قوانین کیفری نمایندگان باید ضمانت اجرایی داشته باشد!

در راستای پویش اصلاح قانون نظارت بر رفتار نمایندگان خبرگزاری فارس، دکتر عاطفه مرادی اسلامی، مدیر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف، به تشریح مسائل و موانع شکل‌گیری قوانین ناظر به رفتار نمایندگان و تحلیل و ارائه راه حل‌های ممکن پرداخت.

باید تکلیفمان با پیش‌فرض‌های موجود مشخص شود

مدیر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در ابتدا با بیان این پرسش که آیا باید  بین استقلال عمل نماینده و شفافیت و پاسخگویی او، تعادلی باشد؟، ادامه داد:

«نماینده معتقد است که من، در راستای وظیفه حق خواهی خود افشاگری می‌کنم، اما نهاد نظارتی می‌گوید او افترا زده یا اسرار امنیتی را فاش کرده.

البته برخی از موارد، قهرمان سازی‌هایی‌ است که از دل برخی وقایع رقم می‌خورد. نماینده برای اینکه رای بیاورد یا محبوب بماند، بدون سند و مدرک و اطمینان، دست به افشاگری می‌زند تا از خود قهرمان بسازد و از مردم رای بگیرد.

نماینده می‌گوید برای جلوگیری از فسادی بزرگ، افشاگری کردم. عده‌ای می‌گویند نه، شما تهمت و افترا زده‌ای. حالا قانون‌گذار و نهاد نظارتی باید تصمیم بگیرد افشاگری حتی به قیمت چند مورد اشتباه، وجود داشته باشد، یا کلا بساطش برچیده شود.

یکی از مباحث مطرح در حوزه افشاگری، محافظت از افشاگران فساد و دادن امتیاز به آنها بود. مثلا ما پیشنهاد دادیم اگر کسی فسادی را به درستی گزارش داد، بخشی از آن مقدار پولی که به واسطه افشاگری وی بدست می‌آید را به خود او بدهیم. 

در کشورهایی که رقابت سیاسی وجود دارد و قوانین، از حق افشاگری رسانه‌ها حمایت می‌کنند، نماینده‌ها رفتارشان به مراتب چارچوب‌مندتر است.

وقتی فضای درستی برای افشاگری و افزایش اعتماد عمومی موجود نباشد، افشاگری در فضای غیر رسمی شکل می‌گیرد و منجر به شایعه پراکنی و از بین رفتن اعتماد عمومی می‌شود».

در کشورما، فرایند دادرسی منصفانه بر رفتار نمایندگان وجود ندارد

او در ادامه گفت: «هیئت نظارتی مجلس، از هفت هشت نفر که الزاما از تفکرات و جریانات متفاوتی نیستند، تشکیل شده. طبیعتا در چنین شرایطی ممکن است له یا علیه شخصی تبانی صورت بگیرد.

در کشور‌ما فرایند دادرسی منصفانه وجود ندارد. قانون نظارت رفتار نمایندگان، قانون مبهمی ست.

در برخی کشورها، یا یک تعادلی بین حزب اکثریت و حزب اقلیت در هیئت نظارت شکل می‌گیرد و نهادی وجود دارد به اسم کمیسیونر که از مجلس مستقل است؛ یا اینکه کمیسیون نظارت را از اشخاصی تعیین می‌کنند که از جریان یا حزب حاکم مستقل باشند.

در برخی کشورها، دستگاه‌های اطلاعاتی امنیتی با نهادهای نظارتی همکاری می‌کنند. اما در کشورما، دستگاه‌های اطلاعاتی و امنیتی هم ملزم به اشتراک‌گذاری اطلاعات نماینده با هیئت نظارت نیستند.

به صورت کلی هم، نمایندگان به خاطر تعارض منافع، یا با قوانین آیین رفتار نمایندگی موافقت نمی‌کنند یا به سختی با برخی موارد آن موافقت می‌کنند.

علت اینکه پس چهارسال تازه می‌فهمند نماینده صلاحیت شرکت مجدد در انتخابات را دارد یا نه، این است که نهاد نظارتی کار خود را به درستی انجام نمی‌دهد».

زندگی خصوصی نمایندگان تا چه حد باید مورد نظارت قرار بگیرد؟!

وی با اشاره به اینکه بررسی زندگی خصوصی مقامات سیاسی در کشور ما شکل مبتذلی به خود گرفته است بیان داشت: «از دیگر مباحث مهم تفکیک زندگی خصوصی و عمومی نمایندگان است. آیا زندگی خصوصی و عمومی شخص مقام سیاسی باید از هم منفک باشد؟! 

در اکثر کشورها، وضعیت مالی نمایندگان تا بستگان درجه یک مورد بررسی قرار می‌گیرد؛ حتی بدهی‌های نمایندگان مورد بررسی قرار می‌گیرد. زیرا ممکن است منجر به ایجاد رانت یا شکل‌گیری تعارض منافع باشد. اما در ایران این‌چنین نیست و حریم خصوصی مقامات سیاسی نقض می‌شود.

همین مسئله به رسمیت نشناختن حریم خصوصی و اتفاقاتی که برای چهره‌های سیاسی رخ می‌دهد، منجر به این می‌شود که افراد نخبه، به جای اینکه بخواهند جذب ساختار سیاسی شوند، جذب فضای کسب و کار خصوصی بشوند.

پیشنهاد ما این است که حداقل کمیسیونر هیئت نظارت، باید در جریان تمام مسائل مالی نماینده و خانواده او و ارتباطش با وزرا و نهادهای خصوصی باشد».

رشوه یا هدیه؟! افشاگری یا افترا؟!

دکتر مرادی اسلامی در ادامه گفت: بحث بعدی جداسازی جرایم صریح از جرایم تفسیر بردار است.

برخی چیزها مثل رشوه یا افشاسازی اسرار امنیتی، عناوین مشخصی دارد.

ولی مثلا تفاوت میان رشوه و هدیه مشخص نشده است. ممکن است شخصی صریح و واضح رشوه بدهد. اما ممکن است باری چیزی بدهد، بعد بگوید میخواستم دست خالی خدمت نرسم. حالا شخصی که آن چیز را دریافت کرده،  مدیون می‌شود و عملا آن چیز کارکرد رشوه پیدا می‌کند.

برای مثال، در قوانین آمریکا برای هدیه گرفتن نماینده، سقف قیمت مشخص شده. حتی اگر شخصی به مهمانی دعوت شود، مشخص شده چه بخورد و چه نخورد.

در ایران، حتی اگر بخواهیم با قانون «هدیه نامتعارف» جلوی اینکار را بگیریم، لفظ هدیه نامتعارف در این قانون تفسیر پذیر است و حدود دقیقی را مشخص نکرده.

اگر لایحه مدیریت تعارض منافع و شفافیت عملکرد مصوب نشود، نمی‌شود خیلی انتظار داشت، اما اگر همین قانون نظارت بر رفتار نمایندگان اصلاح شود، حداقل مشخص می‌شود هدیه متعارف چیست و هدیه نامتعارف چیست؛نماینده چه سفری باید برود و چه سفری نه. تعامل نماینده با بخش خصوصی تا چه حد مشورتی است و تا چه حد منجر به اعمال نفوذ می‌شود. روابط صنفی نماینده باید مشخص باشد. فرضا، اگر یک نماینده پزشک است، حق ندارد طرحی را ناظر به نظام پزشکی مطرح کند و به تصویب بکشاند. حق رای دارد اما نباید با استفاده از جایگاه خود، رانتی برای هم صنفی‌های خود فراهم کند.

لابی‌گری، اگر منجر تضییع منافع عمومی شود امر غلط و اشتباهی است. اما اگر در سطح مشورت‌ دهی و هماهنگی و مذاکره باشد و چارچوبش در قانون به صورت دقیق مشخص باشد، نه تنها بد نیست بلکه می‌تواند به پیشرفت و توسعه فضای کشور کمک کند.

لفظ‌هایی که در قوانین هست باید معنایشان به صورت دقیق مشخص باشد. برای مثال در قانون آمده که رفتار نماینده نباید خارج از شأن نمایندگی باشد.  خب تعریف شأن نمایندگی چیست؟! قطعا شأن نمایندگی از نظر افراد مختلف، تعاریف مختلفی دارد. یا الفاظ دیگری نظیر «سوء رفتار» یا  «اعمال نفوذ ناروا»؛ خب اینها چه معنایی دارند؟!»

نهاد نظارتی، باید کارکرد مشورتی هم داشته باشد

مدیر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف در ادامه به تشریح کارکرد مهمی از نهادهای نظارتی پارلمانی پرداخت: «برخی مواقع خود نماینده واقعا نمی‌داند در زمین چه کسی بازی می‌کند. مثلا ممکن است بدون اطلاع به مهمانی‌ای برود که یک مفسد اقتصادی یا هنرمندی با مشکلات امنیتی حضور داشته باشد و بعد از طرف نهادهای نظارتی از او توضیح بخواهند. 

خب اگر کمیسیونری باشد که از پیش نظارت کند و مشاوره بدهد، چنین وقایعی رخ نمی‌دهد.

نهاد کمیسیونر فقط وظیفه‌اش بررسی تخلف نیست. بلکه مشاوره می‌دهد و پیش از وقوع برخی مسائل، نماینده را راهنمایی می‌کند.

کمیسیونر موارد تخلف را بررسی می‌کند و پیش از آن به نماینده تذکر می‌دهد.

ما طرحی ارائه کردیم که بجای کمیسیونر از واژه مستشار استفاده کردیم و این نقش‌ها را به او اطلاق نمودیم. 

در این طرح، نماینده باید تمام کارها و رفت و آمدهایش را با مستشار درمیان بگذارد تا مستشار به او مشورت دهد. 

در کشوری مثل کانادا، کمیسیونر و نهاد نظارتی، حتی دریافتی‌های مالی‌اش هم مستقل از مجلس است تا با استقلال کامل بتواند وظیفه نظارتی خود را انجام دهد.

به صورت کلی هم نهاد ناظر سه شکل دارد، یا کاملا داخلی، یا کاملا خارجی و یا ترکیبی است.

ما پیشنهاد دادیم که کمیسیونر از طرف قوه قضائیه معرفی شود و مجلس تایید کند. یعنی شکلی ترکیبی داشته باشد».

نباید نهاد نظارتی دچار هیجان شود و تصمیمات ناپخته بگیرد

وی در ادامه با اشاره به برخی‌فضاهای هیجان‌‌زده‌ای که نسبت به برخی نمایندگان مجلس شکل گرفته‌است گفت: «اشخاصی که تجربه بالایی در نمایندگی دارند، مثلا شخصی که سه دوره نماینده بوده است، تجربه و فهم بالایی از این دارد که چگونه باید از یک نماینده محافظت کرد و کجا باید رفتار او را مورد بررسی قرار داد. این کار از جوزدگی برای بررسی رفتار نمایندگان جلوگیری می‌کند.

بهتر بود بجای قانون شفافیت آرا که در دست تصویب بود، طرح شفافیت عملکرد، ایجاد می‌شد و مورد بررسی قرار می‌گرفت. زیرا شفافیت آرا ممکن است به تصمیم گیری‌های پوپولیستی توسط نماینده برای رای جمع کردن منجر شود. اما بررسی عملکرد او، اهمیت بیشتری دارد و او را در ساحت‌های متنوعی نظیر فعالیتش در کمیسیون‌ها یا رفت و آمد‌هایش با اشخاص و افراد مورد بررسی قرار می‌دهد.

ما در طرح اصلاحی، پیشنهاد تشکیل هیئت منصفه‌ای را دادیم که احکام هیئت نظارت را مورد بررسی قرار دهد و افکار عمومی را قانع کند و اگر احکام هیئت نظارت را تایید نکرد، حکم مجددا مورد بررسی قرار بگیرد و اگر تغییری نکرد، هیئت نظارت آن را با استدلال خود منتشر نماید. اما خب مشخص بود که زیر بار انتشار استدلال نمی‌روند. در چنین فضایی، افکار عمومی قانع نمی‌شود و اعتماد عمومی از بین می‌رود».

نمایندگان، نباید قدرت زور گفتن به وزرا را داشته باشند!

مرادی اسلامی در ادامه بیان داشت: «برخی از دخالت‌های نمایندگان، بر سر انتصاب اشخاص است که اگر فرضا وزرا سرپیچی کنند، ممکن است استیضاح شوند.

نمایندگان در بسیاری از کشورهای، حق پیشنهاد دادن برای انتصاب یا پرسشگری از روندهای قضائی را دارند، اما نمی‌توانند با رفتار دستوری در انتصابات و احکام و مسائل قضائی دخالت کنند».

قوانین کیفری نمایندگان باید ضمانت اجرایی داشته باشد!

او، ضمانت اجرایی برای قوانین کنترل‌گر نمایندگان را ضروری شمرد و گفت: «ضمانت اجرا، بسیار مهم است. اگر نماینده تخلفی را انجام دهد و هیچ ضمانت اجرایی برای کیفر تخلف او نباشد، نمایندگان احساس خطر نمی‌کنند و ممکن است با خیال آسوده رفتارهای متخلفانه انجام دهند.

برای مثال، ما ضمانت اجرای اخراج نماینده را نداریم. این ممکن است در بقیه کشورها هم به ندرت اجرا شود، اما به هرحال قانونی است که باعث می‌شود نماینده احساس خطر بیشتری بکند و بیشتر مراقب رفتار خود باشد.

البته، اینکه تجربه مردم سالاری در کشورما کمتر است و نمی‌شود مقایسه کرد درست است، اما به هر شکل مسائل مشترکی وجود دارد و راهکارهایی برایش ارائه شده».

طرح تناسبی می‌تواند آمار مشارکت را بالا ببرد

مدیر مرکز مطالعات پارلمان اندیشکده حکمرانی شریف  در دفاع از طرح تناسبی شدن انتخابات بیان داشت: «در طرح تناسبی انتخابات، مردم می‌دانند در بدترین حالت ممکن هم، اگر حتی جریان غالب نباشند، می‌توانند در مجلس برای نمایندگان خود کرسی داشته باشند.

این طرح، رقابت حزبی را در اشکالی تقویت می‌کند و باعث می‌شود که احزاب، افراد خبره و کارکشته‌ای را در لیست خود برای گرفتن کرسی‌های مجلس قرار دهند و انتخابات را بیش از پیش جدی بگیرند. فعالیت احزاب در صورت تصویب این طرح، حرفه‌ای تر می‌شود. احزاب، نیرو برای فرستادن در مجلس تربیت می‌کنند و برای نیروهای خود، برنامه و شکل فعالیت سیاسی‌ مشخصی را تعیین می‌نمایند.

طرح تناسبی باعث می‌شود تکلیف نمایندگان برای کاری که می‌خواهند انجام دهند مشخص شود. باعث می‌شود نمایندگان با انجام کار گروهی آشنا شوند و در این قالب کار خود را پیش ببرند.

طرح تناسبی این امید را می‌دهد که واقعا فضای حکمرانی در پارلمان با افرادی با تفکرات و ایدولوژی‌های متنوع و متفاوت شکل می‌گیرد و مردم سالاری را تقویت می‌کند.

مشارکت در حال حاضر برای ما به خاطر شرایط کشور خیلی مهم است. نهاد مردم سالاری با نهاد انتصابی اشتباه گرفته شده».