ملاحظاتی در خصوص تشکیل سازمان تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی

در سال‌های اخیر ناکارآمدی صندوق‌های بازنشستگی در تأمین منافع اعضای آن موجب نگرانی‌های جدی در خصوص پایداری آن‌ها شده است. وضعیت نامناسب اقتصادی، کاهش نیروی کار و پیر شدن هرم جمعیتی، کسری تصاعدی صندوق‌ها، عدم توانایی دولت در پرداخت مطالبات صندوق‌ها، پرداخت بدهی با واگذاری بنگاه‌های ناکارآمد دولتی، بنگاه‌داری با بازدهی پایین صندوق‌ها، تغییر قوانین بدون در نظر گرفتن شرایط صندوق‌ها و … همه از عواملی هستند که زمینه شرایط نامساعد صندوق‌های بازنشستگی را فراهم کرده‌اند. بر اساس آمارهای اعلام‌شده با توجه به شرایط نامناسب صندوق‌های بازنشستگی کشور که بنا بر آمارهای ارائه‌شده جمع کسری صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌ای از سال ۱۳۸۴ در طی هشت سال از حدود ۴۲۰۰ میلیارد تومان به ۶۰ هزار میلیارد تومان رسیده است و افزایش کسری آن‌ها نیز سیری تصاعدی داشته است. در حال حاضر رقم کسری صندوق‌ها و کمک دولت از بودجه عمومی، از بودجه عمرانی کشور پیشی گرفته است. ایران یکی از بالاترین نرخ‌های جایگزینی در دنیا را دارا است. این نرخ در سازمان تأمین اجتماعی حدود ۸۵ درصد آخرین دستمزد و در صندوق بازنشستگی کشوری برابر ۸۷ درصد در سال ۱۳۹۳ بوده است. در این شرایط قطعاً ادامه روند کنونی در بلندمدت ممکن نیست و اتکای بر بودجه دولتی صرفاً راهکاری برای پیشگیری از یک ورشکستگی بزرگ و بروز تبعات اجتماعی آن است.

البته باید دانست که این مشکلات، صرفاً متعلق به کشور ما نبوده و در بسیاری از کشورهای دیگر هم تجربه‌شده است. در اکثر این کشورها، برای به حداقل رساندن این آسیب‌ها و کاهش ریسک اعضای صندوق و پایدار ساختن آن، ایجاد نهادهای تنظیم‌گر متمرکز بر تمام صندوق‌های بازنشستگی را در دستور کار قرار داده‌اند. مقام یا مقامات تنظیم‌گر از دو بعد بر صندوق‌های بازنشستگی اعمال نظارت می‌نماید. از یکسو تنظیم‌گر صندوق‌های بازنشستگی ارتقای اعتماد به صندوق‌ها به‌وسیله حفاظت از منافع اعضا، کاهش ریسک قرار گرفتن صندوق‌ها در شرایط ورشکستگی، ترویج اداره خوب صندوق‌های بازنشستگی، نظارت و گزارش دهی در خصوص فعالیت صندوق‌ها را هدف‌گذاری می‌نماید. از سوی دیگر با توجه به حجم بالای دارایی‌های صندوق‌ها و نقش مؤثر آن‌ها در بازارهای مالی، این مؤسسات تحت تنظیم‌گری نهادهای حاکمیتی مالی قرار می‌گیرند.

اما سؤال این است که آیا الگوی رایج به کار گرفته‌شده در سایر کشورها که همان ایجاد یک‌نهاد تنظیم‌گر است می‌تواند به‌عنوان یک راه‌حل مؤثر قابل توصیه باشد؟ برای پاسخ به این سؤال ضروری است ابتدا برخی از مشکلات کلیدی این صندوق‌ها اشاره نمود که خارج از حوزه مسائل فنی و تخصصی درون صندوق به شمار می‌رود..

اعمال مداخلات بالادستی در حوزه بازنشستگی: یکی از مسائل کلیدی این بخش اعمال مداخلات توسط نهادهای سیاست‌گذار در بخش تأمین اجتماعی و بازنشستگی است. به‌طور خاص مواردی چون گسترش حوزه مشاغل سخت، کاهش سن بازنشستگی و تغییر پارامترهای حقوق بازنشستگی که بعضاً می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز به کارکنان بخش‌های مختلف اعطا شود، و به‌ظاهر هزینه‌ای هم برای بخش‌های سیاست‌گذار به همراه نداشته باشد، درواقع فشار زیادی را در بلندمدت به صندوق‌های بازنشستگی تحمیل می‌نماید.

اعمال‌نفوذ در بدنه مدیریتی صندوق‌ها: در برخی موارد ممکن است این نگاه وجود داشته باشد که مدیریت صندوق بازنشستگی یک سازمان خاص می‌تواند به‌عنوان یک امتیاز در اختیار کارکنان بازنشسته یا باسابقه همان سازمان قرار گیرد. با این نگرش که بعضاً می‌تواند ناشی از رویکردهای رانت‌ جویانه نیز باشد عملاً مدیریت صندوق‌ها که نیازمند تخصص جدی در حوزه‌های مالی و اقتصادی است، عملاً در دست افرادی قرار گیرد که به‌هیچ‌وجه صلاحیت‌های لازم برای این جایگاه را نداشته باشند.

اثرپذیری بالا از شرایط اقتصادی کشور: با توجه به ماهیت صندوق‌های بازنشستگی و اهمیت بازدهی سرمایه‌گذاری این صندوق‌ها در حفظ پایداری آن‌ها، عدم حضور نمایندگان این صندوق‌ها در سیاست‌گذاری‌های اقتصادی مؤثر بر آن‌ها عملاً باعث آسیب‌های بسیار جدی به این صندوق‌ها در اثر تحولات اقتصادی کشور خواهد شد.

عدم کنترل واحد بر صندوق‌های بازنشستگی: در بسیار از موارد صندوق‌های بازنشستگی تحت نظر سازمان‌های متبوع خود قرار داشته و به‌هیچ‌وجه تحت استانداردها و الزامات مشخصی فعالیت نمی‌نمایند. این صندوق‌ها عملاً به نهادهای بالادست تصمیم گیر در بخش‌های مالی و سرمایه‌گذاری پاسخگو نبوده و از این حیث هیچ ابزاری برای نظارت و جهت‌دهی به آن‌ها وجود ندارد.

اگرچه مشکلات صندوق‌های بازنشستگی محدود به موارد فوق نبوده و ضمناً مشکلات بسیار جدی دیگری در حوزه‌های فنی، محاسبات بیم ‌سنجی و افزایش سن میانگین کشور وجود دارد، اما موارد فوق‌الذکر یک ویژگی مشترک داشته و آن‌هم نیاز به وجود یک‌نهاد متمرکز و قدرتمند است که بتواند در دارای اختیارات تقنینی و قضایی بوده و توان مداخله در حوزه اختیارات سازمان‌های مرتبط در بخش بازنشستگی را داشته باشد. از این حیث ایجاد یک سازمان معمول در ساختارها و تحت محدودیت‌های سازمانی مرسوم به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند مشکلات فوق را رفع نماید. همچنین ضروری است در ساختار این نهاد نقش خود صندوق‌ها به‌صورت مشخص تعریف‌شده باشد.

با در نظر گرفتن این ملاحظات می‌توان گفت که آنچه در شرایط کنونی می‌تواند به‌عنوان یکی از اولویت‌های جدی صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرار گیرد ایجاد یک سازمان تنظیم‌گر متمرکز و قدرتمند در این بخش است. به‌ویژه آنکه صندوق‌های بازنشستگی تبادلات مالی گسترده‌ای با سیار بخش‌های اقتصادی کشور داشته و ضروری است از طریق این سازمان ملاحظات مالی به‌صورت جدی موردتوجه قرار گیرند. جالب آنکه تقریباً در تمام کشورهای توسعه‌یافته، صندوق‌های بازنشستگی و تأمین اجتماعی زیر نظر مقام ناظر مالی فعالیت می‌کنند. به‌صورت کلی می‌توان حوزه‌های مداخله در تنظیم‌گری صندوق‌های بازنشستگی را اخذ مجوز (licensing)، قواعد حکمرانی (governance)، تعیین ناظر مستقل (independent custodian)، حسابرس خارجی (external audit)، الزامات افشاگری (disclosure requirement)، قوانین سرمایه‌گذاری (investment regulation)، اخذ ضمانت‌نامه (guarantees)، حداقل سرمایه و اندوخته (minimum capital and reserves) و مقرراتی هزینه‌ها و کارمزدها (regulations on costs and fees) دسته‌بندی نمود.

بااین‌وجود لازم به ذکر است با توجه به دشواری‌های پیش رو نهادهای تنظیم‌گر به‌ویژه در بخش‌هایی که در آن‌ها تعارض منافع به‌صورت جدی وجود دارد، تجارب نشان داده است که در بسیاری از موارد تنظیم‌گری نیز می‌تواند با شکست مواجه شود. از این حیث ضروری است مطالعات مشخصی باهدف تعیین جایگاه ساختاری، طراحی ساختار و فرایندهای پرسنلی و مالی تنظیم‌گر این بخش صورت پذیرد.

بر این اساس پیشنهاد می‌شود با توجه به تجربه جهانی و مشکلات موجود، مطالعات مربوط به تأسیس یک‌نهاد تنظیم‌گر متمرکز، مستقل و قدرتمند که با آموزش، ارزیابی و گزارش دهی در خصوص صندوق‌ها تا حد زیادی به بهبود وضعیت و پایدارسازی صندوق‌ها کمک نماید، موردتوجه نهادهای سیاست‌گذار کشور قرار گیرد.