کلیات پیشنهادی به‌منظور تأسیس سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

الگو‌های حکمرانی و تنظیم‌گری, برنامه‌های در حال انجام, تنظیم‌گری, حوزه های تخصصی, خلاصه سیاستی, محصولات

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی به وجود آورده‌اند. در این شرایط سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان تدوین قانون تنظیم‌گری است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود.

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

امکان اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، در دست افرادی قرار گیرد که صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم‌گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد تدوین قانون تنظیم‌گری و تشکیل سازمان تنظیم‌گری در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند.

سؤال ۱: الگوی ساختاری سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست (تنظیم‌گری حاکمیتی، خودتنظیم‌گری، تنظیم‌گری خصوصی)؟ در صورت حاکمیتی بودن به کدام بخش‌ها که به حاکمیت اتصال دارد (داخل سازمان، …). آیا تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی توسط یک تنظیم‌گر انجام گیرد یا مجموعه‌ای از تنظیم‌گران؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، سازمان واحد مؤسسه دولتی مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور/وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تشکیل می‌شود (یک سازمان واحد، حاکمیتی مستقل).

سؤال ۲: تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی در کنار سایر بخش‌های نظام مالی، طبق کدام‌یک از الگوهای سه‌گانه (الگوی یکپارچه، الگوی جزئی و الگوی اختصاصی) صورت پذیرد؟ اگر تنظیم‌گر حوزه صندوق‌های بازنشستگی متفاوت از سایر تنظیم‌گران بخش‌های مرتبط باشد هماهنگی این تنظیم‌گران چگونه صورت پذیرد؟

پاسخ: ایجاد شورای ثبات به‌منظور هماهنگی میان تنظیم‌گری نظام بانکی (بانک مرکزی)، بخش بیمه (بیمه مرکزی)، بخش بورس و بخش بازنشستگی (سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی)

سؤال ۳: حدود اختیارات و وظایف سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست؟

پاسخ: سازمان تنظیم‌گر جهت انجام مناسب وظایف تنظیم‌گرانه‌اش دو سته اختیارات نیاز دارد:

الف) اختیارات تنظیمی: حوزه‌های اصلی اختیارات تنظیمی در ضمیمه ذکر گردیده است.

ب) اختیارات قضایی: منظور از اختیارات قضایی، اختیارات انجام اموری است که در نظام حقوقی کشور انجام آن‌ها نیازمند حکم دادگاه می‌باشد. به‌عنوان نمونه می‌توان به موارد زیر اشاره نمود:

• دستور به توقف هر رویه یا فعالیت خلاف مقررات/منافع عمومی یا عدم تکرار آن؛
• دستور به فسخ یا توقف هر نوع قرارداد و توافق خلاف مقررات/منافع عمومی؛
• وضع شاخص‌ها و استانداردهای متضمن حفظ منافع عمومی و حفظ سلامت صندوق‌های بازنشستگی، و ارائه گزارشات دوره‌ای به مقامات ذی‌ربط یا عموم؛
• دستور به عزل مدیران عامل و یا اعضای هیئت عامل در صندوق‌های بازنشستگی که برخلاف مقررات انتخاب‌شده‌اند؛
• دستور به واگذاری سهام یا سرمایه بنگاه‌ها یا شرکت‌ها؛
• دستور به ادغام، الزام به تعلیق یا دستور به ابطال هرگونه ادغام در حال انجام یا انجام‌شده که برخلاف مقررات/منافع عمومی هستند؛
• دستور استرداد اضافه درآمد و یا توقیف اموالی که از طریق ارتکاب رویه‌های خلاف تحصیل شده است؛
• دستور جهت عدم فعالیت در یک زمینه خاص یا در منطقه یا مناطق خاص؛
• دستور به اصلاح اساسنامه، شرکت‌نامه یا صورت‌جلسات مجامع عمومی یا هیئت‌مدیره صندوق‌ها یا ارائه پیشنهاد لازم به دولت در خصوص اصلاح اساسنامه‌ها؛
• وضع الزامات ویژه در مورد عملکرد برخی صندوق‌ها و یا مستمری‌بگیران؛
• تعیین جریمه نقدی در صورت نقض ممنوعیت‌های وضع‌شده؛
• و …

سؤال ۴: چگونه روابط سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی و سایر تنظیم‌گران فرا بخشی یا نهادهای حاکمیتی هماهنگ می‌شود؟ آیا تنظیم‌گر دیگری بر تصمیمات این تنظیم‌گر نظارت دارد (تنظیم‌گری تنظیم‌گر)؟

پاسخ: در حال حاضر مطابق ماده ۵۹ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شورای رقابت مسئول ایجاد نهادهای تنظیم‌گر بخشی می‌باشد. همچنین در این ماده ذکرشده که هیچ‌یک از نهادهای تنظیم‌گر بخشی نتواند مغایر با این قانون یا مصوبات شورای رقابت درزمینهٔ تسهیل رقابت تصمیمی بگیرد یا اقدامی کند. با عنایت به چنین جایگاهی می‌توان شرایطی را در نظر گرفت که شورای رقابت نقش ابر تنظیم‌گر را ایفاء نماید و مرجع تشخیص و حل‌وفصل مغایرت‌ها با سایر تنظیم‌گران بخشی و فرا بخشی باشد و ترتیبات اجرایی آن در اساسنامه سازمان مشخص گردد.

سؤال ۵: منابع تأمین مالی سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی چیست و محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های تأمین مالی آن چگونه است؟

پاسخ: یکی از الزامات عملکرد مناسب نهاد تنظیم‌گر، استقلال و عدم تأثیرپذیری آن از ذی‌نفعان است. یکی از کانال‌های اصلی اثرگذاری بر عملکرد نهاد تنظیم‌گر موضوع بودجه این نهاد است. به همین جهت بهتر است بودجه تنظیم‌گر از محلی تأمین شود که هم وابستگی برای تنظیم‌گر ایجاد نکند و هم اینکه دچار نوسان نشود. بر همین اساس پیشنهاد می‌گردد بودجه و اعتبارات نهاد تنظیم‌گر از محل درصدی از درآمدهای صندوق‌های بازنشستگی دارای مجوز که توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی وصول و به خزانه‌داری کل کشور واریز می‌گردد تأمین می‌شود. میزان این عوارض باید به‌صورت سالانه در لایحه بودجه پیشنهاد شود. حداقل و حداکثر میزان عوارض مذکور در هر حوزه در اساسنامه نهاد تنظیم‌گر تعیین شود.

دریافت سایر وجوه مالی در قالب کمک از صندوق‌های بازنشستگی نیز محدود به شرایط خاص مندرج در اساسنامه خواهد بود.

سؤال ۶: تصمیم‌گیران کلیدی در سازمان تنظیم‌گر چه افرادی هستند؟ (ازلحاظ تعداد، تخصص و جایگاه حقوقی)

پاسخ: هرچند سؤالاتی مانند ترکیب دقیق اعضا، و اینکه آیا همه ذی‌نفعان و بازیگران کلیدی بخش در تصمیم‌گیری مشارکت دارند؟ آیا حضور ذی‌نفعان مختلف در نهاد تنظیم‌گر به‌عنوان نماینده یک صنف یا گروه بوده و یا به‌عنوان نماینده کل ذی‌نفعان حضور دارند؟ نیازمند بحث و بررسی بیش‌تر است، اما در این مرحله موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

الف) به‌منظور تفویض تمام یا بخشی از اختیارات قضایی، دو نفر از قضات به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه در ترکیب اعضای سازمان تنظیم‌گر عضویت داشته باشند؛

ب) ترتیبات مندرج در مواد ۵۵ و ۵۶ و شرایط مندرج در بند «ب» ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴ برای اعضاء شورای رقابت به شرح زیر:

دوره تصدی عضو قاضی دو سال و سایر اعضاء شش سال است و انتصاب مجدد آنان برای عضو قاضی دو دوره و برای سایر اعضاء یک دوره دیگر مجاز خواهد بود.

دوره تصدی کسانی که به دلایلی جانشین اعضاء می‌شوند، به میزان بقیه دوره تصدی عضو قبلی خواهد بود.

اعطاء مأموریت به کارمندان دولت و قوه قضائیه برای عضویت آنان تجدیدنظر الزامی است.

اشتغال رئیس و اعضاء به‌صورت تمام‌وقت است. افراد مذکور نمی‌توانند هم‌زمان شغل و یا مسؤولیت دیگری در بخش عمومی، خصوصی یا تعاونی داشته باشند (به‌جز اعضای هیئت‌علمی بر اساس مفاد بند الف ماده ۵۳ قانون سیاست‌های اجرایی اصل ۴۴).

ج) تضمین موقعیت شغلی اعضاء و نحوه استقلال آن به شرح زیر:

۱- هیچ‌یک از اعضاء را نمی‌توان برخلاف میل او از عضویت در شورا برکنار کرد مگر در موارد زیر:

۱-۱٫ ناتوانی در انجام وظایف محوله به تشخیص دو سوم اعضاء شورا.

۱-۲٫ محکومیت‌های مذکور در جزءهای «۳» و «۵» بند «ب» ماده (۵۳) قانون سیاست‌های اجرایی.

۱-۳٫ محکومیت قطعی به دلیل سوءاستفاده از مقررات مواد (۷۵) و (۷۶) این قانون.

۱-۴٫ از دست دادن اهلیت استیفاء.

۱-۵٫ غیبت غیرموجه بیش از دو ماه متوالی و سه ماه غیر متوالی در هرسال از حضور در شورا، با تشخیص اکثریت اعضاء.

۱-۶٫ نقض تکالیف و محدودیت‌های موضوع ماده (۶۸) قانون و تخطی از مقررات موضوع مواد (۷۵) و (۷۶) به تشخیص اکثریت اعضاء.

۲- در صورت کناره‌گیری داوطلبانه یا فوت هر یک از اعضاء و همچنین در صورت بروز موجبات عزل به نحو مذکور در فوق، مراتب همراه با دلایل و مدارک و مستندات مربوط حسب مورد توسط رئیس سازمان یا نایب‌رئیس وی به مرجع انتصاب کننده عضو، جهت انتصاب عضو جانشین اعلام می‌شود. مرجع مزبور مکلف است حداکثر ظرف یک ماه از تاریخ وصول تقاضا، در چهارچوب ماده (۵۳) قانون، عضو جانشین را انتخاب و به شورای رقابت معرفی کند.

۳-اعضاء سازمان را نمی‌توان به دلیل اتخاذ تصمیمات در چهارچوب وظایف قانونی و یا اظهاراتی که به استناد قانون می‌کنند، تحت تعقیب قرار داد.

۴-این سازمان در رسیدگی و تصمیم‌گیری مطابق مقررات این فصل از استقلال کامل برخوردار است.

د) شرایط انتخاب اعضاء:

۱-تابعیت جمهوری اسلامی ایران،

۲-دارا بودن حداقل چهل سال سن،

۳-دارا بودن مدرک دکترای معتبر برای اعضاء صاحب‌نظر اقتصادی و مالی، حقوقدان و نمایندگان اصناف

۴-نداشتن محکومیت‌های موضوع ماده (۶۲) مکرر قانون مجازات اسلامی و یا محکومیت قطعی به ورشکستگی به تقصیر یا به تقلب،

۵-دارا بودن حداقل ده سال سابقه کار مفید و مرتبط،

۶-نداشتن محکومیت قطعی انتظامی از بند «د» به بالا موضوع ماده (۹) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (مصوب ۷/۹/۱۳۷۲)

تبصره: به‌استثناء قاضی، بازنشسته بودن افراد مانع انتخاب نخواهد بود.

سؤال ۷: انتصاب و عزل اعضای کلیدی تنظیم‌گر چگونه صورت می‌پذیرد؟

(در دست بررسی)

سؤال ۸: میزان شفافیت در تصمیم‌گیری‌های تنظیم‌گر (ان) چگونه است؟ سازکارهای تحقق این شفافیت چیست (مثلاً انتشار متن مذاکرات و …)؟

پاسخ: آراء و احکام صادره از سوی سازمان باید جامع استدلال‌های اعضاء مخالف و موافق رأی و حاوی مستندات دلایل ارائه‌شده باشد و به‌جز مواردی که انتشار آن‌ها خلاف اصول و خط‌مشی سازمان به شمار می‌رود (مانند نقض جزء حریم شخصی و ملاحظات امنیتی)، می‌باید برای عموم قابل‌دسترس باشد.

سؤال ۹: آیا قابلیت دادخواهی و تجدیدنظرطلبی در مورد تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی وجود دارد؟

پاسخ: کلیه تصمیمات سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی، ظرف بیست روز از تاریخ ابلاغ به ذی‌نفع قابل تجدیدنظر در هیئت تجدیدنظر [موضوع ماده (۶۴) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، شامل سه قاضی دیوان عالی کشور به انتخاب و حکم رئیس قوه قضائیه] است. این مدت برای اشخاص مقیم خارج دو ماه خواهد بود. در صورت عدم تجدیدنظرخواهی در مدت یادشده و همچنین در صورت تأیید تصمیمات سازمان تنظیم‌گر در هیئت تجدیدنظر، این تصمیمات قطعی هستند. آراء هیئت تجدیدنظر در مورد تصمیمات قضایی قابل‌نقض توسط دیوان عدالت اداری نمی‌باشند.