بررسی تجربه‌ی تنظیم‌گر رقابت در ایران

 

در ابتداي اين نشست احمد داوودي اظهار داشت:  در کشور ما تنظیم‌گران زیادی وجود دارند که غالباً در درون دستگاه‌های دولتی مربوط به خود قرار گرفته‌اند و بیشتر بر رفع مشکلات دستگاه متبوع خود متمرکز هستند. به‌عنوان مثال شرکت راه‌آهن، هم وظیفه‌ی تنظیم‌گری را انجام می‌دهد و هم تصدی‌گری را برعهده دارد، یا هیئت تنظیم‌ بازار برق، به نظر می‌رسد بیشتر مصالح دستگاه مربوطه خود را در اولویت قرار می‌دهد تا اینکه وظایف واقعی و خالص تنظیم‌گری صنعت را مورد توجه قرار دهد. وي افزود: در واقع فعالیت‌های تنظیم‌گری تعارض‌های بسیاری با فعالیت تصدی‌گری این نهادها دارد و تنظیم‌گران بهتر است بیشتر مصالح صنعت و حوزه تنظیم خود را مورد توجه قرار بدهد تا اینکه به منافع دستگاه‌‌های مطبوع خود توجه کنند، به همین منظور نیاز است که فرهنگ تنظیم‌گری تقویت شود تا تنظیم‌گران بر این وظایف متمرکز شوند. به همین علت، شورای رقابت در طول این سال‌ها، تلاش‌هایی برای تأسیس نهادهای تنظیم‌گر مستقل داشته است که هر بار با مخالفت دولت مواجه شده است و این امر تا به امروز میسر نشده است.

 

نائب رئيس سابق شوراي رقابت در ادامه بيان كرد: از آنجایی که اعضای شورای رقابت غیرقابل عزل هستند، بنابراین، شورا همواره از استقلال خود بهره برده است و حقیقتاً در طی دو دوره‌ی اخیر، تحت تاثیر مراجع مختلف و قدرت‌های اقتصادی قرار نگرفته است. اما نکته‌ی حائز اهمیت بحث استقلال مالی شورا است. شورای رقابت همواره منتظر تخصیص بودجه از سوی دولت است و دولت‌ها به تناسب آنکه از رویکرد شورا راضی باشند یا نباشند به شورا بودجه اختصاص می‌دهند.

ايشان گفت: از طرفی دیگر، به‌دلیل آنکه حیطه مسائل شورای رقابت گسترده است، لازم است توانایی داشته باشد به تناسب اقتضائات از متخصصین بیرونی در حوزه‌های مختلف استفاده کند اما مقررات مالی و استخدامی دولتی حاکم بر مرکز ملی رقابت چنین امکانی را نمی‌دهد. مسئله‌ی استقلال مالی و تشکیلاتی در پرونده‌های گوناگونی منجر به ضعف در کارشناسی دعواها و مسائل مختلف شده بود. بسیاری از فعالیت‌های شورا مثل تهیه‌ی دستورالعمل، یک امر تخصصی است. یک دستگاه کوچک دولتی که دائماً می‌خواهند آن را کوچک نگهدارند، از پس چنین مسائلی برنمی‌آید. بزرگ‌شدن شورا و مرکز ملی رقابت لزوماً مثبت نیست اما امکان آنکه از متخصصین بیرونی استفاده شود باید در قوانین مالی، اداری و استخدامی دیده شود.

وي افزود: همچنین شورای رقابت طرح‌هایی برای تنوع تأمین مالی خود به دولت ارائه کرده است، مثل آنکه میزانی از جریمه‌ها و دعواهایی که آثار مالی دارد به هزینه‌های شورا اختصاص یابد که همواره با مخالفت دولت مواجه شد و دستگاه‌های دولتی عزم جدی داشته‌اند تا تغییراتی در جهت بهبود استقلال مالی و ساختاری شورا صورت نگیرد.

 

احمد داوودي ابراز داشت: دستگاه‌های دولتی بعضاً در مواقعی که تصمیمات شورا را مخالف سیاست‌های خود می‌دانستند تلاش می‌کردند تا تصمیمات شورا را خنثی کنند. به‌عنوان مثال در صنعت پتروشیمی، بالادستی‌های پتروشیمی در کشور محصولات اصلی را در یک وضعیت انحصاری تولید می‌کنند و مبدأ تولید در این صنعت، تنوعی ندارد. این امر برای صادرات مشکل‌زا نیست اما صنایع پایین‌دستی، از منظر دسترسی به بازار و قیمت با مشکل مواجه بوده‌اند. شورای رقابت وقتی قصد داشت در این موضوع وارد شود، وزارت صمت به‌طور جدی وارد شد و وزیر در جلسه‌ی شورا اذعان داشت «من هر کاری لازم باشد می‌کنم تا شما وارد این مسئله نشوید». وقتی شورا کار خود را در این موضوع انجام داد، وزیر از طریق یک شکایت در دیوان عدالت اداری تصمیم شورا را متوقف کرد و طی یکی دو سال توقف در کار، صنایعی که منافع داشتند، وضعیت نامناسبی در بازار ایجاد کرده‌اند و از این فرصت بیشترین استفاده را بردند.

 

وزارت‌خانه‌ها، همواره با تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل، مخالفت کرده و می‌کنند.

ايشان بيان كرد: مسئله‌ای که وجود دارد این است که اقتصاد ما کماکان در بخش‌های زیادی دولتی است، بنابراین، دستگاه‌های دولتی به شکل جدی با تضاد منافع مواجه هستند، در صورتی که تنظیم‌گر نباید درگیر تضاد منافع باشد. وزارت صمت وقتی در بسیاری از حوزه‌ها ورود تصدی‌گرایانه دارد، چطور می‌تواند رگولاتوری را برعهده بگیرد؟ یا وزارت نفت و نیرو چطور می‌توانند یک تنظیم‌گر بی‌طرف باشند؟ به همین دلایل است که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44، به این مسائل توجه داشته‌ است و در آنجا ذکر شده است که گروه 2 حداکثر تا 20 درصد باید دولتی باشند و گروه 1 اساساً نباید دولتی باشند.

وي افزود: امروزه ما با وضعیتی مواجه هستیم که وزارت‌خانه‌هایی که خود درگیر تضاد منافع هستند، با ایجاد نهاد تنظیم‌گر مستقل مخالفت کرده و می‌کنند و همچنین تصمیمات شورای رقابت را که با سیاست‌های آنان در تضاد است، به نوعی دیگر خنثی‌سازی می‌کنند.

 

داوودي در ادامه گفت: پس از گذشت مدتی از فعالیت شورای رقابت، ما به این امر پی‌بردیم که انحصارات در کشور بسیار گسترده‌تر و متنوع‌تر از چیزی است که فکر می‌کردیم و شورای رقابت که یک نهاد عام است نمی‌تواند در همه‌ی حوزه‌ها وارد شود. به همین منظور ما جلسات متعدد و زمان‌ زیادی بر این مسئله گذاشتیم تا مطابق قانون بخشی از وظایف خود را به نهادهای مستقل تنظیم‌گر تفویض اختیار کنیم و شورای رقابت تنها وظیفه داشته باشد که مصوبات این تنظیم‌گران را از منظر قوانین رقابت مورد بررسی قرار دهد. بنابراین ما به چند اساسنامه و ساختار رسیدیم که تنظیم‌گران مستقل در چند حوزه ایجاد شوند که همه‌ی این‌ها در مرحله‌ی آخر با مخالفت دولت رو به رو و متوقف شد. 

 

نائب رئيس سابق شوراي رقابت اظهار داشت: قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 ابزارها‌ی مناسبی را در اختیار شورای رقابت قرار داده است. اما در زمینه‌ی استفاده از این ابزارها می‌توان دو دسته را برشمرد.

دسته‌ی اول، ابزارهایی که خود شورا از آن ظرفیت استفاده نکرده است، مثل ابزارهای اجتماعی، آگاه‌سازی و اقناع‌سازی افکار عمومی.

دسته‌ی دوم، ابزارهایی که شورا به آنان ورود کرده است اما با ممانعت و عدم همکاری سایر دستگاه‌ها خنثی‌سازی صورت گرفته است. مثل برخی دستورالعمل‌های تنظیم بازار یا برخوردهای قضایی با متخلفین. مطابق با قانون، مراجع دادگستری باید اجرای احکام قضایی شورا را پی بگیرند و در این زمینه قوه‌ی قضاییه کاملا دچار عدم همکاری با شورا است. شعب اجرای احکام قوه‌ی قضایی در هیچ موردی همکاری مناسبی با شورا نداشته است. ما جلسات متعددی با رؤسای دستگاه قضا داشته‌ایم که آن‌ها نیز در برخی موارد دستور دادند یا حتی در موردی بخشنامه‌ی بسیار خوبی تدوین کردند اما ما هیچ‌وقت در عمل، همکاری مناسبی در اجرای احکام ندیدیم.

 

ايشان با اشاره به اينكه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 یک فرزند ناخواسته در نظام اقتصادی و حکمرانی کشور است که هم‌اکنون همه با آن درگیرند و نمی‌دانند که چه مواجهه‌ای باید با آن داشته باشند؛‌افزود:  این قانون از زمانه‌ی خود جلوتر بوده و به دنبال تغییر در نحوه‌ی مدیریت و اقتصاد کشور بوده است و تجارب 30 سال ما در زمینه‌ی اقتصاد و حکمرانی در این قانون آمده است و به نوعی سیاست‌های کلی اصل 44، نقض اصل 44 است. به این معنی که ما بعد سی سال تجربه فهمیدیم که باید مسیر متفاوتی را طی کنیم، اما همه‌ی این مواردی که گفته شد نشان از این موضوع دارد که این قانون شبیه تیری است که زمانی از یک کمان در رفته است. در همین دوره‌ی اخیر این نکته حائز اهمیت است که با گذشت نه ماه از تعطیلی دوره‌ی قبلی شورای رقابت، این شورا در دوره‌ی جدید کماکان حالت رسمی پیدا نکرده است و 9 نفر عضو معرفی شده دارد در حالی‌که طبق قانون جلسات شورا با 10 نفر رسمیت پیدا می‌کند.

 

احمد داوودي با بيان اينكه برای تأسیس تنظیم‌گران بخشی مستقل باید اختیار ایجاد را از دولت گرفته و به مجلس واگذار کنیم، چون دولت همواره با این مخالف بوده است و تأسیس نهاد تنظیم‌گر مستقل از این راه میسر نمی‌شود؛‌ادامه داد: به نظر ما این مهم است که اولاً این تنظیم‌گران بخشی مستقل با اختیارات گسترده‌تری تأسیس شود و نه تنها رقابت بلکه در زمینه‌ی مجوز و مسائل فنی فعالیت انجام دهند. دوماً خود اختیار تأسیس آن با مجلس باشد نه دولت. سوماً آنکه شورای رقابت به‌عنوان دادگاه رقابت شناخته شود و یا چک و بالانس مصوبات تنظیم‌گران بخشی را تنها از منظر رقابت انجام دهد و به نحوی نسبت شورای نگهبان با مجلس را ما میان تنظیم‌گران بخشی و شورای رقابت داشته باشیم، با این پیش فرض که شورای رقابت تنها از منظر رقابت و رفتارهای انحصارگرایانه ورود کند و یا نقش دادگاه و رسیدگی به شکایات را برعهده گیرد.

 

ايشان در پايان اظهار داشت: شبکه‌ی تنظیم‌گری در نبود دیگر شکل‌های قانونی می‌تواند تنظیم‌گران را تجهیز کند و با اشتراک دانش، تعمیق مبانی تئوریک بیشتری را صورت دهد. راه‌اندازی چنین شبکه‌ای می‌تواند با تبادل تجربیات و انتقال سخنان صاحب‌نظران تنظیم‌گری، تنظیم‌گران گوناگون را با موضوعات تخصصی رگولاتوری درگیر کند و باعث شود تنظیم‌گران به مبانی تنظیم‌گری بیشتر از روزمرگی اداری خود توجه کنند.