نوشته‌ها

برگی از تاریخ برنامه‌ریزی اقتصادی ایران

(زمانی که آیت‌الله خامنه‌ای رئیس‌جمهور بود و حجت‌الاسلام هاشمی رفسنجانی رئیس مجلس)

اولین تلاش‌ها برای تدوین و تصویب یک برنامه منسجم اقتصادی بعد از انقلاب به سال ۱۳۶۱ بازمی‌گردد. زمانی که محمدتقی بانکی رئیس وقت سازمان برنامه‌وبودجه سعی داشته است خلأ شدید کارشناسی در سازمان را که بعد از تعدیل‌های گسترده اول انقلاب رخ‌داده بود با ورود جوانان تازه فارغ‌التحصیل شده از اروپا و امریکا جبران کند که شاخص‌ترین و مشهورترین آن‌ها دکتر مشایخی و دکتر طبیبیان بودند.

در آن زمان چالش‌های جدی در عرصه سیاست‌گذاری اقتصادی کشور مطرح بوده است. مانند حوزه وظایف بخش خصوصی و دولت، ارتباط با دنیای خارج، تعاونی‌ها و غیره. علاوه بر این، اهداف بلندمدت اقتصاد کشور نیز تعیین نشده بود و از سوی دیگر، در این دوران جلسات شورای اقتصاد که مرجع سیاست‌گذاری اقتصادی دولت جمهوری اسلامی ایران است به دلیل شرایط جنگی صرف اخذ تصمیمات اجرائی و روزمره شده بود. درواقع این دوران آغاز سردرگمی‌های مفهوم‌شناسی بوده است.

عدم اجماع در جنبه‌های محتوایی یک برنامه اقتصادی و چالش‌های فکری بر سر مباحث مرتبط با اداره اقتصاد کشور بسیار زیاد بود و دامنه نقطه نظرات به‌قدری از هم فاصله داشت که قابل جمع‌بندی نبود. مثلاً یک تفکر برنامه‌ریزی متمرکز خواهان دخالت در اجزاء معیشت مردم بود و می‌خواست الگوی مصرف را در جزئی‌ترین شکل آن برای مردم تعیین کند. در مقابل، افرادی بودند که برنامه‌ریزی را دخالت در امور خداوند تلقی کرده و آن را نهی می‌کردند. حتی ارتباط مستمر دکتر مشایخی مسئول وقت کمیسیون تنظیم نظام برنامه‌ریزی، که حسب نظر شورای اقتصاد، تماس‌های متعدد و مداومی با علما و بعضی از فقهای حوزه علمیه برقرار نموده بود نتوانست در آن شرایط باعث ایجاد همگرایی شود. این واگرایی فکری اقتضا می‌کرد که اگر طرحی به‌عنوان برنامه قرار بود مطرح شود باید آن‌قدر کلی می‌بود که از قانون اساسی هم کلی‌تر می‌شد.

با همه این احوال کمیسیون تنظیم نظام برنامه‌ریزی، با تبیین مبانی و لزوم برنامه‌ریزی در کشور برای کارشناسان وزارتخانه‌ها و استان‌ها حرکت گسترده‌ای در بدنه کارشناسی کشور ایجاد کرد. این حرکت در شرایطی که نفس برنامه‌ریزی در ذهن اقشار مختلف صاحب‌نظر و صاحب‌منصب دارای ابهام و ایراد بود، باانگیزه کافی تا انتها یعنی تهیه برنامه، تصویب در هیئت دولت و ارائه آن برای تصویب به مجلس ادامه پیدا کرد.

آقای مشایخی در بیان خاطرات آن روزهای خود می‌گوید: “در آن شرایط سراسر ابهام و بلاتکلیفی، حمایت‌های آقایان خامنه‌ای و هاشمی رفسنجانی به‌عنوان رئیس‌جمهور و رئیس مجلس وقت در پیشبرد این جریان در متقاعدسازی سایرین در جلسات تصمیم‌گیری و ایجاد انگیزه برای ادامه کار بسیار تأثیرگذار بود.” جریانی که اگرچه هیچ‌گاه به‌عنوان برنامه اقتصادی ایران تصویب نشد اما ازآن‌جهت که هزاران نفر را به‌طور سازمان‌یافته در دستگاه‌های اجرایی کشور در برمی‌گرفت باعث ایجاد انسجام در دستگاه‌های مختلف گردید.

بالاخره لایحه این برنامه در آخرین روزهای سال ۶۱ تنظیم شد و در تیرماه ۶۲ پس از چهار ماه بررسی در هیئت دولت برای اجرا به مدت پنج سال به مجلس تقدیم شد. برنامه مزبور پس از بررسی در بیش از ۵۰ جلسه کمیسیون ویژه‌برنامه مجلس که در مورد مفاهیم مختلف اداره اقتصاد برگزار شد، نهایتاً به تصویب این کمیسیون نرسید و تکلیف آن نامشخص ماند. حتی در عمل، ضرورت داشتن برنامه از سوی بسیاری نمایندگان و صاحب‌نظران زیر سؤال رفت. این روند تا بعد از جنگ و تغییر در ارکان مدیریتی کشور ادامه داشت تا اینکه اولین برنامه اقتصادی ایران در بهمن‌ماه ۱۳۶۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.

به اعتقاد دکتر طبیبیان که در تدوین برنامه نقش تعیین‌کننده‌ای داشت و مسئولیت گردآوری و تدوین برنامه در سازمان برنامه بر عهده او بود، آن حرکت گسترده نظام برنامه‌ریزی، که هزاران نفر را از بدنه کارشناسی سازمان‌ها و نهادهای دولتی برای تهیه برنامه به خدمت گرفته بود باعث شد علیرغم عدم تصویب برنامه، عملاً به اجرا درآید. چراکه مجریان و تصمیم گیران دولتی در رده‌های استانی و پایین‌تر از آن در شرایط فقدان برنامه مصوب، بر اساس یافته‌هایی که در حین تهیه برنامه به ‌دست آورده بودند عمل کردند و این یعنی اجرای غیرمتمرکز برنامه، هرچند که در این حالت دیگر نظارتی بر حسن اجرا نمی‌توانست وجود داشته باشد. درواقع همان برنامه تصویب نشده در تعیین مسیر حرکت دستگاه‌های اجرایی در سراسر کشور منشأ اثر بود.

گزارش حکمرانی در عمل۱۰:تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران (۲)

دهمین نشست از سلسله نشست‌های حکمرانی در عمل، با موضوع «تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران، با تمرکز بر نقش و جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه»، با ارائه آقای محسن کریمی، دانشجوی دکتری اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری برگزار شد. در این نشست ادامه مباحث نهمین نشست حکمرانی در عمل بیان شد و دوره‌های سوم، چهارم و پنجم برنامه‌ریزی در ایران که سه دوره منتهی به انقلاب اسلامی هستند، مورد نقد و بررسی قرار گرفتند. اهم مطالب ارائه‌شده به شرح زیر هستند:

در دوره سوم برنامه عمرانی سوم تدوین شد و علیرغم تغییرات بسیار نخست‌وزیر و دولت (علی امینی، علم، منصور و هویدا) ثبات مدیریت در سازمان برنامه حفظ شد و آقای صفی اصفیاء به‌عنوان رئیس سازمان منصوب شد. در این دوران اصلاح ارکان سازمان صورت گرفت ولی برنامه‌ریزی‌ها فاصله زیادی از اجرا داشت.

دوره چهارم برنامه‌ریزی در ایران به دلیل ثبات و انسجام سازمان برنامه‌وبودجه در دوره سوم و همچنین اشراف بیشتر به نقاط قوت و ضعف برنامه‌ها، هماهنگی نسبتاً خوبی میان ٰرؤسای نهادها شکل گرفت و برنامه‌ریزی به اوج خود رسید. در این دوره مهدی سمیعی به مدت یک سال نیم و سپس فرمانفرمایان به مدت دو سال و نیم بر سازمان برنامه‌وبودجه ریاست کردند. برنامه عمرانی چهارم در این دوره تدوین شد.

نهایتاً دوره پنجم را می‌توان دوران فرازوفرود برنامه‌ریزی در ایران نامید چراکه اقتصاد کشور دستخوش تحولات و اتفاقات مختلفی گشت. همچنین در این دوره فرمانفرمایان پس از تدوین برنامه پنجم سازمان برنامه‌وبودجه را ترک کرد. از سوی دیگر قیمت جهانی نفت با جهش روبرو شد و قیمتی پنج برابری پیدا کرد که همین امر باعث بلندپروازی شاه و سیاستمداران کشور شد.

همکاری با مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری جهت برگزاری دوره‌های آموزشی

این جلسه جهت تبیین دقیق همکاری بین اندیشکده و مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری درزمینهٔ ترویج گفتمانی موضوع تنظیم گری صورت و عقد قرارداد برگزار گردید. طی این جلسه مقرر گردید که یک جلسه نقد یک‌روزه راجع به پروژه صورت گرفته توسط اندیشکده برگزار گردد و طی آن از اساتید و صاحب‌نظران این حوزه دعوت شود تا طی جلسه‌ای تحقیق صورت گرفته در این زمینه‌ها موردنقد قرار دهند.

همچنین مقرر گردید که پس از جلسه نقد، همایشی یک‌روزه برای مدیران دولتی برگزار گردد و طی آن این موضوع ارائه گردد و از این طریق ترویج گفتمانی در سطح مدیران دولتی صورت پذیرد.

گزارش حکمرانی در عمل۹:تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران (۱)

نهمین نشست از سلسله نشست‌های حکمرانی در عمل، با موضوع «تاریخ تحلیلی برنامه‌ریزی در ایران، با تمرکز بر نقش و جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه»، با ارائه آقای محسن کریمی، دانشجوی دکتری اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی در اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری برگزار شد. بازه تاریخی بحث، مربوط به برنامه‌ریزی در ایران تا قبل از پیروزی انقلاب اسلامی است که در دو جلسه ارائه خواهد شد. در ادامه، به خلاصه مطالب بیان‌شده در جلسه اول پرداخته‌شده است.

روند تاریخی برنامه‌ریزی در ایران:

دوره اول (۱۳۱۶- ۱۳۲۴):

این دوران مربوط به شکل‌گیری تفکر برنامه‌ریزی در ایران است. البته تاریخ تفکر برنامه‌ریزی به‌پیش از سال ۱۳۱۶ بازمی‌گردد چراکه در سال ۱۳۰۳ کمیسیون مشترک دولت و مجلس تحت عنوان کمیسیون اقتصادیات به ریاست سید حسن تقی زاده تشکیل شد. این کمیسیون با عضویت ۷ نفر از نمایندگان مجلس، باهدف برنامه‌ریزی اقتصادی تشکیل‌شده بود اما موفق به تدوین برنامه جامع و قابل‌توجهی نشدند. لازم به ذکر است که در این دوران هنوز پول وارد ایران نشده است. در سال ۱۳۱۰، کتابی با عنوان «لزوم پروگرام صنعتی» توسط مهندس علی زاهدی نگاشته شد که اولین کتاب برنامه‌ریزی در ایران به شمار می‌رود. در سال ۱۳۱۶ ابوالحسن ابتهاج پیشنهادی به رضاشاه پهلوی مبنی بر تشکیل شورای اقتصاد زیر نظر شاه و به ریاست نخست‌وزیر را می‌دهد که مورد موافقت رضاشاه قرار می‌گیرد. در سال ۱۳۲۴ احمد قوام مجدداً به‌عنوان نخست‌وزیر، دولت را در دست می‌گیرد. وی همکاری نزدیکی با ابوالحسن ابتهاج که در آن زمان مدیرعامل بانک ملی (که به‌نوعی بانک مرکزی وقت هم بوده است) بوده است داشت. شرایط اقتصادی در این سال که مدتی بیش از پایان جنگ جهانی دوم نمی‌گذشت، به‌گونه‌ای پیش می‌رفت که ذخایر طلا و ارز ایران ۱۸.۵ برابر افزایش‌یافته بود؛ بنابراین نیاز به وجود برنامه‌ای مشخص، به‌منظور تعیین مسیر پیش روی اقتصاد کشور احساس می‌شد. از همین روی هیئت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور در وزارت مالیه تشکیل شد و به‌نوعی در این دوره برنامه خاصی تدوین نشد بلکه تفکر برنامه‌ریزی در کشور شکل گرفت.

دوره دوم (۱۳۲۵- ۱۳۳۸):

در سال ۱۳۲۵ با مصوبه دولت وقت، هیئت عالی برنامه به ریاست نخست‌وزیر، دبیری وزیر مالیه و حضور ۳۰ نفر از افراد صاحب‌نظر در زمینه‌های اقتصادی تشکیل شد و برنامه‌ای هفت‌ساله تحت عنوان برنامه هفت‌ساله عمرانی و اصلاحی کشور تهیه گردید. بانک ملی ایران هم به ریاست ابوالحسن ابتهاج مأمور به انجام مطالعه برای تأمین مالی برنامه شد. نکته قابل‌توجه در خصوص این برنامه، نوع نگاه به برنامه است که نگرش نویسندگان آن به برنامه از جنس سیاست‌گذاری نبوده است؛ بلکه از جنس پروژه و طرح بوده است و به همین دلیل به دنبال تأمین مالی پروژه بوده‌اند. در این دوران اجلاس برتون وودز تشکیل می‌شود و درنتیجه آن چند نهاد بین‌المللی اقتصادی یعنی بانک بین‌المللی تأمین و توسعه (که بعدها تبدیل به بانک جهانی شد)‌، صندوق بین‌المللی پول و گات (WTO) تشکیل شد. همچنین دلار به‌عنوان ارز رسمی بین‌المللی شناخته می‌شود.

در این دوران شخصی به حسن‌مشرف نفیسی که نماینده ایران در بانک بین‌المللی تأمین و توسعه بوده است، پس از بازگشت به ایران مسئول نوشتن برنامه اول می‌شود و نهادی به‌عنوان «سازمان موقت برنامه» به‌منظور انجام این مأموریت تشکیل می‌گردد. در همین اثناء و بعد از اجلاس بتون وودز، ابتهاج موضوع گرفتن وام از بانک جهانی را مطرح می‌کند و ایران توسط حسن‌مشرف نفیسی تقاضای وامی ۲۵۰ میلیون دلاری برای اجرای برنامه اول می‌نماید. رویکرد دولتمردان در قبال تدوین برنامه نیز به‌کارگیری مشاوران آمریکایی بوده است و به همین دلیل به دنبال شرکت‌های مشاوره‌ای چون شرکت مهندسین مشاور «موریسن نودسن» بودند. در بازه زمانی ۱۳۲۶- ۱۳۲۷ حسن‌مشرف نفیسی مأمور به نوشتن برنامه اول پس از گزارش شرکت موریسن نودسن شد. در همین دوران دولت قوام سقوط می‌کند و ارائه لایحه برنامه توسط دولت حکیمی به مجلس انجام شد و اداره کل برنامه به ریاست نفیسی که بعدها سازمان موقت برنامه نامیده شد، تشکیل شد. پس‌ازآن دولت حکیمی نیز سقوط کرد و دولت هژیر قدرت را در دست گرفت. در این دولت شرکت آمریکایی ماوراء بحار (Over Seas) برای مشاوره به کار گرفته شد. در سال ۱۳۲۸ برنامه هفت‌ساله عمرانی اول پیش از دریافت گزارش شرکت ماوراء بحار تصویب شد. در بازه ۱۳۲۹- ۱۳۳۳ اجرای برنامه اول توفیقی نیافت و متوقف شد. به‌این‌ترتیب در طی سال‌های برنامه ۹ دولت عوض شدند که ۶ دولت آن در طی سه سال تغییر یافت. این تغییرات باعث تغییر پی‌درپی رئیس سازمان برنامه و وزیر مالیه شد و یک بی‌ثباتی در رویه اجرای برنامه حاکم شد. در این بازه زمانی منتهی به سال ۱۳۳۳، ایران در اخذ وام از بانک جهانی ناموفق بود و بحران فروش نفت نیز در پی ملی شدن صنعت نفت، شرایط اقتصاد ایران را با نوسانات بیشتری روبرو مواجه کرد. در سال ۱۳۳۳ ابوالحسن ابتهاج به ریاست سازمان برنامه دست‌یافت و این سازمان را از حیث ساختار و نیروی انسانی تقویت نمود. ابتهاج ارتباط خوبی با رئیس بانک جهانی، یوجین بلاک، داشت و به همین علت رئیس بانک جهانی نیز به ابتهاج کمک کرد و کارشناسانی را به کمک او فرستاد. از جهت نیروی انسانی هم در این زمان فارغ‌التحصیلان ایرانی دانشگاه‌های خارج از کشور به کار گرفته شدند و حقوقی در حد حقوق معاون وزیر به آن‌ها داده می‌شد. سازمان برنامه در این دوره یک سازمان مستقل از دولت و زیر نظر شاه بود و همچنین شورای اقتصاد نیز مستقل از نخست‌وزیری شکل‌گرفته بود. گروهی که ابتهاج به سازمان برنامه آورده بود، برنامه عمرانی دوم کشور را نوشتند؛ ولی رویکرد کلی همچنان پروژه‌ای بود. یکی از اصلی‌ترین مسائل و رویکردهایی که در برنامه دوم به چشم می‌خورد، آمایش سرزمین و توسعه منطقه‌ای بود. سه پروژه سد کرج، سد دز و سد سفیدرود در این برنامه تصویب و اجرا می‌شود. در این دوره درآمدهای نفتی هم بالا رفته بود و همین امر بر کارهای عمرانی و اجرایی مؤثر بود.

یکی از مشکلاتی که در این دوره برای سازمان برنامه به وجود آمد، اختلاف و تنش زیاد میان کارشناسان سازمان برنامه و بدنه اجرایی کشور بود. قسمتی از این درگیری به انتقادات صریح ابتهاج از مسئولان دستگاه‌های اجرایی و همچنین مخالفت با نظامی‌گری مربوط می‌شد که رفته‌رفته باعث جدایی ابتهاج از این سازمان شد.

در نشست آتی به ادوار بعدی برنامه‌ریزی در ایران قبل از انقلاب اسلامی پرداخته خواهد شد.

ارائه پروژه تنظیم گری برای مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری

این جلسه به ارائه پروژه تنظیم گری برای مجموعه مرکز آموزش و پژوهش‌های توسعه و آینده‌نگری اختصاص داشت. در ابتدای جلسه ارائه پروژه توسط آقای دکتر امامیان صورت گرفت. سپس مسئولین این نهاد نظرات خود را در این زمینه مطرح ساختند. آقای دکتر ملک اخلاق ضمن تقدیر از مطالعات صورت گرفته ظرفیت‌های این مرکز جهت کمک به ترویج این کار را بیان کردند. ازنظر ایشان برگزاری همایش برای مدیران دولتی، برگزاری جلسات نقد علمی طرح و ترویج گفتمانی موضوع تنظیم گری با استفاده از ظرفیت نشریات این مرکز راهکارهایی برای پیشبرد این موضوع بود. در ادامه آقای غمیلو معاون پژوهشی این مرکز نیز ضمن بیان نظرات خود به تبیین سازوکارهای همکاری در این زمینه پرداختند. قرار شد که در جلسه دیگری جزئیات همکاری بررسی گردد.

Events

حکمرانی در عمل۱۰:جلسه دوم بررسی تحلیلی برنامه ریزی در ایران با تمرکز بر سازمان برنامه و بودجه

 شکل‌گیری برنامه‌ریزی در ایران به دوران پیش از انقلاب اسلامی بازمی‌گردد. پیش از انقلاب اسلامی هفت برنامه توسعه در ایران تدوین شد که زمان اجرای برنامه هفتم توسعه با سال‌های پیروزی انقلاب اسلامی مواجه شد و عملاً به مرحله اجرا نرسید.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز پنج سری از برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نگاشته شد و البته در این میان یک سال میان برنامه دوم و سوم فاصله افتاد. لایحه پنج‌ساله ششم نیز به‌تازگی تحویل مجلس شده است. شناخت تاریخچه برنامه‌ریزی و فرازوفرودهای حاکم بر آن خصوصاً از منظر جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه، گام مهمی در تحلیل کاستی‌ها و نارسایی‌های برنامه‌ریزی و علی‌الخصوص برنامه‌های توسعه در ایران می‌باشد. ضمن اینکه، با این نگاه نسبت به لایحه فعلی برنامه توسعه نیز می‌توان به نحو واقع‌بینانه‌تری به قضاوت نشست.

البته جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه از حیث نقش آن در تدوین و تخصیص بودجه‌های سالانه نیز اهمیت بالایی در اقتصاد ایران دارد. انتقادات زیادی بر عملکرد این سازمان در دوران فعالیتش واردشده است. مروری بر سیر تاریخی این سازمان، روایی و ناروایی این انتقادات را روشن‌تر کرده و دلالت‌های مهمی برای اصلاحات سازمانی موردنیاز فرا روی ما قرار خواهد داد.

نشست تخصصی «بررسی تحلیلی برنامه ریزی در ایران با تمرکز بر سازمان برنامه و بودجه» ، دهمین نشست از سری نشست‌های تخصصی با عنوان «حکمرانی در عمل» است که توسط «اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» برگزار می‌شود.

 

نکات درباره نشست:
•  نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است لذا جهت حضور در نشست در همین صفحه اقدام به ثبت نام نمایید.
•  جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.

 

حکمرانی در عمل۹:بررسی تحلیلی برنامه ریزی در ایران با تمرکز بر سازمان برنامه و بودجه

شکل‌گیری برنامه‌ریزی در ایران به دوران پیش از انقلاب اسلامی بازمی‌گردد. پیش از انقلاب اسلامی هفت برنامه توسعه در ایران تدوین شد که زمان اجرای برنامه هفتم توسعه با سال‌های پیروزی انقلاب اسلامی مواجه شد و عملاً به مرحله اجرا نرسید.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی نیز پنج سری از برنامه‌های پنج‌ساله توسعه نگاشته شد و البته در این میان یک سال میان برنامه دوم و سوم فاصله افتاد. لایحه پنج‌ساله ششم نیز به‌تازگی تحویل مجلس شده است. شناخت تاریخچه برنامه‌ریزی و فرازوفرودهای حاکم بر آن خصوصاً از منظر جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه، گام مهمی در تحلیل کاستی‌ها و نارسایی‌های برنامه‌ریزی و علی‌الخصوص برنامه‌های توسعه در ایران می‌باشد. ضمن اینکه، با این نگاه نسبت به لایحه فعلی برنامه توسعه نیز می‌توان به نحو واقع‌بینانه‌تری به قضاوت نشست.

البته جایگاه سازمان برنامه‌وبودجه از حیث نقش آن در تدوین و تخصیص بودجه‌های سالانه نیز اهمیت بالایی در اقتصاد ایران دارد. انتقادات زیادی بر عملکرد این سازمان در دوران فعالیتش واردشده است. مروری بر سیر تاریخی این سازمان، روایی و ناروایی این انتقادات را روشن‌تر کرده و دلالت‌های مهمی برای اصلاحات سازمانی موردنیاز فرا روی ما قرار خواهد داد.

نشست تخصصی «بررسی تحلیلی برنامه ریزی در ایران با تمرکز بر سازمان برنامه و بودجه» ، نهمین نشست از سری نشست‌های تخصصی با عنوان «حکمرانی در عمل» است که توسط «اندیشکده مطالعات حاکمیت و سیاست‌گذاری» برگزار می‌شود.

 

نکات درباره نشست:
•  نشست به‌صورت کاملاً تخصصی برگزارشده و ظرفیت آن محدود است لذا جهت حضور در نشست در همین صفحه اقدام به ثبت نام نمایید.
•  جلسه رأس ساعت مقرر آغاز خواهد شد.