روایتی از مسیر تنظیم‌گری در ایران / دفتر دوم

دومین نشست از سلسله نشست‌های تجربه‌نگاری تنظیم‌گری با موضوع «بررسی تجربه‌ی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی» با حضور جناب آقای صادق عباسی شاهکوه «رئیس سابق سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی» به همت باشگاه تنظیم‌گری ایران در سالن جلسات ‌اندیشکده حکمرانی شریف برگزار شد.

صادق عباسی شاهکوه در ابتدای این نشست و در تبیین تاریخچه کلی سازمان و حضورش در آن اظهار داشت: رگولاتوری حوزه ارتباطات سال‌ها در کشور‌های مختلف وجود داشته و ساختار سازمانی رگولاتور حوزه ارتباطات یا همان سازمان تنظیم مقررات در ایران نیز با مشاوره اتحادیه بین­المللی مخابرات (ITU) طراحی شد. سال ۱۳۸۲ وقتی که قانون وظایف وزارت ارتباطات تصویب شد، در قانون بحث ایجاد تنظیم­گر مطرح گردید. در ماده ۵ آن قانون، وظایف کمیسیون تنظیم مقررات؛ در ماده ۶ اعضای آن و در ماده ۷ هم سازمان تنظیم مقررات به عنوان بازوی اجرایی کمیسیون آمده است. سازمان تنظیم مقررات یکی از قدیمی‌ترین نهاد‌های تنظیم‌گر است و فعالیت‌هایش (چه نقاط ضعف و قوت) به آسانی توسط مردم قابل مشاهده است.

یکی از دلایل اصلی ایجاد سازمان تنظیم مقررات را می­توان خصوصی‌سازی مخابرات دانست. پس از واگذاری مخابرات، نیاز به شکل­گیری نهاد تنظیم­گری جهت هم­راستاسازی منافع عمومی و خصوصی بود. در ابتدا هم محدودیت­هایی در رابطه با واگذاری مخابرات وجود داشت که برخی می­گفتند مخابرات قابل واگذاری نیست، در نهایت تصمیم بر این شد که مادر مخابرات که شرکت زیرساخت هست، واگذار نشود و مخابرات واگذار گردد و نهاد تنظیم­گر هم ایجاد شد.

رئیس سابق سازمان تنظیم مقررات در ادامه در تبیین لزوم وجود نهاد تنظیم‌گر و وظایفش بیان داشت: دولت‌ها نباید تصدی‌گر باشند و باید فعالیت‌ها را به بخش خصوصی منتقل نموده و به عنوان یک نهاد تنظیم‌گر عمل کنند.

نهاد‌های تنظیم‌گر مسئولیت تنظیم بازار را با ابزار‌هایی مانند اعمال و تنظیم مقررات، مجوزدهی و کنترل تعداد فعالین بازار و نحوه عملکرد این‌ها با یکدیگر برعهده دارند به نحوی که هم رقابت به بهترین نحو انجام شود و مردم حق انتخاب بین ارئه‌‌دهندگان خدمات مختلف داشته باشند، هم سرمایه‌ها هدر نرود و موازی کاری در لایه زیرساخت انجام نشود و هم خدمات با کیفیت و با قیمت مناسب به مردم ارائه گردد. در واقع نهاد تنظیم‌گر باید بتواند بین سرمایه‌گذار، مشتریان (مردم) و حاکمیت تعادل برقرار کند. گاهی انتظارات این سه گروه در تضاد با یکدیگر است. مثلاً سرمایه‌گذار انتظار بازگشت سریع سرمایه دارد و از طرفی مردم نیز انتظار قیمت پایین دارند. یا مقوله امنیت که برای حاکمیت مهم است و از طرف دیگر، حفظ حریم خصوصی نیز امر مهمی برای مردم است. اینجاست که بالانس و متعادل کردن این توقعات وظیفه نهاد تنظیم‌گر است.

ایشان در ادامه در رابطه با موضوع استقلال تنظیم‌گران و به خصوص در سازمان تنظیم مقررات گفت: استقلال از حاکمیت امر بسیار مهمی برای تنظیم­گر است اما مهم‌تر از آن، استقلال از تنظیم شونده هاست. ما در این موضوع قدری ضعف داریم. به عنوان مثال وجود شرکت زیرساخت داخل وزارتخانه ارتباطات که نهاد تنظیم‌گر هم آنجاست و به نوعی هم عرض هم هستند، می­تواند مشکل‌زا باشد. البته گاهی وجود این نهاد به عنوان ابزاری برای تنظیم‌گری استفاده شده و به کمک رگولاتور آمده است. مثلاً مقوله شماره‌گذاری که سازمان تنظیم به اپراتور‌ها اختصاص می‌دهد؛ با یک هماهنگی با شرکت زیرساخت می‌تواند به عنوان ابزار قدرتی در برابر اپراتور‌ها استفاده شود و طبیعتاً تنظیم‌گران نیاز به چنین ابزار‌های قدرتی دارند. در واقع می­توان گفت در مورد شرکت زیرساخت، چون این شرکت رقیبی در بخش خصوصی ندارد و در حال حاضر رقیب دیگر اپراتورها نیست، مشکل جدی از منظر استقلال ایجاد نمی‌کند، اما به هرحال نقطه ضعف محسوب می­شود، زیرا بخشی هست که هم تصدی­اش دست دولت است و هم تعرفه گذاریش دست دولت (همان سازمان تنظیم مقررات) است. موضوع مهم استقلال تنظیم‌گر از تنظیم­شونده‌ها است که خوشبختانه سازمان نسبت به اپراتورها و بخش خصوصی استقلال دارد.

وی ادامه داد: در مورد استقلال از حاکمیت، واقعیت این است که در هیچ نهادی استقلال کامل از حاکمیت امکان‌پذیر نیست اما می‌توان نظام تصمیم‌گیری را به نحوی قرار داد که با تغییر یک دولت، جهت‌گیری‌ها به صورت کلی دچار تغییر نشود. به طور مثال رئیس جدید نباید بتواند همه اعضا را تغییر دهد. خود این امر و ثابت بودن افراد در شورا‌ها و کمیسیون‌های تنظیم‌گری، منجر به این می‌شود که سیاست‌ها و تصمیم‌گیری‌ها به طور کلی تغییر جهت ندهد. هرچند رگولاتوری ارتباطات به معنای سازمان تنظیم مقررات به واسطه تخصصی بودنش، کمتر از سایر نهاد‌های تنظیم‌گر مورد دخالت‌های سیاسی دولت‌ها قرار گرفته و استقلال بیشتری داشته است.

ایشان در ادامه در رابطه با تداخلات نهادی در عملکرد تنظیم­گر ارتباطات افزود: اگر حدود کاری هر کدام از بخش‌ها و نهاد‌ها رعایت نشود مشکلات بسیاری ایجاد خواهد شد و کار هیچ کدام از نهاد‌ها به دلیل این تداخلات انجام نخواهد شد. به عنوان مثال در شورای عالی فضای مجازی اصل بر این بود که این شورا وارد جزئیات نشود و سیاست‌های کلی تعریف کند. اما مشکل اینجاست که در بعضی موارد، شورای عالی وارد جزئیات شده و در مقوله‌ای مانند تفاوت تعرفه داخلی و خارجی نظر جزئی می‌دهد. یا اینکه شاهدیم شورای رقابت که فقط در حوزه تعرفه تلفن ثابت می‌توانسته نظر دهد یک مرتبه با استفاده از یک بند قانونی، به مقوله تعرفه‌گذاری موبایل نیز وارد شده است. یا مجدداً در همین مقوله تعرفه‌گذاری، یک مرتبه دولت تصمیم می‌گیرد که ستاد تنظیم بازار نیز در این امر دخالت کند. این در حالیست که تعرفه‌گذاری کاریست که حتی سازمان تنظیم نیز جزء وظایف خودش نمی‌دانسته و معتقد بوده که تعرفه‌گذاری باید در خود اپراتور‌ها انجام شود. از طرف دیگری نیز شاهدیم که نهاد‌های نظارتی نیز گاهی نقش رگولاتوری برای خود قائل می‌شوند. مثلاً رگولاتوری، تصمیمی را می‌گیرد ولی سازمان بازرسی یا هر نهاد نظارتی دیگر، ورود می‌کند که چرا به این شکل رگولاتوری انجام شده؟ نهاد‌های نظارتی دیگر نباید در نحوه تنظیم‌گری دخالت کنند مگر در مواردی که یک سوء جریانی وجود داشته باشد یا خلاف قوانین دیگر باشد. وگرنه اگر در راستای قوانین است، نهاد تنظیم‌گر مسئول است و نهاد‌های نظارتی نباید نظر کارشناسی بر نحوه تنظیم‌گری اعمال کنند. در واقع دخالت نهاد‌های مختلف در این حوزه یکی از چالش­های اصلی این سازمان است.

صادق عباسی شاهکوه درباره نسبت نهاد‌های اصلی کشور نظیر مجلس با سازمان تنظیم مقررات ابراز داشت: مجلس شورای اسلامی در حوزه قانون‌گذاری هم قوانین کمک‌کننده‌ای مانند الزام سایرنهاد‌ها به دراختیار قراردادن امکانات برای مسأله توسعه فیبر نوری تصویب کرده و هم بعضاً قوانینی تصویب کرده که مخل بوده‌اند؛ مانند قانون افزایش ده درصدی حق السهم اپراتور‌ها در سال ۱۴۰۰ بعد از پایان قرارداد که این مسأله رگولاتوری را درگیر مشکلات جدی کرد. این قوانین چالش‌زا اکثرا در مواردی اتفاق می‌افتد که به صورت طرح و از سمت چند نماینده و بدون گرفتن بازخورد از نهاد مسئول تصویب می‌شود وگرنه در ساختار کارشناسی شده و لوایحی که از دولت به مجلس می‌رود شاهد چنین مشکلاتی نیستیم.

در مورد قوه قضائیه نیز، با وجود اینکه زیرساختی برای ارجاع مشکلات و شکایات به قوه قضائیه وجود دارد اما بنای اصلی سازمان تنظیم مقررات این بوده که تمام موارد و مشکلات داخل خود سازمان حل شود و ارجاعی به قوه قضاییه داده نشود. زیرا خود سازمان، به اندازه کافی ابزار‌های نظارتی لازم را دارد و ارجاع پرونده‌ها به سیستم قضایی با توجه به اینکه در قوه قضائیه بخش تخصصی برای اینجور مسائل وجود ندارد، حل مسأله را سخت‌تر می‌کند. البته مواردی بوده است که این کار از سمت اپراتور‌ها انجام شده و مواردی نیز بوده که مصوبات سازمان تنظیم توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است.

شکل‌گیری شورای عالی فضای مجازی و سیاست‌گذاری برای فضای مجازی در یک نقطه کانونی، امر خوشحال‌کننده و خوبی برای سازمان بود مشروط بر اینکه دیگران دیگر در این حوزه وارد نشوند و همه سیاست‌ها از سمت این شورا اعمال شود. البته این اتفاق نیفتاد و از سمت سایرنهاد‌ها همچنان ورود‌هایی به این فضا داشتیم. نکته دیگر این بود که شورای عالی فضای مجازی و مرکز ملی با وجود حوزه کاری بسیار وسیع شامل ارتباطات، محتوا، خدمات و... این چندسال عمدتاً بر حوزه ارتباطات متمرکز بوده‌اند و این عدم توازن در تمرکز‌گذاری، مقداری کار را سخت کرده است. مثلاً در شبکه ملی اطلاعات، وظایف زیادی برای تمام دستگاه‌ها تعریف شده اما اکثر پیگیری‌ها برای تحقق شبکه ملی، از وزارت ارتباطات بوده است.

ایشان در مورد چالش‌های داخلی سازمان تنظیم مقررات بیان کرد: سازمان تنظیم مقررات، مشکلات زیادی در حوزه نیروی انسانی دارد. زیرا در کشور نهاد تنظیم‌گری به نام سازمان اداری استخدامی وجود دارد که برای همه ساختار‌های سازمانی یک نسخه واحد می‌پیچد. این یکسان بودن ساختار، لزوماً برای همه نهاد‌ها و سازمان‌ها کارکرد مطلوبی ندارد. مثلاً ساختار اداری شرکت زیرساخت و سازمان تنظیم باید متفاوت باشد، زیرا نحوه تعامل این دو با اپراتور‌ها متفاوت است.

مسأله دیگر مسأله پرداخت به نیروی انسانی است که در حال حاضر مناسب نهاد‌های تنظیم‌گر نیست و موانعی را برای این نهاد ایجاد می‌کند. مسأله دیگر، محدودیت­های موجود در جذب و استخدام نیروست که برای نهادی که تازه تأسیس شده نامناسب است. ساختار ما ۵۰۰ نیروی رسمی و پیمانی دارد و ۷۰۰ نفر نیروی شرکتی دارد و نیروی شرکتی داشتن برای نهادی که کاملاً حاکمیتی است یک مشکل جدی است. مسأله مهمی که در زمینه نیروی انسانی وجود دارد این است که با توجه به مشکلات پرداخت و امکانات موجود، ماندگاری نیرو‌ها کم است و نیرو‌ها خارج می‌شوند و در مجموع شرایط نیروی انسانی در طول این چندین سال بدتر شده است.

وی در مورد نیاز به آموزش و افزایش دانش و مهارت لازم در این سازمان گفت: در طول سالیان، آموزش نیرو داشتیم به خصوص در موارد تخصصی و فنی اما در حوزه نحوه کار تنظیم‌گری، اتفاق مدون و مشخصی نداریم. دانشگاه‌ها نیز در این زمینه کاری نمی‌کنند و مثلاً ما چیزی تحت عنوان تعرفه‌گذاری و اقتصاد مخابرات در دانشگاه نداریم. واقعیت این است که ورود نیرو‌های اقتصاد خوانده به این حوزه با توجه به اینکه شناخت فنی کافی به این امر ندارند خیلی راهگشا نیست و لازم است متخصصین فنی و افرادی که رشته‌های مهندسی می‌خوانند وارد حوزه اقتصاد شوند.

در فضای همگرایی، یادگیری مشترک و همکاری تنظیم‌گران لازم و ضروری ا‌ست

رئیس سابق سارمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، در بخشی از صحبت­هایش ضمن اشاره به ضرروت همکاری و انتقال دانش بین تنظیم­گران، بیان داشت: به صورت کلی احساس نیاز به آموزش و مشاوره و ارتباط با مراکز پژوهشی و دانشگاهی مخصوصاً در حوزه تنظیم‌گری بسیار لازم و ضروری است زیرا بسیار در این حوزه دچار کمبود هستیم. اگر این حوزه‌ها تقویت شوند خود به خود نظام انتقال تجربه بین رگولاتور‌ها نیز فعال خواهد شد. در واقع استفاده از تجربیات زیسته تنظیم­گران و نحوه مقابلة آنها با مسائل برای سایر تنظیم­گران بسیار قابل استفاده بوده و موجب تعامل بهتر آن‌ها با سایر نهاد‌های کشور خواهد شد. همچنین در حال حاضر و با توسعه زیاد IOT، همکاری رگولاتور‌ها با یکدیگر بسیار ضروری خواهد شد.

صادق عباسی شاهکوه فرکانس و شماره‌گذاری را از ابزار‌های مهم سازمان تنظیم مقررات دانست و ادامه داد: ابزار‌های دیگری مثل اجازه ترخیص تجهیزات اپراتور‌ها از گمرک یا مفهوم استاندارد و اجباری کردن استاندار‌ها از از ابزارهای مهم دیگر این سازمان هستند. اما اصلی‌ترین ابزار، همان چهارچوب پروانه و مجوزی است که به اپراتور‌ها داده می‌شود و جرایمی که جدیداً متناسب‌سازی شده است. خود تعرفه‌گذاری نیز یکی از مواردی است که می‌تواند به ابزاری برای نظارت و اعمال قدرت تبدیل شود. مثلاً همین تعرفه‌گذاری اخیر مخابرات که به چند تعهدی که اپراتور باید انجام دهد منوط شده است.

در حوزه جریمه‌گذاری نیز جرائم ما رده‌بندی شده است و شامل جریمه مالی، کاهش مدت پروانه، تعلیق و ابطال پروانه است. می‌دانیم که ابطال پروانه در مورد اپراتور‌های بزرگ قابل انجام نیست و تعلیق پروانه نیز به این معنی که برای یک مدت مشخص نتواند سیم کارت بفروشد، موجب مشکلاتی برای مردم می‌شود. همچنین مشکل دیگری که داریم اعمال جریمه برای اپراتور‌هایی است که در بورس فعال هستند؛ طبعا اعمال جریمه برای آن‌ها موجب ضرر بیشتری می‌شود و اینجا باید رعایت انصاف کرد و این عدم تعادل گاهی مواقع مانع استفاده از ابزار‌های نظارتی می‌شود.

رئیس سابق سازمان تنظیم مقررات در جمع‌بندی خود از مشکلات این سازمان گفت: توقع مردم از ما، دریافت خدمات خوب و با قیمت مناسب است اما شاهدیم که خدمات خوبی داده نمی‌شود. علت آن هم این است که سرمایه‌گذاری کافی توسط اپراتور‌ها در چندسال اخیر انجام نشده است. شاید میزان سرمایه‌گذاری ریالی چند برابر شده باشد اما میزان سرمایه‌گذاری دلاری به یک سوم و یک چهارم کاهش پیدا کرده و متأسفانه سرمایه‌گذاری واقعی و آن چیزی که تبدیل به تجهیزات می‌شود همان مقدار دلاری آن است و این یک چالش جدی است. دلیل این امر نیز، کمبود درآمد اپراتورهاست.

ایشان در رابطه با نیاز به اصلاح قوانین بیان نمود: در مورد اصلاح برخی قوانین، متأسفانه به علت پیچیدگی، زمان‌بر بودن، و سازوکار سهم‌خواهانه اصلاح قوانین در کشور و بیم از دست رفتن اختیارات قانونی فعلی، ترجیح سازمان بر اکتفا به قوانین قدیمی ا‌ست. به عنوان مثال قانون فرکانس در کشور متعلق به سال ۱۳۴۵ است و جریمه‌هایی که در آن تعریف شده متناسب با آن زمان بوده اما اگر بخواهیم آن را تغییر دهیم، موجب حساسیت نهاد قانون‌گذار بر اختیارات فعلی شده و ممکن است در فرایند اصلاح قانون، حتی اختیارات فعلی سازمان نیز سلب شده و در نهایت قانون حتی از نسخة فعلیش بدتر شود.