گزارش سی و سومین گفتگوی راهبردی مرکز بررسی‌های استراتژیک

در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری مطرح شد:

 نشستِ «تنظیم‌گری و بازطراحیِ دولت» سی و سومین نشست از گفتگوهای راهبردی روزِ سه‌شنبه ۵ بهمن‌ماه ۱۳۹۵ در مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست جمهوری برگزار شد. در این نشست ابتدا محمدصادق امامیان و زمانیان نتایجِ پژوهشِ صورت گرفته در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری را ارائه کردند و پس از آن‌ها کیومرث اشتریان نکاتی را در این رابطه مطرح کرد.

محمدصادق امامیان رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری وابسته به دانشگاه شریف نخستین سخنران این نشست بود. وی در سخنانش به تشریحِ بخشی از نتایجِ پژوهشی پرداخت که با موضوعِ تنظیم‌گری و بازطراحیِ دولت در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری به انجام رسیده است. به گفتهٔ وی این پژوهش به سفارشِ کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک و با حمایت مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری به انجام رسیده است. امامیان در آغاز سخنانشان دلایل و ضرورت‌های انجام چنین پژوهشی را شرح داد. از دیدگاه وی چهار دسته دلیل را می‌توان برای این منظور از هم تفکیک کرد: دلایل خرد، دلایل ملی، دلایل بین‌المللی و دلایل علمی.

امامیان از دلایل خرد آن دسته از مشکلات جاری است که در بحث تنظیم‌گری برای نهادهای حاکمیت ایجاد می‌شده است. به گفتهٔ وی بیشترِ مجموعه‌هایی که در پی ایفای نقشِ تنظیم‌گری و گرفتنِ امتیازِ آن از دولت بوده‌اند در جهتِ ایجاد انحصار گام برداشته‌اند و از سوی دیگر به نحوِ دموکراتیک پاسخگوی عملکردشان نبوده‌اند. در اصل این مجموعه‌ها به دنبالِ تضمینِ نفعِ عرضه‌کنندگان بوده‌اند و درنتیجه رفتارشان به تضمینِ نفعِ عمومی که هدفِ اصلیِ تنظیم‌گری است منتهی نشده است. رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در آخرین مورد از دلایلِ خردِ انجامِ پژوهش به تشریح خلطی مفهومی پرداخت که در این میان رخ‌داده است. در اصل در عملکردِ این مجموعه‌ها مفاهیمی همچون تسهیلگری، نمایندگیِ بخشِ خصوصی یا سازمانِ تخصصی با تنظیم‌گری خلط شده است. به‌عنوان نمونه یک صنف که نقش کاملاً ویژه‌ای دارد نقش تنظیم‌گری را به عهده گرفته است و طبیعتاً این امر به تضمین نفع عمومی منجر نشده است.

دستهٔ دوم از دلایلی که اهمیت و ضرورت انجام چنین پژوهشی را آشکار می‌کند دلایل ملی است. امامیان به ذکر چند مورد از این دسته دلایل پرداخت که ازجملهٔ آن‌ها می‌توان به عدمِ اجرای سیاست‌های دولت توسطِ بخش خصوصی و ضرورت بازطراحیِ نقشِ دولت، ضعف‌های موجود در سازمان‌های متولیِ تنظیم‌گری، سیاست‌های کوچک‌سازی دولت و همچنین ضرورت‌های پسا برجامی اشاره کرد. رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری همچنین دلایلی را نیز به‌عنوان دلایلِ بین‌المللیِ انجام این پژوهش طرح کرد. به گفتهٔ دکتر امامیان در سطح بین‌المللی در دهه‌های اخیر گرایشی عمومی به‌سوی دولتِ تنظیم‌گر ایجادشده است و این گرایش پس از بحرانِ مالیِ سالِ ۲۰۰۸ شدت گرفته است و همین امر لزومِ توجهِ ما به این مسئله را دوچندان می‌کند.

رئیس اندیشکده مطالعاتِ حاکمیت و سیاست‌گذاری در ادامهٔ سخنانش به تشریحِ ادبیاتِ نظریِ مبحث تنظیم‌گری پرداخت. وی مفهومِ دولتِ تنظیم‌گر را در مقابلِ دولت‌های ارائه‌دهندهٔ خدمت قرار داد. دولت‌های ارائه‌دهندهٔ خدمت موظف به ارائهٔ کالا و خدمات بوده‌اند و نقشِ باز توزیعی را نیز بر عهده داشتند؛ اما در دولتِ تنظیم‌گر نقشِ دولت تغییر می‌کند ارائهٔ خدمات به بخشِ خصوصی واگذار می‌شود و دولت نقشِ تنظیم‌گری را مدیریت می‌کند. محمدصادق امامیان سپس دو تعریف از تنظیم‌گری ارائه کرد که بر پایهٔ یکی از آن‌ها تنظیم‌گری مکانیزمِ ایجادِ کنترل عمومی بر نهادهای ارائه‌کنندهٔ خدمات باهدف تأمینِ منافع عمومی دانسته شده است. وی در ادامه چهار شأنی که عموماً برای دولت در نظر گرفته می‌شود را این‌چنین از هم تفکیک کرد: سیاست‌گذاری، تنظیم‌گری، تسهیلگری و ارائهٔ خدمات. ایدهٔ واگذاریِ ارائهٔ خدمات به بخشِ غیردولتی پیش از این‌ها پذیرفته‌شده است و وی بحث را بر واگذاریِ شأنِ تنظیم گذاری دولت متمرکز کرد. به گفتهٔ امامیان این امر به کوچک‌سازیِ دولت کمک می‌کند و می‌تواند ضامنِ اجرایی سازی سیاست‌های دولت و همچنین تضمینِ منافعِ عمومی که هدفِ اصلیِ تنظیم‌گری است باشد.

محمدصادق امامیان در بخشِ بعدیِ سخنانش به‌مرور تجربهٔ کشور انگلستان پرداخت. وی مشخصاً دو دوره از تاریخِ این کشور یعنی دورهٔ نخست‌وزیریِ مارگارت تاچر و دورهٔ نخست‌وزیریِ تونی بلر را موردبررسی قرار داد. از اوایلِ دوران تاچر یعنی آغاز دههٔ ۸۰ قرن بیستم سیاستِ مقررات زدایی و آزادسازی در دولتِ انگلستان پی گرفته و نگاهِ حداقلی به امر تنظیم‌گری حاکم شد. اما از آغاز دوران تونی بلر دولتِ تنظیم‌گر در انگلستان شکل گرفت. وی همچنین چارچوبی از نهادهای تنظیم‌گر در کشورِ انگلستان به تصویر کشید، ازجملهٔ این مجموعه‌ها می‌توان به OFWAT که در مدیریتِ آب به تنظیم‌گری می‌پردازد و OFGEM که نقشِ تنظیم‌گری در حوزهٔ انرژی را بر عهده دارد اشاره کرد.

در بخش پایانی امامیان به این پرسش پاسخ داد که تنظیم‌گری خوب چه ویژگی‌هایی دارد؟ وی در پاسخ به این پرسش شش ویژگی را برای تنظیم‌گری خوب برشمرد. این شش ویژگی عبارت‌اند از ساده بودن و حداقل مداخله، شفافیت و در دسترس بودن، بی‌طرفی، اقتدار (مالی، تخصصی، دانشی و …)، پاسخگویی، کارآیی و اثربخشی. رئیس اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری بر این اساس در چند مورد به مقایسهٔ نگاهِ قدیمی و نگاهِ جدید در این حوزه پرداخت، به‌عنوان نمونه در نگاهِ قدیم رویکرد تنظیم زدا و رقابت محور حاکم بود اما در نگاهِ جدید سیاست و هدف‌گذاریِ اجتماعی دنبال می‌شود که به‌موجب آن تنظیم‌گری نیز اولویت پیدا می‌کند. همچنین رویکرد قدیمی رویکردی نظارت محور بود اما رویکردِ جدید انگیزش‌محور و تسهیل‌گرانه است.

سخنران دوم این نشست مرتضی زمانیان مدیر گروه مطالعات اقتصادی اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری بود که به تشریح بخش دیگری از نتایج پژوهش این اندیشکده پرداخت. وی انحراف اهداف و تسخیر تنظیم‌گری را دو آفتی دانست که در رابطه با طراحی یک تنظیم‌گری خوب مطرح است. مقصود از انحراف اهداف آن است که تنظیم‌گری به عهدهٔ سازمانی گذاشته شود که از همان آغاز روشن است نمی‌تواند هدف تنظیم‌گری یعنی تنظیمِ نفع عمومی را محقق کند. می‌توان اصناف را نمونه‌ای از چنین سازمان‌هایی دانست. اما آفت دوم تسخیرِ تنظیم‌گری است که ناشی از اقتدار بالای تنظیم‌گر است، اقتداری که طبیعتاً می‌تواند به فساد بیانجامد.

عمدهٔ بحث زمانیان به دو نوع تحلیل از یک نظامِ تنظیم‌گر اختصاص یافت: تحلیلِ کارکردی و تحلیلِ ساختاری. در تحلیلِ کارکردی پرسش اصلی آن است که چه کارکردهایی را از یک نظام تنظیم‌گر انتظار داریم؟ زمانی در پاسخ به این پرسش چهار کارکردِ اصلی را برای تنظیم‌گری برشمردند که عبارت‌اند از تبیینِ منافعِ عمومی، رصد و شفاف‌سازی، پایش و نظارت و همچنین اجرای تنظیم‌گری که این آخری یعنی اجرای تنظیم‌گری اموری همچون مقررات گذاری، طراحی بازار، اعمالِ مجازات‌ها و مشوق‌ها و امثالهم را در برمی‌گیرد.

اما بخشِ اصلیِ تحلیلِ ساختاریِ زمانیان به بحث درباره این پرسش اختصاص یافت: جایگاهِ ساختاریِ تنظیم‌گر کجاست؟ بیرون حاکمیت یا درونِ آن؟ در پاسخ به این پرسش وی یک طیف را معرفی کرد که یک سر آن خودتنظیم‌گری مطلق و سرِ دیگرِ آن تنظیم‌گری حاکمیتی قرار دارد. خودتنظیم‌گری مطلق تماماً از دولت مستقل است و تنظیم‌گریِ حاکمیتی تماماً دولتی است. در میانهٔ این طیف نیز انواعِ دیگری از تنظیم‌گری همچون تأییدی، تفویضی، بنگاهی و … قرار دارند. مدیر گروه اقتصاد اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری در ادامه این مسئله را مطرح کرد که اساساً استقلالِ یک تنظیم‌گر امر قابلِ دفاعی است یا خیر؟ جمع‌بندی وی این بود که نه استقلالِ مطلق از دولت و نه وابستگی مطلق به آن هیچ‌یک قابلِ دفاع نیست. مرتضی زمانیان در بخش پایانی سخنانشان نکاتی نیز در موردِ اجزای ساختارِ نهاد تنظیم‌گر ازجمله ساختارِ تصمیم‌گیری، نقشِ ذی‌نفعان، ترکیبِ اعضای مؤثر و از همهٔ این‌ها مهم‌تر نظامِ تأمینِ مالی در نهادهای تنظیم‌گر بیان کرد.

در ادامه به‌عنوان پایان‌بخشِ ارائهٔ پژوهشِ اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری محمدصادق امامیان به‌اختصار به جمع‌بندیِ نتایجِ آن و همچنین پیشنهادهای ارائه‌شده مبتنی بر آن پرداخت. بر پایهٔ جمع‌بندیِ امامیان تنظیم‌گری باید به‌منزلهٔ تکمیلِ فرآیندِ خصوصی‌سازی، حلقهٔ اجرایی‌سازِ سیاست‌های کلان و دریچه‌ای به‌سوی واگذاریِ مسئولیت‌ها در غالب ساختارهای مشارکتی نگریسته شود. همچنین لزومِ اصلاح شبه‌تنظیم‌گران، ایجادِ تنظیم‌گران فرا بخشی و گذار به سمتِ بازطراحی در بلندمدت از اولویت‌های ما در این حوزه به شمار می‌آید. وی همچنین دو پیشنهادِ این پژوهش را ذیلِ عناوینِ راهکارِ کوتاه‌مدت و راهکارِ بلندمدت معرفی کرد. راهکار ِکوتاه‌مدت همان بخشِ لایحهٔ خدماتِ کشوری است که به دولت نیز ارائه‌شده است. اما راهکارِ بلندمدت در شش بند ارائه شد که عبارت‌اند از تقویتِ زیرساخت‌های علمیِ تنظیم‌گری، گفتمان سازی برای موضوعِ تنظیم‌گری، اصلاحِ وظایف و بازنگری نقشِ دولت، ایجاد سازمان توسعهٔ تنظیم‌گری، ارائه نقشهٔ راه و گذار به سمت دولت تنظیم‌گر و ایجاد کمیتهٔ راهبریِ توسعهٔ نظامِ تنظیم‌گری.

کیومرث اشتریان عضو هیئت‌علمی گروه سیاست‌گذاری دانشگاهِ تهران و دبیر کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت آخرین سخنرانِ این نشست بود. اشتریان سخنانِ خود را بر تأکید بر شبکه‌ای بودنِ جامعهٔ ایرانی آغاز کرد. به باورِ وی تنظیم‌گری هم می‌تواند شبکه‌ای باشد و می‌توان بر پایهٔ آن ادارهٔ حاکمیت را در هر یک از بخش‌ها به یک سری شبکه سپرد، مثلاً سازمان نظام پزشکی می‌تواند به‌گونه‌ای عمل کند که در حیطهٔ خود هم کار مجلس، هم دولت و هم قوهٔ قضاییه را باهم به انجام رساند، اما برای حرکت به این سمت آنچه نیازِ امروزِ ماست توصیفِ شبکه‌های ارتباطی است، مثلاً همین نظام پزشکی با نظام سلامت یا بخش‌های دیگرِ دولت یا قوهٔ قضاییه و … چه ارتباطاتی داراست و چه شبکه‌ای را ایجاد می‌کند؟ به گفتهٔ اشتریان ما هیچ وقوفی به این شبکه‌ها که در اصل تنظیم‌گری هم می‌کنند نداریم. پس حکمرانیِ شبکه‌ای به‌خودی‌خود وجود دارد به‌بیان‌دیگر این نحوه حکمرانی یک ضرورت است نه یک انتخاب؛ آنچه ما باید به‌سوی آن حرکت کنیم توصیفِ این شبکه‌هاست.

دبیر کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک هیئت دولت در بخشِ دوم سخنانِ خود بحثی را در موردِ شبکه‌های سیاستی بر پایهٔ فصلِ بیستمِ تحلیل شبکه سیاستی ارائه کرد. بر پایهٔ این سند تعریف شبکه‌های سیاستی عبارت است از مجموعه‌ای از پیوندهای نهادینِ رسمی و غیررسمی که بین بازیگرانِ دولتی و دیگر بازیگران حول اعتقادات و منافع مشترک در سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌های عمومی شکل‌گرفته‌اند. کیومرث اشتریان سه کاربردِ توصیفیِ اصطلاح را این‌چنین برشمرد: شبکه‌ها به‌عنوان واسطهٔ منافع، شبکه‌ها به‌عنوان ابزارِ تحلیلِ بین سازمانی و شیوهٔ حکمرانی وی در بخشِ پایانیِ سخنانشان در مورد هر یک از این سه کاربرد توضیحاتِ کوتاهی را نیز ارائه کرد.