تنظیم‌گری: امر سیاسی یا تکنوکراسی؛ از ترامپ تا ایران‌اینترنشنال

تنظیم‌گری: امر سیاسی یا تکنوکراسی؛ از ترامپ تا ایران‌اینترنشنال


مقالات
حوزه سیاستی : تنظیم‌گری




متن مقاله

 
امیرحسین قلندری – پژوهشگر اندیشکده حکمرانی شریف
 
«دوگانه‌ی سوپرتکنوکراسی در مقابل سیاست‌زدگی تنظیم‌گران» همواره چالشی جدی‌ برای حکمرانی بوده است. در ناآرامی‌های امروز کشور، چشم‌پوشی تنظیم‌گر تخصصی رسانه در انگلستان بر شبکه‌ی تلویزیونی ایران‌اینترنشنال نمونه‌ی بارزی از این مسئله است که در این یادداشت ابعاد آن شکافته خواهد شد.»
با وجود آنکه در ادبیات آکادمیک، همواره واژه‌‌ی «تنظیم‌گری» با «تخصص‌گرایی» و «استقلال» پیوند خورده است، اما آنچه که در واقعیت مشاهده می‌شود این است که تنظیم‌گران علاوه بر آنکه در مواقع عادی تحت فشار سیاست‌گذاران قرار داشته تا منافع و خواسته‌های آنها را اجرایی نمایند، در مقاطعی خاص، عملاً تبدیل به ابزار ظلم مشروع در دست قدرت‌ها شده تا صاحبان قدرت بتوانند به واسطه‌ی آنها توجیهی برای اِعمال خواسته‌های خود که تا پیش از آن، غیرقابل توجیه بودند، بیابند. این پاردوکس میان تنظیم‌گران مستقل یا متخصص و تنظیم‌گران سیاست‌زده، همواره توجه اندیشمندان و محققان را به خود جلب کرده است. در اعتراضات سه ماه گذشته در ایران نیز بار دیگر این مسئله خود را در قالب «چشم‌پوشی تنظیم‌گر تخصصی و ظاهراً مستقل رسانه و ارتباطات در انگلستان بر شبکه‌ی تلویزیونی ایران‌اینترنشنال» آشکار ساخت. این یادداشت در مقام یک درآمد سیاستی، درصدد آن است که ابعاد گوناگون دوگانه‌ی سوپرتکنوکراسی و سیاست‌زدگی مفرط در تنظیم‌گری را با بررسی ریشه‌های تاریخی و ذکر مثال‌های کنونی بهتر نشان دهد.
دولت تنظیم‌گر و مسئله‌ی تفویض اختیار
اگر بخواهیم از منظر تاریخی مسئله را واکاوی کنیم، بهتر است نگاهی به خاستگاه دولت تنظیم‌گر[1] بیندازیم تا ریشه‌های تاریخی تخصص و استقلال را در تنظیم‌گران بهتر درک کنیم. دولت تنظیم‌گر در نیمه‌ی دوم قرن نوزدهم و ابتدا در آمریکا، سپس در انگلستان و بعد در کشورهای اروپای غربی با مبدأهای تاریخی متفاوتی، ظهور و بروز پیدا کرد. با رونق گرفتن سیاست‌های آزادسازی، خصوصی‌سازی و کوچک‌سازی دولت، تغییرات اساسی در نقش دولت به وجود آمد. دولت از سویی نقش مداخله‌گر خود را در بخش‌های مختلف از دست داده و از سویی دیگر، همواره درصدد آن بوده است که بازارهای آزادسازی شده را تنظیم ‌کند.
در مقطعی که مفهوم دولت تنظیم‌گر در حال رشد و گسترش بود، برای اولین بار آژانس‌های تنظیم‌گری مستقل در حوزه‌هایی مانند انرژی، مخابرات، حمل و نقل و حفاظت از داده‌ها پدیدار گشتند. دولت‌ها به‌طور فزاینده‌ای و به دلایل متعدد مایل بودند صلاحیت‌های تنظیم‌گری خود را به نفع نهادهایی که از نظر دموکراتیک پاسخگو نیستند و از تأثیرات سیاسی دور هستند، کنار بگذارند.
در توضیح این تفویض اختیار[2] از سوی دولت‌ها به تنظیم‌گران مستقل، استدلال‌های گوناگونی مطرح شده است.
  • افزایش تعهد معتبر[3]: مهمترین استدلال، «فرضیه‌ی اعتبار[4]» است که به صراحت توسط ماژون[5] مورد بحث قرار گرفته است. این فرضیه اذعان دارد «حاکمیت‌های سیاسی مایلند اختیارات مهمی را به نهادهای مستقل تفویض کنند تا از این طریق اعتبار تعهدات سیاستی خود را افزایش دهند». در واقع، دولت‌ها در بخش‌هایی مانند آب، برق و مخابرات، به دنبال سرمایه‌گذاری خارجی یا سایر تعهدات بلندمدت هستند. این درحالیست که بسیاری از سرمایه‌گذاران به علت عدم قطعیت­های سیاسی، نگران سرپیچی دولت‌ها از وعده‌هایشان هستند.  برای رفع این مشکل و افزایش اعتبار تعهدات سیاستی، دولت­ها برخی از اختیارات خود را به تنظیم‌گران مستقل تفویض می­نمایند.
  • مسئولیت‌گریزی[6] دولت‌ها: دولت‌ها با تفویض اختیار، تقصیرها را برای تصمیمات غیرمحبوب یا دشوار به دیگران منتقل می‌کنند.
  • افزایش کارایی: عامل سوم برای توجیه تفویض اختیار، افزایش کارایی به خصوص در حوزه‌هایی است که پیچیده و فنی هستند.
  • کوتاه‌مدت‌گرایی دموکراتیک[7]: برخی مسائل مثل چالش‌های محیط زیستی مستلزم آن است که در سیکل‌های چهارساله‌ی انتخابات قرار نگیرند. مشروعیت دموکراتیک اساساً به الزامات انتخابات در فواصل زمانی منظم وابسته است، تقسیم فرآیند دموکراتیک به دوره‌های زمانی نسبتا ًکوتاه پیامدهای منفی جدی دارد و مشکلاتی از جامعه که نیاز به راه‌حل‌های بلندمدت دارد در آن نادیده گرفته می‌شود. بنابراین، اغلب مشاهده شده است که سیاستمداران دموکراتیک انگیزه‌های کمی برای توسعه سیاست‌هایی دارند که موفقیت آنها، پس از انتخابات بعدی حاصل می‌شود.
  • همانطور که گفته شد، تفویض اختیار با اصل دوری از نفوذ و تأثیرات سیاسی آغاز شده و با گذشت زمان در ادبیات تنظیم‌گری روز به روز تأکید بیشتری بر ضرورت استقلال و تخصص نهادهای تنظیم‌گر انجام شده و این ادبیات غنی‌تر می‌شود. در عمل نیز شاهد این هستیم که از دهه‌ی 1980 تعداد سازمان‌های تنظیم‌گر مستقل در کشورهای مختلف جهان به صورت چشمگیری رشد نموده است و هر بار که آژانس تخصصی جدیدی تأسیس می‌شود، سازندگان آن تقریباً به طور خودکار به مزایای استقلال و تخصص اشاره می‌کنند. با این وجود، برخی شواهد نشان می‌دهد که نفوذ سیاست به لایه‌ی تنظیم‌گری امری رایج و تکرارشونده است که می‌توان آن را در دو بُعد صورت‌بندی کرد. اولاً آنکه در برهه‌هایی سیاست‌مداران و دولت‌ها به‌دنبال تسخیر تنظیم‌گران[8] و تأثیرگذاری بر آنان در جهت تقویت منافع و خط‌مشی‌های خود هستند و تنظیم‌گران نیز به‌دنبال مکانیزم‌‌هایی برای رویارویی با این فشارها هستند. ثالثاً در برخی موضوعات به شدت سیاسی و در یک فضای رادیکال، تنظیم‌گران با سیاست‌مدارن همسو می‌شوند و خلاف روال‌های معمول تنظیم‌گری‌ خود، دست به اقداماتی می‌زنند. ذکر مثال­هایی از ابعاد اثرگذاری سیاست بر تنظیم­گری، می­‌تواند به روشن شدن بیشتر آن کمک نماید.
    عصر دونالد ترامپ: دو برای یک
    امروزه برخی از پژوهشگران حوزه‌ی تنظیم‌گری و علوم سیاسی ادعا می‌کنند که تنظیم‌گران مستقل، چه در اروپا و چه در آمریکا، همواره تحت فشارهای سیاسی هستند. این آغشته‌شدن تصمیم‌های تنظیم‌گری به سیاست، در دوره‌ی ریاست جمهوری دونالد ترامپ به‌نحوی آشکار قابل رؤیت است. ترامپ پس از مبارزات انتخاباتی علیه «دولت پنهان»[9]، موضع مقررات‌زدایی روشنی را اتخاذ کرد. ریاست جمهوری او با مقدار قابل توجهی از اقدامات و ابتکارات با هدف تغییر شکل دادن مقررات در آمریکا همراه بوده است. با ارزیابی سه سال اول ریاست جمهوری ترامپ، به بسته‌ای از اقدامات چشمگیر برای شکل دادن به رفتارها، تصمیمات و نتایج سازمان‌های تنظیم‌گری بر می‌خوریم که مهمترین آن ها در سال 2017 و تحت عنوان طرح «دو برای یک» بوده است. یک فرمان اجرایی که از سازمان‌ها می‌خواهد که دو قانون موجود خود را برای هر قانون جدیدی که قصد صدور آن را دارند حذف کنند. این رویکرد ضد مقررات دولت ترامپ تنظیم‌گران را تحت فشار قرار داده و به نوعی کشمکشی جدی‌ میان تنظیم‌گران مستقل با دولت در گرفت. در عصر ترامپ، گویا عرصه‌ی تنظیم‌گری تبدیل به جنگ عیانی می‌شود که دو طرف با تمام تجهیزات و ابزارهای ممکن به‌دنبال حفظ جایگاه خود هستند. دقیقاً چنین وضعیتی بر ما روشن می‌سازد که چگونه امر سیاسی و متأثربودگی از مناسبات قدرت درون امور و پدیده‌های تخصصی نیز وجود دارد. برای بسیاری از دانش‌آموختگان علوم سیاسی در آمریکا، این جدال چیز عجیبی نیست. چرا که از منظر ایشان، تنظیم‌گری نیز در واقع تبدیل به عرصه‌ای شده است که بازیگران سیاسی، مقررات را مطابق با منافع خود و به‌منظور خدمت به گروه‌های مختلفی که از آنها حمایت انتخاباتی یا مالی دریافت می‌کنند، تغییر می‌دهند. اغلب در چنین مواقعی است که ادبیات استقلال تنظیم‌گری، سنگری خوب برای تنظیم‌گران برای حفظ موقعیت خود ایجاد می‌کند، چرا که بدیهی است که تا زمانی که تنظیم‌گر، از نظر استقلال، ضعیف‌تر از آن باشد که بتواند در برابر مداخله‌ی مقامات سیاسی مقاومت کند، تعهد این نهاد فاقد اعتبار بوده و چنین مسئله‌ای با اهداف اولیه‌ی تفویض اختیار در تعارض است.
    جنگ اوکراین و روسیه: تنظیم‌گری تحریم‌محور
    در دوران پساجنگ اوکراین و روسیه، تحریم‌های گسترده‌ای از طرف اتحادیه اروپا و آمریکا بر روسیه اعمال شد. در تحریم‌های رسانه‌ای، ممنوعیت‌هایی بر رسانه‌های روسیه اعمال شد و روسیه نیز در پاسخ به حذف رسانه‌‌های خود از شبکه‌‌های اجتماعی اقدام به فیلترینگ این پلفترم‌ها نمود.
    در این دوران، تحریم‌ رسانه‌ای روسیه، از مسیرهای گوناگونی صورت پذیرفت. اتحادیه اروپا در 2 مارس 2022 اعلام کرد که پخش هر گونه محتوایی از رسانه‌های RT و Sputnik ممنوع است. در همان روز، ERGA[10] اعلامیه‌ای منتشر کرد و در آن اعلام داشت که «متحد می‌ایستد و متعهد است در اجرای سریع و مؤثر اقدامات توسط همه‌ی ذینفعان مشارکت کند». از طرف دیگر، تنظیم‌گران مستقل ملی چندین کشور مثل فرانسه(Arcom)، کرواسی(AEM)، اتریش(KommAustria)، بلژیک(CSA) و... هر کدام به طور جداگانه تصمیم اتحادیه اروپا را به طور عمومی ابلاغ کرده و بر ممنوعیت رسانه‌های روسیه تأکید داشتند. بخش دیگری از محدودیت‌ها نیز توسط شبکه‌های اجتماعی اینستاگرام، فیس‌بوک، توییتر و یوتیوب صورت پذیرفت. منطق‌های گوناگونی برای این محدودیت‌ها و تعلیق‌های رسانه‌ای گفته می‌شود. به‌عنوان مثال، کمیسیون اروپا پروپاگاندای گسترده و اطلاعات نادرستی[11] که این رسانه‌ها برای حمله روسیه به اوکراین ارائه می‌کنند را علت اصلی می‌داند و آن‌ها را به‌عنوان «تهدیدی مستقیم و مهم برای نظم و امنیت عمومی اتحادیه اروپا» می‌شناسد.
    در این مثال دو موضوع حائز اهمیت است. اول آنکه این عزم همگانی توسط نهادهای سیاسی و نهادهای تنظیم‌گر برای تحریم علیه روسیه مشخصاً در دسته‌ی روال‌های مرسوم تنظیم‌گری نمی‌گنجد و همگرایی سیاست و تنظیم‌گری در آن امری مشهود است. دوم آنکه در توجیه این تصمیمات، برقراری نظم و امنیت عمومی به‌عنوان یکی از دلایل مهم عنوان شده که در صورت خدشه‌دار شدن آن، خارج شدن تنظیم‌گری از روال‌های مرسوم و نفوذ سیاست در آن، امری قابل توجیه و منطقی برشمرده می‌شود. سوالی که در این مواقع می‌توان پرسید آن است آیا تنظیم‌گران اروپایی، در مواجهه با سایرکشورها نیز برقراری نظم و امنیت عمومی را ملاک کار خود قرار می‌دهند؟ همانطور که در مثال ایران اینترنشنال خواهیم دید، پاسخ به وضوح خیر است.
    ایران اینترنشنال: نادیده‌‌انگاری عامدانه
    بُعد دیگری از رابطه‌ی امر سیاسی و تنظیم‌گری را می‌توان در اتفاقات امروز ایران مشاهده کرد. چه در اعتراضات ظاهراً «معیشتی» دی‌‌ماه۱۳۹۶ و آبان‌‌ماه۱۳۹۸ و چه در ناآرامی‌های با نقطه‌ی آغاز «فرهنگی-اجتماعی» شهریورماه۱۴۰۱، به‌وضوح مشاهده می‌شود که تنظیم‌گر مستقلی همانند آفکام[12] که وظیفه‌ی تنظیم‌گری رسانه‌ در انگلستان را برعهده دارد، در اجرای مقررات خود، تحت تاثیر مسائل سیاسی قرار می‌گیرد؛ در مواردی چشم بر محتواهای نفرت‌پراکنانه و خشونت‌آمیز در رسانه‌ای مثل ایران‌اینترنشنال می‌بنند و در مواقعی دیگر مقررات خود را به سخت‌گیرانه‌ترین شکل ممکن اجرا می‌کند.
    آفکام مواد قانونی مشخصی برای ممنوعیت‌های رسانه‌ای در انگلستان مدون کرده است؛ قوانینی که در روزهای اخیر و در رسانه‌های مستقر در انگلستان، کمتر مورد توجه قرار گرفتند. به‌عنوان مثال در فصل سوم قوانین آفکام، تحت عنوان «جرم و بی‌نظمی‌، نفرت و سوءاستفاده[13]» ذکر شده است: مطالبی که احتمالاً باعث تشویق یا تحریک ارتکاب جرم یا منجر به بی‌نظمی می‌شود، یا سخنان نفرت‌انگیز که احتمالاً فعالیت مجرمانه را تشویق می‌کند یا منجر به اختلال می‌شود، نباید در سرویس های تلویزیونی یا رادیویی گنجانده شود. در فصل دوم این قانون و تحت عنوان «آسیب‌ و تخلف[14]» و در ماده‌ی 4.2 نیز آمده است: ارائه‌ی مطالبی که رفتار خشونت‌آمیز، خطرناک و یا شدیداً ضد اجتماعی را مورد تایید قرار داده یا ترویج کند و احتمالاً دیگران را به کپی کردن چنین رفتاری تشویق کند، ممنوع است.
    از آن جایی که مقر مرکزی ایران‌اینترنشنال در لندن مستقر است، این شبکه‌ی ماهواره‌ای نیز باید ملزم به رعایت قوانین آفکام باشد و در صورت نقض قوانین، توسط آفکام مورد پیگرد قانونی قرار گیرد؛ شبیه ممنوعیت‌ها و مجازات‌هایی که با کمی سختگیری نسبت به شبکه تلویزیونی «پرس تی‌وی»، شبکه تلویزیونی «راشا تودی» (RT) اعمال شد. در دو ماه گذشته، ایران اینترنشنال در موارد متعددی قوانین آفکام را زیرپا گذاشته است. مواردی مثل ترغیب به ساخت کوکتل مولوتوف، دعوت به بی‌نظمی‌های خیابانی، فراخوان‌هایی برای دانش‌آموزان، دعوت به تخریب اموال عمومی، در اختیار قراردادن تریبون به گروهک‌های تروریستی و... همگی نشان‌دهنده‌ی نقض این قوانین است که آفکام تا به حال چشم بر آنان بسته است.
    چنین رویکرد دوگانه‌ای در موارد مختلفی از جمله حقوق بشر، تحریم‌های اقتصادی، ورزش و... همواره وجود داشته است. اما امروزه چنین پیداست که این رویکردهای دوگانه‌ی سیاسی به تنظیم‌گری رسیده است و گویا تنظیم‌گری نیز به ابزاری در عرصه‌ی سیاسی بدل شده است؛ تنظیم‌گری و تنظیم‌گران مستقلی که خاستگاه تخصص‌گرایی و پرهیز از فضای سیاسی را همواره با خود به همراه داشته‌اند.
    جمع‌‌بندی و پیشنهادات سیاستی
    مثال‌هایی که ذکر شد، ابعاد دیگری از تنظیم‌گری را که در تضاد با استقلال تنظیم­گران است، بر ما آشکار می‌سازد، بُعدی که شاید نگاه‌های تکنوکراسی از آن‌ها غافل هستند. در موارد کشمکش میان دولت ترامپ و آژانس‌های تنظیم‌گری آمریکا، هر دو گروه بر سر حفظ منافع و موقعیت خود می‌جنگند و در دو مثال دیگر، هدف یکسان سیاسی برای غلبه‌ی قدرت بر کشوری دیگر پدیدار می‌گردد. بنابراین این نوشتار در مقام یک درآمد سیاستی مورد طرح قرار گرفت تا نشان دهد که در واقعیت، تنظیم‌گری لزوماً امری تخصصی و به‌دور از سیاست نیست و این مسئله در کشورهایی مثل آمریکا و انگلستان که همواره داعیه‌ی تخصص و استقلال تنظیم‌گران را دارند نیز مشهود است. با توجه به این نکته، پیشنهاداتی را چه در لایه‌ی تحقیقات آکادمیک و چه در لایه‌ی حکمرانی می‌توان طرح کرد.
  • تحقیقات آینده: استقلال و منطق‌های تکنوکراسی در تنظیم‌گری در مقاطعی که سیاسی‌شدن بیش‌ازحد یک مسئله[15] یا خدشه وارد شدن به امنیت ملی[16] پیش می‌آید، زیر سوال می‌رود. در چنین مواقعی سیاستمداران و تصمیم‌گیران توجیهات متفاوتی برای تصمیم خود مبنی بر زیرپاگذاشتن قواعد تنظیم‌گری می‌آورند. منطق این توجیهات و درک رابطه‌ی سیاست‌ و تنظیم‌گری می‌تواند موضوعی مهم برای تحقیقات آینده باشد.
  • شفافیت در نقش‌ها و تدقیق در لایه‌های حکمرانی: درک و تعریف درست از رابطه‌ی تنظیم‌گری و سیاست، می‌تواند برای نظام حکمرانی ایران نیز مسئله‌ای پراهمیتی باشد. کوچک شدن اندازه دولت، واگذاری وظایف ارائه‌ی خدمات به بخش خصوصی و تفویض اختیارات تنظیم‌گری به آژانس‌های مستقل به هیچ وجه یک انتقال آسان و ساده نیست و همواره یک مقاومت سیاسی و بوروکراتیک عظیم برای این انتقال وجود دارد. از این رو، تنظیم‌گران در ایران چه برای تأسیس و چه برای اجرایی‌سازی مقررات خود همواره با فشارهایی از جانب وزارتخانه‌ها، دولت‌ها و نهادهای امنیتی مواجه هستند. بنابراین، در وهله‌ی اول، تنظیم‌گران باید نسبت خود را با سیاست واقعی کنند و رویه‌های خود را در این باب بنویسند. به‌عنوان مثال، می‌توان پروتکل‌های از پیش تعیین شده‌ای را مدون کرد تا در مواقع بحران توسط یک نهاد بالادستی مثل شورای امنیت ملی فعال گردد و مصوبه‌ی آن بر رویه‌های تنظیم‌گران داخلی غلبه پیدا کند. به هر صورت، اگر بتوان رابطه‌ی رویه‌های تنظیم‌گری با سیاست و مسائل امنیتی را نظم داد، حتماً شرایط بهتری نسبت به زمانی که تصمیمات تنظیم‌گران در دسته‌ی «انحراف از عملکرد»[17] قرار گیرد، محقق خواهد شد. در این شرایط، بهتر است نقش هر یک از تنظیم‌گران، سیاست‌گذاران و نهادهای امنیتی و رابطه‌ی هر یک از آنان با یکدیگر، به صورت شفاف و روشن مشخص گردد.
  • عادی‌سازی فرهنگی: در عرصه‌ی عمومی نیز باید این مسئله عادی‌سازی شود که رویه‌های تنظیم‌گری و استقلال آژانس‌ها در مقاطعی می‌تواند تحت‌تأثیر سیاست‌ها قرار گیرد. کشورهایی که همواره ادبیات استقلال و تخصص‌گرایی را در حوزه‌ی تنظیم‌گری بازتولید کرده‌اند، به‌طور مکرر آن‌ها را زیرپا گذاشته‌اند، بنابراین منطقی نیست ما لزوماً از رویه‌های آنان پیروی کنیم.
  • عبور از دوگانه سوپرتکنوکراسی در مقابل سیاست‌زدگی و پیدا کردن تعادل‌های جدید: از آنجایی که در برخی مواقع تنظیم‌گری عامل اجرایی‌سازی سیاست‌های دولت‌ها است، باید رابطه‌ی تنظیم‌گر و بخش سیاسی بازتعریف شود. ما باید در نظام حکمرانی خود به منطقی برسیم که نه دموکراسی تحت‌الشعاع قرار گیرد و نه تخصص قربانی تصمیمات کوتاه‌مدت و سیاسی شود.
  • شکایت حقوقی از ایران‌اینترنشنال: شکایت‌های بین‌المللی حتماً مستلزم آن است که با تسلط کامل بر روال‌های تنظیم‌گری آفکام و با تبحر در مسائل فنی صورت پذیرد. با این وجود، امیدوارشدن به نتیجه‌گیری از این شکایت خطای آشکاری است، زیرا به نظر می‌رسد مسائل دیگری بر اجرای منصفانه‌ی قوانین آفکام تفوق دارد.
  •  

    پاورقی

    1. Regulatory State
    2. Delegation of Powers
    3. Credible Commitment
    4. Credibility Hypothesis
    5. Majone
    6. Avoidance of Responsibility
    7. Democratic short-termism
    8. Regulatory Capture
    9. نوعی از حکمرانی که از شبکه های بالقوه مخفی و غیرمجاز قدرت تشکیل شده است که مستقل از رهبری سیاسی رسمی، در تعقیب برنامه و اهداف خود عمل می کنند. در استفاده رایج، این اصطلاح دارای بار معنایی بسیار منفی است (Deep State).
    10. European Regulators Group for Audiovisual Media Services
    11. Disinformation
    12. The Office of Communications (Ofcom)
    13. Crime, Disorder, Hatred and Abuse
    14. Harm and Offence
    15. Over Politicization
    16. National Security
    17. MisFunction