائم احتمالی) را پاسخ می‌دهد.

همچنین سازوکارهای تشویقی به سکوها در پرداخت عوارض ازدحام ترافیک دیده شده است که به تناسب ارائه خدمات سفر اشتراکی، حمل‌ونقل فعال و پاک (نظیر دوچرخه، اسکوتر اشتراکی، ون و مینی‌بوس)، ارائه خدمات مروج «جابجایی به عنوان خدمت» (Mobility-as-a-Service)، پایش رفتار رانندگان خودروها و راکبان موتورسیکلت، تجمیع سفرهای حمل بار، بکارگیری ناوگان با معاینه فنی برتر و رانندگان بدون نمره منفی و استفاده از ناوگان برقی، گازسوز و دارای پلاک بومی ارائه می‌شود. این امر بیانگر آن است که سیاستگذار به مسئله مهم سیاست‌های زیست‌محیطی توجه داشته است. با این وجود نقاط ضعف مصوبه بر نقاط قوت آن غلبه داشته که واکنش‌های منفی گوناگونی را در پی داشته است.

تجربه‌های بین‌المللی در تنظیم‌گری تاکسی‌های اینترنتی

بررسی نمونه‌های بین‌المللی تنظیم‌گری تاکسی‌های اینترنتی حکایت از آن دارد که رویکرد واحد و پذیرفته‌شده‌ای در این زمینه وجود ندارد و کشورها بر اساس اقتضائات بومی خود عمل می‌کنند. به صورت کلی ۲ الگو در این زمینه وجود دارد. الگوی اول تنظیم‌گری از طریق نهادهای حمل‌ونقل شهری یا ملی است. در آمریکا کارکرد مقررات‌گذاری تاکسی‌های اینترنتی در سطوح ایالتی و شهری انجام می‌شود. برای مثال در نیویورک کمیسیون تاکسی و لیموزین (TLC) و در کالیفرنیا کمیسیون خدمات عمومی (PUC) نهاد تنظیم‌گر و ناظر بر عملکرد تاکسی‌های اینترنتی هستند.

در فرانسه وزارت حمل‌ونقل و نهادهای شهری و در بریتانیا سازمان حمل‌ونقل لندن (TfL) مجوز فعالیت تاکسی‌های اینترنتی مانند اوبر و لیفت را صادر می‌کنند. این رویکرد اگرچه از منظر صلاحیت حرفه‌ای و ارتباط موضوعی تنظیم‌گر با تنظیم‌شونده دارای نقاط قوت است، اما احتمال اثرپذیری از منافع صنفی و لابی‌گری شرکت‌های سنتی تاکسیرانی را افزایش می‌دهد. رویکرد دوم یک رویکرد ترکیبی است که افزون بر تنظیم‌گران حمل‌ونقل، تنظیم‌گران ارتباطات و فناوری اطلاعات را هم درگیر می‌کند.

در هند وزارت راه و وزارت فناوری اطلاعات مشترکاً دستورالعمل‌ها را صادر می‌کنند و در سطح ایالتی هم نهادهای حمل‌ونقل دخالت دارند. در اندونزی ابتدا وزارت ارتباطات و فناوری مقرره‌گذار بود اما بعد وزارت حمل‌ونقل ورود کرد و چارچوب مشترکی وضع شد.

در چین نیز وزارت حمل‌ونقل به همراه نهادهای امنیتی و فضای مجازی بر پلتفرم‌های این کشور (مانند دی‌دی که بازیگر اصلی بازار است) نظارت می‌کنند. در اتحادیه اروپا، کمیسیون اروپا تاکسی اینترنتی را «خدمت حمل‌ونقل» و نه صرفاً خدمت دیجیتال، می‌داند. بنابراین کشورهای عضو موظفند آن را تحت قوانین و مقررات حمل‌ونقل تنظیم‌ کنند.

خطوط کلی الگوی مطلوب در پیشنهادات سیاستی

با توجه به مطالب ذکرشده، بازاندیشی در الگوی تنظیم‌گری تاکسی اینترنتی در ایران ضروری به نظر می‌رسد و این زیست‌بوم وارد مرحله‌ای شده است که بتواند ضمن تبعیت از مقررات وضع‌شده، روند توسعه و رشد خود را ادامه دهد و دیگر نمی‌توان با رویکرد صرفاً تسهیل‌گرانه با آن مواجه شد. خطوط کلی الگوی مطلوب در پیشنهادات سیاستی ذیل بازتاب یافته است:

تغییر نگرش به سکوهای تاکسی اینترنتی: نگرش‌های غالب تنظیم‌گری حمل‌ونقل در کشور با سکوهای اینترنتی به‌مانند آژانس‌های سنتی مواجه می‌شود. این در حالیست که سکوها از خود ناوگانی ندارند، از الگوریتم‌های شناور قیمت‌گذاری استفاده می‌کنند، نیروی کار راننده ثابت ندارند و بیشتر به‌مانند واسطه بین مسافر و راننده عمل می‌کنند. هر نوع الگوی تنظیم‌گری باید این واقعیت‌ها را در نظر بگیرد و سکوها را به رعایت مقررات متناسب ملزم سازد.

پذیرش مشروط مشارکت تنظیم‌گرهای حمل‌ونقل: الگوی پیشین تنظیم‌گری تاکسی‌های اینترنتی که صرفاً اتحادیه کشوری کسب‌وکارهای مجازی را به‌عنوان تنظیم‌گر این سکوها در نظر می‌گرفت تناسبی با رویکرد غالب در جهان نداشت و نمی‌توانست به تمامی مسائل خاص این صنعت رسیدگی کند. این موضوع به‌ویژه در سفرهای برون‌شهری اهمیت پیدا می‌کند که امنیت مسافر و راننده از حساسیت بالاتری برخوردار است. از این رو مشارکت وزارت کشور و وزارت راه و شهرسازی در تنظیم‌گری تاکسی‌های اینترنتی امری ناگزیر است. اما باید شرایط لازم برای ایجاد یک فضای رقابتی و سالم در نظر گرفته شود. برای مثال شهرداری‌ها باید متعهد شوند که خود سرویس‌های رقیب تاکسی‌های اینترنتی را راه‌اندازی نخواهند کرد. می‌توان از ظرفیت‌های تنظیم‌گری شورای رقابت در این زمینه استفاده کرد.

تقویت حکمرانی داده و نظارت هوشمند: از زمان تصویب «دستورالعمل نظارت بر چگونگی فعالیت ارائه‌دهندگان خدمات هوشمند مسافر مشمول قانون نظام صنفی کشور (مسافربرهای اینترنتی)» توسعه سامانه مشترک اطلاعات سفرها (سماس) به کندی پیش رفته است. نیاز است که وزارت کشور بیش از آنکه دغدغه صدور مجوز تاکسی‌های اینترنتی را داشته باشد، چارچوب‌های حکمرانی داده خود را تقویت کند و سکوها را به رعایت الزامات نظارت هوشمند متعهد سازد.

بهبود سازوکارهای خودتنظیم‌گری سکوهای تاکسی اینترنتی: کاربران فضای مجازی و رسانه‌های کشور تاکنون به موارد مختلفی از تخلفات و جرایم رخ‌داده در تاکسی‌های اینترنتی پرداخته‌اند که موضوع ضرورت تامین امنیت مسافران و رانندگان را برجسته می‌سازد. فشار اجتماعی شکل‌گرفته بر اساس این روایت‌ها به اتخاذ چارچوب‌های سخت‌گیرانه از سوی حاکمیت در قبال این سکوها می‌انجامد. این در حالیست که خود سکوها می‌توانند با انجام مواردی مانند دقت بیشتر در جذب رانندگان، احراز هویت کاربران و رسیدگی سریع، دقیق و شفاف به شکایت‌های مسافران، از نارضایتی شهروندان بکاهند.

فراهم‌کردن زمینه ورود بازیگران جدید: وجود واقعیت‌هایی مانند مقیاس‌پذیری بالا و عملیات پیچیده مدیریت سکوهای تاکسی اینترنتی، شمار بازیگران اصلی این صنعت را کاهش داده است. با این وجود، بایستی همواره امکان ورود استارتاپ‌های کوچکی که نیازهای خاص مصرف‌کنندگان را پاسخ می‌دهند و در عملیات خود از نوآوری‌ و خلاقیت استفاده می‌کنند، وجود داشته باشد. پیشنهاد می‌شود که حداقل الزامات تاسیس سکوهای جدید تاکسی‌های اینترنتی به صورت ساده و قابل‌اجرا در اصلاح لایحه پیش‌بینی شود. ایجاد یک سندباکس تنظیم‌گری برای اَشکال نوین حمل‌ونقل مانند خودروها و موتورسیکلت‌های برقی نیز می‌تواند به بازیگران تازه‌وارد کمک کند تا مسیر رشد را با دغدغه‌های کمتری بپیمایند.