شورای رقابت، مشروع و مستقل اما کم اقتدار

هفتمین پیش‌نشست اولین همایش بین‌المللی تنظیم‌گری و سیاست‌گذاری رقابت در ایران، روز دوشنبه 24 / اردیبهشت / 1403 در سالن همایش «مرحوم دکتر روستاآزاد» تشکیل شد. این نشست با حضور دکتر ولی رستمی، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و عضو شورای رقابت، دکتر امیر عباس علاءالدینی مدرس دانشگاه و دکتر مرتضی زمانیان، عضو هیئت علمی دانشگاه امیرکبیر برگزار شد.

دکتر رستمی، با اشاره به اینکه نیاز به خصوصی سازی و کوچک‌کردن دولت، آغاز شکل‌گیری نهاد تنظیم‌گر شورای رقابت بود، گفت:

«در قانون برنامه چهارم توسعه، بحث خصوصی سازی و واگذاری بنگاه‌های دولتی مطرح شد. در ادامه نیز این بحث مطرح شد که واگذاری ممکن است منجر به انحصار د بخش خصوصی شود که خطرش از انحصار دولتی بیشتر نیست. در حقیقت لازمه داشتن بخش خصوصی کارآمد، داشتن نهادهای تنظیم‌گر کارامد است.

دولت در همین راستا در برنامه در برنامه توسعه چهارم، لایحه تسهیل رقابت و منع انحصار را به دولت تقدیم کرد.

این لایحه در نهایت به عنوان فصل نهم اجرای قانون کلی اصل ۴۴ ادغام می‌شود و خب این باعث می‌شود که ما مثل خیلی از کشورها قانون مستقلی برای موضوع انحصار و رقابت نداشته باشیم.

پس در نهایت عامل اصلی شکل‌گیری این نهاد، اصلاح نظام اقتصادی کشور بعد از بزرگ شدن دولت در دهه شصت بود که دولت به شدت فربه و بزرگ شده بود».

بی‌اختیاری شورای رقابت در مسائل غیر اقتصادی

عضو شورای رقابت توضیح داد: «من معتقدم شورای رقابت الگویی از کشورهای غربی بود. بحث‌هایی که فراتر از مسائل اقتصادی در حدود اختیار تنظیم‌گری شورای رقابت قرار گرفت، بیشتر وظایفی بود که بعدا به شورای داده شد. از جمله در ماده هفت قانون سیاست‌ها و اصلاحات بعدی، که برای رسیدگی به شکایت متقاضیان پروانه کسب و کار تدوین شد، این اتفاق افتاد.

البته بنظر من شورای رقابت هنوز در بحث تنظیم‌گری فضای غیر اقتصادی، چندان اختیار و قدرتی ندارد.

استقلال شخصی شورای رقابت یعنی آن افرادی که عضو شورا هستند، مستقل باشند و به جایی وابستگی نداشته باشند. این مسئله تا حدودی رعایت شده.

اما استقلال سازمانی که از دو بعد بودجه و اداری تشکیل می‌شود، چندان دیده نشده. این نهاد یک بازوی اجرایی دارد که مرکز ملی رقابت است که این مرکز هم وابسته به نهاد ریاست جمهوری است. و اینجا دقیقا بحث وابستگی به دولت مطرح می‌شود.

بنظر می‌رسد که قوه مجریه می‌تواند به واسطه تامین بودجه شورای رقابت، روی تصمیمات آن اثرگذار باشد.

یکی از پیشنهادها این است که شورای رقابت بتواند درآمد مستقل داشته باشد و از جانب خودش تامین مالی شود.

پیشنهاد دیگری هم که هست، تامین هزینه و دریافتی از نهادهای تحت تنظیم است.

اما با همه این‌ها، باز هم دیده‌ایم که اعضای شورای رقابت به صورت شخصی و در تصمیم‌گیری‌ها، استقلال دارند».

شورای رقابت نیاز به مقبولیت بیشتری دارد

عضو هیئت علمی دانشگاه تهران درمورد موانع کارکرد درست شورای رقابت چنین توضیح داد: «شورای رقابت مشروعیت دارد، زیرا به موجب قانون ایجاد شده. اما در کشورما با وضعیت اقتصاد دولتی و وضعیت تحریم‌ها و ... بر کارکرد شورا اثرگذار بوده و این بر مقبولیت شورا اثر می‌گذارد. برای مثال، وضعیتی است که هم تولید کننده خودرو ناراضی است و هم مصرف کننده آن.

اگر شورای رقابت اقتدار و مقبولیت لازم را بدست بیاورد، می‌تواند آثار مثبت خود را داشته باشد.

از مسائلی که بر عملکرد و اقتدار شورای رقابت اثر گذار است، اقتصاد دولتی است. درست است که ما به سمت خصوصی سازی حرکت کرده‌ایم، اما بسیاری از شرکت‌ها و سازمان‌ها شکل شبه دولتی پیدا کرده‌اند و فضا «خصولتی» شده‌ است.

باید شکل روابط شورای رقابت به گونه‌ای باشد که هم از طرف مردم و هم حاکمیت، مقبولیت داشته باشد.

نهادهای تنظیم‌گر اولین اصلشان، استقلال و بی‌طرفی است. اما بحث این است که حد و مرز استقلال چیست؟! استقلال دو بعد شخصی و سازمانی را دارد که این دو باید تا حدود معتدلی حفظ شود. یکی از مواردی که این تعدیل را رقم می‌زند، پاسخگویی و  مسئولیت‌پذیری نهاد تنظیم‌گر است».

شورای رقابت دو رکن مهم استقلال را ندارد

دکتر علاءالدینی به ترقی و افزایش استقلال شورای رقابت اشاره کرد و توضیح داد: «هر نهاد نوینی که در ساختار حکمرانی کشورها به وجود می‌آید، باید دوره‌ای را بگذراند تا به بلوغ برسد. از تصویب این قانون تا عملی و اجرایی شدنش، قطعا دوستانی که دقت داشته‌اند، متوجه تغییرات آن شده‌اند. استقلال نهاد شورای رقابت قطعا بیشتر از قبل شده است.

ساختار قانون طوری است که استقلال تصمیم‌گیری به صورت کلی وجود دارد، اما استقلال مالی و استقلال منابع انسانی در این قانون پیش‌بینی نشده است. که این می‌تواند آسیب جدی باشد، چرا که کار جدی هر نهادی با بودجه و منابع انسانی آن پیش خواهد رفت و عدم استقلال و یا مشکل در این دو مورد می‌تواند آسیب جدی به کارکرد نهاد بزند».

تصمیمات شورای رقابت نیاز به ضمانت اجرایی قوی دارد

امیرعباس علاالدینی در ادامه توضیح داد که شورای رقابت حدود اختیارات مبهمی دارد. وی گفت: «یک استقلال ادبیاتی داریم و یک استقلال عملی. وقتی شما ببینید که اختیاراتی که برای نهاد تنظیم‌گر پیش‌بینی شده دقیق و مشخص نیست، این نهاد تنظیم‌گر را در موضع ضعف قرار می‌دهد. و در چنین موضع ضعفی استقلال معنای خود را از دست می‌دهد.

ماده‌ای به نام ۵۹، خواستار ورود نهاد تنظیم‌گر به تبعیض‌ها و رانت‌های دولتی است. این ماده بسیار مهم است اما هیچ ضمانت اجرایی ندارد. این قانون نیاز به ضمانت اجرایی قوی دارد.

بعد از اصلاحات بسیار، دیده شده‌ که جریمه‌های بازدارنده در این قانون به یک میلیارد و دویست یا سیصد میلیون رسیده و این توان بازدارندگی ندارد.

به همین واسطه، منشا اثر بودن شورای رقابت چندان محقق نمی‌شود.

در راستای تامین مالی شورای رقابت، می‌توان روی هزینه جریمه‌ها حساب کرد. می‌توان از تحت تنظیم‌ دریافتی داشت.

البته هیچ کدام از این روش‌های تامین مالی لزوما بی‌نقص و بی‌آسیب نیستند».

وضعیت کنونی شورای رقابت به نارضایتی تولید کننده و مصرف کننده انجامیده

یکی‌ از مقولاتی که شورا در حال حاضر با آن درگیر است، آن است که آیا شورا مسئولیت بسط فضای رقابت را دارد؟ شورا به عنوان توسعه دهنده رقابت، باید این اجازه را داشته باشد که واردات را آزاد یا محدود کند. وقتی چنین شرایطی نیست و اختیارات محدود می‌شود به تنظیم قیمت و مقدار و معیارهای دسترسی، بازار به نقطه بهینه نمی‌رسد. در چنین شرایطی اتفاق چندان خوشایندی نمی‌افتد و این‌گونه می‌شود که هم مردم و هم خودروساز، ناراضی‌اند.

اما قطعا در همین وضعیت موجود، شورای رقابت به درستی از تمامی اختیاراتش استفاده نکرده و اگر بکند، می‌تواند وضعیت بهتر از موجود بسازد.

اما استفاده درست از این اختیارات، نیاز به منابع انسانی غنی و قوی دارد. با این وضعیت منابع انسانی، نمی‌توان به درستی از اختیارات موجود استفاده کرد.

شورای رقابت باید به درستی از اختیاراتش استفاده کند

دکتر علاللدینی در ادامه در مورد وظایف و اختیارات شورای رقابت بیان داشت: «یکی‌ از مقولاتی که شورا در حال حاضر با آن درگیر است، آن است که آیا شورا مسئولیت بسط فضای رقابت را دارد؟ شورا به عنوان توسعه دهنده رقابت، باید این اجازه را داشته باشد که واردات را آزاد یا محدود کند. وقتی چنین شرایطی نیست و اختیارات محدود می‌شود به تنظیم قیمت و مقدار و معیارهای دسترسی، بازار به نقطه بهینه نمی‌رسد. در چنین شرایطی اتفاق چندان خوشایندی نمی‌افتد و اینگونه می‌شود که هم مردم و هم خودروساز، ناراضی‌اند.

اما قطعا در همین وضعیت موجود، شورای رقابت به درستی از تمامی اختیاراتش استفاده نکرده و اگر بکند، می‌تواند وضعیت بهتر از موجود بسازد.

اما استفاده درست از این اختیارات، نیاز به منابع انسانی غنی و قوی دارد. با این وضعیت منابع انسانی، نمی‌توان به درستی از اختیارات موجود استفاده کرد.

قطعا مدل شورای رقابت، بهتر از تنظیم‌گران دولتی است. اما استقلال مساوی خودکامگی نیست. باید نهاد بالادستی نسبت به شورای رقابت وجود داشته باشد که فرجام خواه باشد. مسئله با حقوق یک ملت ارتباط دارد.

البته شخص حاضر در نهاد تنظیم‌گر، باید تخصص لازم را داشته باشد. گاهی پیش می‌آید که بین تنظیم‌گر و تنظیم شونده مفاهمه‌ای شکل نمی‌گیرد و همین منجر به آسیب و وارد شدن ضرر بیشتر به وضعیت می‌شود».

هدف شکل‌گیری شورای رقابت، مقابله با انحصار بخش خصوصی بود

در ادامه گفتگو، دکتر زمانیان، هیئت علمی دانشگاه امیرکبیر بیان داشت: در سِیر شکل‌گیری مفهوم شورای رقابت، به نظر می‌رسد ابهاماتی وجود داشته که هنوز هم وجود دارد. بنظر می‌رسد که شورای رقابت در راستای مقابله با انحصار در بخش خصوصی شکل گرفت.

باید ابتدا بپرسیم که رقابت یعنی چه؟ یکی از مصادیق مفهوم رقابت، مقابله با انحصار است. اما این تنها مصداق آن نیست.

اما کسانی که این قانون را نوشته‌اند، انگار تنها این نهاد را در راستای مقابله با انحصار در نظر گرفته‌اند. این قانون در حقیقت، رقابت را تنها در نبود انحصار می‌بیند.

اما رقابت فقط با انحصار نقض نمی‌شود. در ادامه نیز دیده می‌شود که مفهومی عام‌تر از انحصار شکل می‌گیرد که به آن تنظیم‌گری می‌گویند. در اینجا ذکر می‌شود که اگر در جایی انحصار طبیعی شکل گرفت، نهاد تنظیم‌گر باید وارد شود و دخالت کند.

آخرین بحثی که شکل گرفت، دخالت شورای رقابت در نهادهایی حتی مثل ساترا بود. یعنی مفهوم تنظیم‌گری فراتر از مسائل اقتصادی رفت و به مسائل غیر اقتصادی نیز پرداخت.

من فکر می‌کنم منازعه امروز هم درمورد شورای رقابت، به خاطر فراتر رفتن شورای رقابت از حدود قبلی در عرصه تنظیم‌گری در ارتباط با دستگاه‌های اجرایی است.

شورای رقابت باید با جدیت به مسائل ورود کند

مرتضی زمانیان در ادامه با اشاره به گسترش حدود و مرزهای دخالت شورای رقابت گفت: «هر چقدر حوزه تصمیماتی که شورای رقابت بزرگ‌تر می‌شود، مناقشه بر سر تصمیمات و کنش‌های این نهاد نیز بیشتر می‌شود. اگرچه می‌دانیم قرار نیست شورای رقابت به طور کامل وارد مسائل اجتماعی شود، اما می‌دانیم که این مرز مبهم است.

چند مسئله وجود دارد.

یکی آنکه بحث اقتدار لزوما نیازمند قانون نیست. ورود شورای رقابت و جدی عمل کردن آن بسیار مهم است.

در دوره‌ای شورای رقابت سعی می‌کرد محافظه کارانه رفتار کند و نمی‌توانست با اقتدار و جدیت چدر بسیاری از مسائل مخصوصا جایی که پای دولت در میان بود، دخالت کند.

اما در دوره‌های بعد، کار به جایی رسید که شورای رقابت می‌توانست حتی شورای رقابت می‌توانست وزیر را جریمه کند.

بنظر من شورای رقابت در حال حاضر انقدر استقلال دارد تا بتواند بسیاری از موضوعات را پیش ببرد.

طرف دیگر ماجرا این است که بدانیم اصلا وضعیت بهینه استقلال چقدر است. قطعا درجات بالای استقلال می‌تواند کمک کند که تصمیمات خوبی گرفته شود. اما اگر نهادی کاملا مستقل ایجاد کنیم که به هیچ‌کس پاسخگو نیست، خوب و درست است؟! اگر چنین نهادی تصمیمات غلطی بگیرد، دیگر چکار می‌شود با آن کرد؟!

باید دقت کنیم که خود استقلال در مسیر خودش هم اندازه بهینه‌ای دارد هم مسیر رو به بلوغی دارد. بنظر من ما هنوز متخصصان تراز بالای اقتصاد رقابت به اندازه کافی در کشور نداریم و در چنین شرایطی، دادن استقلال بالا باید همراه با احتیاط شدید باشد».

تنظیم‌گر دولتی نفع عموم ملت را تامین نمی‌کند

عضو هیئت علمی دانشگاه امیرکبیر با نقد دخالت تنظیم‌گران دولتی بیان داشت: «بنظر من در مورد مسئله استقلال، سیستم تنظیم‌گران دولتی شکست خوردست. قدرت این تنظیم‌گران هم نفع عمومی را محقق نمی‌کند. قطعا شورای رقابت نهاد بهتری در نسبت با تنظیم‌گران دولتی است. هیچ وقت در مسئله مجوزها برای  رفع انحصار، دولت موفق نبوده است.

تنظیم‌گری که به دستگاه دولتی متصل است قدرتمندتر است اما شورای رقابت با وجود استقلال از قدرت و اقتدار لازم برخوردار نیست. فضا در شورای رقابت واقعا اقناعی است اما در دولت چنین فضایی نیست.

درجه‌ای از پاسخگویی این است که افراد شاخص و تصمیم‌گیر شورا، در نهادهای تخصصی در دانشگاه‌ها با اقتصاددانان جلسه بگذارند و مسائل بررسی شود. نه اینکه چون شورا اختیار دارد پس هر تصمیمی بخواهد بگیرد.

باید وضعیت طوری باشد که اگر شورا تصمیمی گرفت، حقوقدان‌ها و اقتصاددان‌ها از آن حمایت کنند. باید در دانشگاه‌ها حول محور این تصمیم‌ها صحبت بشود».