فرصت کم‌نظیر اصلاح نظام تنظیم‌گری صنعت برق/نگاهی به تجارب بین‌المللی در تکامل تنظیم‌گر

تنظیم‌گری صنعت برق, حکمرانی انرژی و توسعه پایدار, دیدگاه تخصصی

ایجاد یک‌شبه‌ی نهادی کاملا مستقل، پاسخگو، شفاف و مقتدر، رویایی دست‌نیافتنی است و مرور تجربه کشورهای پیشرو در اصلاح نظام رگولاتوری شاهد این مدعاست. پیشنهاد اساسنامه تنظیم‌گر برق که در حال حاضر روی میز هیئت دولت قرار گرفته، فرصتی مناسب برای اجماع فعالان این صنعت به منظور اصلاح اساسنامه پیشنهادی و تلاش برای استقرار نهادی کارآمد و مقتدر در این بخش است.

موضوع اصلاح نظام تنظیم‌گری (رگولاتوری) مدت‌هاست به دغدغه فعالان صنعت برق تبدیل شده و مطالبه اصلی آنها ایجاد نهادی با اختیارات کافی و اثرگذار بر کل زنجیره تامین برق است؛ به نحوی‌که این نهاد قادر به حل مسائلی هم‌چون تعرفه، مجوزها و قیمت تمام‌شده برق باشد. دی ماه ۹۷، پیشنهاد شورای رقابت برای ایجاد تنظیم‌گر برق به همراه اساسنامه پیشنهادی این شورا به هیئت دولت ارسال شده است و طبق قانون مهلت سه ماهه‌ی هیئت وزیران برای اصلاح یا تایید اساسنامه و ارسال به مجلس در فروردین ۹۸ به اتمام می‌رسد. بنابراین بیش از هر زمان دیگری تشکیل نهادی با هدف ایجاد توازن و تعادل بین بازیگران صنعت برق، اعم از نیروگاه‌ها، صاحبان مولدها، شرکت‌های برق منطقه‌ای، توزیع‌های استانی، شرکت‌های مادرتخصصی و کمک به حل مسائل اصلی این صنعت، به تحقق نزدیک شده است. اما ایجاد یک‌شبه‌ی نهادی کاملا مستقل، پاسخگو، شفاف و مقتدر، رویایی دست‌نیافتنی است. مرور تجربه کشورهای پیشرو در اصلاح نظام رگولاتوری نیز شاهد این مدعاست.

تجربه صنعت برق بریتانیا در تکامل تنظیم‌گری

اگر بپذیریم که مدل اصلاح ساختار بریتانیا در دهه ۸۰ میلادی، به عنوان اصلی‌ترین الگو در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، پذیرفته و در مرحله اجرا قرار گرفت، بررسی سیر تکامل تنظیم‌گر برق این کشور در این برهه از زمان خالی از لطف نخواهد بود. به طور کلی مرور تاریخ تحولات حکمرانی برق بریتانیا نشان می‌دهد در طی ۳۰ سال از تشکیل سازمانی مستقل با هدف تنظیم مقررات برق، تنظیم‌گر این کشور در مسیر تکامل و یادگیری قرار داشته تا امروزه به عنوان نهادی مستقل و کارآمد در بخش برق تبدیل شده است.

ایجاد تنظیم‌گر پیش از خصوصی‌سازی

ایده تشکیل نهادی مجزا با عنوان تنظیم‌گر بخش برق در بریتانیا با تشکیل دفتر تنظیم مقررات برق «آفر[۱]» در سال ۱۹۸۹ به اجرا درآمده و امروزه با تغییرات ساختاری و کارکردی، تنظیم‌گر بازار برق‌وگاز «آفجم[۲]» در واقع وظایفی همچون تنظیم تعرفه‌ها در بازارهای خرده‌فروشی و عمده‌فروشی، صدور مجوز و پاسخگویی به شکایات مشترکین و رصد بازار را برعهده دارد.

عملکرد آفجم را می‌توان در سه دوره اساسی از ابتدای تشکیل آفر تاکنون مورد ارزیابی قرارداد. با روی کار آمدن مارگارت تاچر در دهه ۸۰، برای اجرای سیاست‌های خصوصی‌سازی نیاز به مرجعی به منظور کنترل فضای رقابتی بین بازیگران بخش برق بود. بنابراین در سال ۱۹۸۹ با تصویب قانون برق[۳] ابتدا آفر با هدف ترویج فضای رقابت به وسیله ابزارهای تنظیم و کنترل قیمت شکل گرفت. آفر با ساختار یک «دفتر اجرایی[۴]» دولتی که ریاست آن بر عهده مدیر کلی در داخل وزارت انرژی[۵] این کشور بود، فعالیت خود را آغاز کرد. پس از این اقدام واگذاری شرکت‌های تصدی‌گر به تدریج در لایه های مختلف صنعت برق آغاز شد. تا پیش از تصویب قانون برق، ساختار صنعت برق به صورت یکپارچه مدیریت می‌شد و مالکیت و بهره‌برداری بخش تولید و انتقال در اختیار هیئت مرکزی تولید برق ([CEGB[۶) بوده و بخش توزیع نیز توسط ۱۲ هیئت منطقه‌ای اداره می‌شد. این سازمان‌ها تا آن زمان در ساختارهای اداری بریتانیا، سازمانی دولتی محسوب می‌شدند. اما با تصویب قانون برق و پس از ایجاد تنظیم‌گر، ابتدا تفکیک در ساختار اداره صنعت بوجود آمده و بعد از آن در دو مرحله در سال‌های ۱۹۹۱ و ۱۹۹۵ سهام شرکت‌های تولیدی به بخش خصوصی واگذار شد. هم‌چنین در سال‌های پایانی دهه ۹۰، با پیشنهاد تنظیم‌گر، تفکیک بخش توزیع و خرده‌فروشی به تدریج آغاز و از ابتدای سال ۲۰۰۰ شکل‌گیری خرده‌فروش‌ها آغاز شد. بنابراین مقدمه خصوصی‌سازی و واگذاری سهام شرکت‌ها، ایجاد نهاد تنظیم‌گری بوده که زمینه ایجاد رقابت بین بازیگران را فراهم کرده و به وزارت‌خانه در نظارت بر شرکت‌ها، نحوه واگذاری‌‌ها و تنظیم تعرفه‌ها مشاوره سیاستی می‌داد.

اصلاحات اساسی در ساختار تنظیم‌گر

با گذشت ۱۰سال اگرچه آفر سعی در شکل‌گیری صحیح فضای رقابتی در بازار داشت اما به علت نداشتن اقتدار حقوقی لازم، ابزارهای محدود و نبود سیاست های کلان، نتوانست به طور کامل اهداف خود را محقق سازد. با بهره‌گیری از این تجربه در گام بعد، در سال ۱۹۹۹ با ادغام آفر و دفتر تنظیم مقررات گاز «آفگس[۷]»، آفجم با مسئولیت تنظیم مقررات بخش گاز و برق بریتانیا با یک ساختار و تشکیلات ارتقا یافته تاسیس شد. آفجم در این دوران از یک سو از نظر ساختاری به یک دپارتمان مستقل از وزرات خانه تبدیل شد. در این ساختار آفجم به طور مستقیم به پارلمان بریتانیا پاسخگوست و حتی در کابینه امکان حضور دارد و همین امر افزایش ضریب نفوذ و تاثیرگذاری دستورالعمل‌های مصوب هیئت مدیره آن را در پی داشته است. از سوی دیگر با بهره‌مندی از یک دبیرخانه قوی و استفاده از تخصص‌های گوناگون، سطح کارشناسی، کیفیت تصمیمات و استفاده از ابزارهای متنوع  تغییر اساسی نمود.

تخصصی‌شدن سازوکارهای تنظیم‌گری

در یک دوره ده‌ساله تا سال ۲۰۰۸، اقتدار و شأنیت قانونی و حقوقی آفجم برای شرکت های تحت تنظیم تثبیت شد. پس از تثبیت این جایگاه و سیاست‌گذاری‌های جدید وزارت انرژی برای تحقق پارادایم تامین برق پایدار، مقرون به صرف و پاک، آفجم می‌بایست حرکت صنعت برق انگلیس را دقیق‌تر هدایت کند. این موضوع جز با بهره‌گیری حداکثری از شیوه‌های نوین و موثر تنظیم‌گری ممکن نبود. از این رو در این مرحله آفجم به پویا کردن و تغییر سازوکارهای تنظیم‌گری متناسب با هریک از لایه های صنعت برق پرداخت که نتیجه آن تصویب و اجرای سازوکارهایی در بخش تولید، انتقال، توزیع و خرده‌فروشی می‌باشد. به عنوان نمونه سیاست اصلاح بازار برق ([EMR[۸) توسط آفجم در بخش تولید و با وضع چهار نوع تعرفه به اجرا درآمده که هدف آن حرکت به سمت افزایش تولید از انرژی‌های تجدیدپذیر تا ۳۰درصد از برق تولیدی با جذب سرمایه ۱۱۰ میلیارد پوندی در طول یک دهه بوده است. این تعرفه‌ها عبارتند از: تعیین استاندارد سطح عملکرد آلاینده‌ها، مالیات برحسب انتشار گازهای گلخانه‌ای، تعرفه‌گذاری برای قراردادها بر اساس نوع نیروگاه‌های تولید برق و در نهایت تعرفه‌های مشخص برای بازار ظرفیت در جهت تامین امنیت انرژی.

فرصت بی‌نظیر اصلاح ساختار در صنعت برق ایران

تاسیس هیئت تنظیم بازار برق در سال  ۱۳۸۲ را می‌توان گام اول در جهت استقرار نظام تنظیم‌گری صنعت برق قلمداد کرد. مرور تجربه عملکرد این هیئت در تنظیم روابط بین بازیگران و مشکلاتی که در ۱۵ سال فعالیت آن در این بخش بوجود آمده، نشان از ضرورت اصلاح ساختار نظام تنظیم‌گری با هدف حل مسئله اصلی این صنعت یعنی اقتصاد برق، دارد. اما در این میان نباید از این نکته غفلت کرد که اصلاح ساختار رگولاتوری فرآیندی زمان‌بر و تدریجی بوده و مرور تجربه کشورهایی همچون بریتانیا نشان می‌دهد، نباید انتظار معجزه از سازمانی جدیدالتاسیس داشت. پیشنهاد اساسنامه تنظیم‌گر برق که در حال حاضر روی میز هیئت دولت قرار گرفته، فرصتی مناسب برای اجماع فعالان این صنعت به منظور اصلاح اساسنامه پیشنهادی و تلاش برای استقرار نهادی کارآمد و مقتدر در این بخش است. فرصتی که در صورت غفلت از آن نجات این صنعت از انبوه چالش‌های بوجود آمده در آن را وارد مراحل خطرناکی خواهد کرد.

[۱] Offer

[۲] Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem)

[۳] Electricity Act 1989

[۴] Director General of Electricity Supply

[۵] DGES

[۶] Central Electricity Generating Board

[۷] Ofgas

[۸] Electricity Market Reform

منتشر شده در سایت خبری خبرگزاری فارس در تاریخ ۲۶ اسفند ۱۳۹۷٫