هفته دولت معمولاً فرصتی برای مرور عملکرد دستگاههای اجرایی است؛ برای سخنگفتن از پروژههای افتتاحشده، شاخصهای بهبودیافته و برنامههایی که قرار است در ماهها و سالهای آینده به نتیجه برسند. با این حال، در کنار این پرسش متعارف که«دولت در یک سال گذشته چه کرده است؟»، شاید پرسش دیگری هم ارزش طرح داشته باشد؛ دولت ایران در یک قرن گذشته با چه مسائلی درگیر بوده و چرا بخش مهمی از آنها، با وجود تغییر نظام سیاسی، چند برابر شدن جمعیت و دگرگونی عمیق اقتصاد و جامعه، هنوز در مرکز دستور کار دولت قرار دارند؟
مرور خاطرات سیاستمداران دهههای گذشته، بهویژه دهههای ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰، از این جهت جالب است. بنزین، نان، گندم، کرایه حملونقل، قیمت کالاهای اساسی، یارانه و نگرانی از واکنش مردم به افزایش قیمتها، مسائل تازه دولت امروز نیستند. دولتهای ایران چند نسل است با صورتهای مختلف همین مسائل دستوپنجه نرم میکنند. روشن است که اقتصاد امروز ایران را نمیتوان با اقتصاد نیمقرن پیش یکسان گرفت؛ اما جنس مسئلهای که پیش روی دولت قرار میگیرد شباهت زیادی دارد: دولت از یک طرف میخواهد فشار افزایش قیمت را از دوش مردم بردارد و از طرف دیگر با هزینه تولید و عرضه، محدودیت منابع و پیامدهای اجتماعی تصمیم خود روبهروست. صورت این تعارض تغییر کرده، اما خود آن همچنان باقی مانده است.
بنزین شاید روشنترین مثال باشد. در آذر ۱۳۴۳، دولت حسنعلی منصور با افزایش مخارج و نیاز به منابع تازه روبهرو بود و در عین حال نمیخواست از برنامههای عمرانی خود عقب بنشیند. علینقی عالیخانی، وزیر اقتصاد وقت، در خاطراتش میگوید یکی از راههای تأمین منابع، افزایش قیمت فرآوردههای نفتی بود. قیمت بنزین که حدود پنج تا پنجونیم ریال بود، تقریباً دو برابر شد و به حدود ده ریال رسید. استدلال دولت این بود که قیمت سوخت مدتها ثابت مانده و این افزایش اثر چندانی بر قیمت نهایی کالاها و خدمات نخواهد گذاشت. اما واکنش جامعه متفاوت بود. رانندگان تاکسی اعتصاب کردند، کرایه حملونقل به مسئله عمومی بدل شد و افزایش قیمت بنزین خیلی زود از یک تصمیم برای تأمین درآمد دولت به مسئله هزینه زندگی مردم گره خورد. عالیخانی روایت میکند که دولت پس از مدت کوتاهی عقب نشست و شاه دستور داد قیمت تعدیل شود.
اهمیت ماجرا در درست یا غلط بودن آن افزایش قیمت نیست. نکته این است که دولت ایران شصت سال پیش هم با همان مسئلهای روبهرو بود که امروز روبهروست: قیمت بنزین را چگونه باید تغییر داد؟ در این شصت سال قیمت بنزین بارها تغییر کرده، اما خود مسئله تقریباً دستنخورده باقی مانده است. در سال ۱۳۸۹ دولت با هدفمندکردن یارانهها قیمت حاملهای انرژی را بهطور جدی افزایش داد و کوشید بخشی از فشار آن را با یارانه نقدی جبران کند. چند سال بعد، با ثابتماندن دوباره قیمت و ادامه تورم، مسئله بار دیگر به نقطهای رسید که دولت ناچار شد به آن بازگردد. در آبان ۱۳۹۸ افزایش دوباره قیمت بنزین این بار به اعتراضات گسترده انجامید و از آن پس خود تجربه آبان نیز به یکی از ملاحظات هر تصمیم تازه درباره بنزین تبدیل شد. امروز علاوه بر این سابقه، فیزیک بنزین هم مسئله را دشوارتر کرده است؛ رشد مصرف، محدودیت تولید و پالایش، واردات و قاچاق به همان مسئله قدیمی قیمت اضافه شدهاند.
با این همه، آنچه در تمام این دوره ثابت مانده، حلنشدن سازوکار قیمتگذاری و تعدیل قیمت بنزین است. دولتها هر بار درباره عدد تصمیم گرفتهاند، اما قاعدهای نساختهاند که روشن کند قیمت بر چه مبنایی، با چه فاصله زمانی و با چه نسبتی با سایر متغیرهای اقتصادی باید تغییر کند. به همین دلیل هر بار تعدیل قیمت، به جای آنکه بخشی عادی از اداره این بازار باشد، خود به یک تصمیم سیاسی مستقل و محل تعارض تبدیل شده است. مسئله بنزین در ایران، از این منظر، بیش از آنکه مسئله یک قیمت مشخص باشد، مسئله نبود یک سازوکار پایدار برای تعیین قیمت است؛ سازوکاری که بتواند از یک دولت به دولت دیگر دوام بیاورد. این مسئله منحصر به بنزین هم نیست. در برق، گاز، آب و بسیاری از خدمات عمومی نیز دولت بارها با همین پرسش روبهرو شده است: قیمت و تعرفه بر چه مبنایی تعیین شود و چگونه در طول زمان تعدیل شود؟ تا وقتی پاسخ نهادی پایداری به این پرسش وجود نداشته باشد، هر دوره تثبیت قیمت دیر یا زود دولت را دوباره به همان نقطهای بازمیگرداند که باید درباره اصل قیمتگذاری و نحوه تغییر آن از ابتدا تصمیم بگیرد.
نان و گندم شاید نمونه روشنتری باشند، چون این مسئله حتی از بنزین هم قدیمیتر است. علی امینی، نخستوزیر ایران در اوایل دهه ۱۳۴۰، در خاطراتش از نان بهعنوان موضوعی یاد میکند که سالها میان دولتها و وزیران دستبهدست میشد. هر وزیر که میآمد، جوازها و مقررات و شیوه قبلی را تغییر میداد و دوباره نظام تازهای میساخت. امینی با تعجب میگوید مسئلهای که از زمان احمدشاه باقی مانده، بالاخره باید یکجا تمام شود. مسئلهای که دولت مدام شکلش را عوض میکرد، باید بهنحوی برای همیشه حل میشد.
اما مسئله گندم و نان چه بود و چیست؟ دولت میخواهد نان برای مردم ارزان بماند، اما نان ارزان مستلزم آن است که در جایی از زنجیره، فاصله میان هزینه واقعی گندم و آرد و قیمتی که مصرفکننده میپردازد، جبران شود. این هزینه از بین نمیرود؛ فقط میتوان محل پرداخت آن را تغییر داد. خاطرات ابوالحسن بهنیا، از مدیران دولتی دوره پهلوی، شکل قدیمیتر این مسئله را نشان میدهد. او میگوید دولت در مقاطعی گندم کشاورز ایرانی را برای پایین نگهداشتن قیمت نان با قیمت پایینی میخرید، اما هنگامی که تولید داخلی کافی نبود، همان دولت ناچار میشد گندم خارجی را با هزینهای بسیار بیشتر وارد کند. بهنیا کاهش تولید را فقط به قیمت نسبت نمیدهد و از مهاجرت روستاییان و ضعف سرمایهگذاری در کشاورزی هم سخن میگوید، اما تناقضی که توصیف میکند روشن است. دولت میخواست نان ارزان بماند، بخشی از هزینه آن را به تولیدکننده منتقل میکرد و بعد بخشی از همان هزینه از مسیر واردات به دولت بازمیگشت. امروز سازوکار کمی متفاوت است اما مسئله پابرجاست. دولت گندم را با نرخ خرید تضمینی از کشاورز میخرد و برای ارزان نگهداشتن نان، آرد را با قیمتی بسیار پایینتر از هزینه واقعی در اختیار نانوا میگذارد و این فاصله را بودجه عمومی میپردازد. هرچه فاصله میان قیمت خرید گندم و قیمت آرد یارانهای بیشتر شود، هزینهای که باید از بودجه پرداخت شود نیز افزایش مییابد. به این ترتیب، شکل مداخله دولت عوض شده، اما پرسش قدیمی همچنان باقی است: هزینه ارزان نگهداشتن نان را چگونه و از کجا باید پرداخت کرد؟
ارز ترجیحی هم صورت دیگری از همین مسئله بود. دولت میخواست کالاهای اساسی برای مردم ارزانتر بماند و به همین دلیل بخشی از یارانه را در ابتدای زنجیره و از طریق ارز ارزان پرداخت کرد. بعد، با آشکارشدن مشکلات این شیوه، بخشی از حمایت به انتهای زنجیره منتقل شد؛ ابتدا در قالب پرداخت نقدی و سپس کالابرگ. ابزار عوض شد، اما دولت همچنان با همان پرسش روبهرو ماند: چه میزان از افزایش هزینه معیشت را باید جبران کند و منابع این حمایت از کجا تأمین شود؟
اگر بنزین و نان و کالاهای اساسی را کنار هم بگذاریم، وجه مشترک مهمی دیده میشود. هر دو از قدیمیترین و قابلپیشبینیترین مسائل دولتاند و در هر دو، طی چند دهه ابزارهای مختلفی آزموده شده است؛ در بنزین از افزایش مستقیم قیمت تا سهمیهبندی و یارانه نقدی، و در نان از کنترل قیمت و جواز و واردات تا خرید تضمینی، آرد یارانهای و نهایتاً سامانه نان. با این حال، خود مسئله همچنان باقی مانده و هر چند سال یکبار دوباره به یکی از موضوعات اصلی دولت تبدیل میشود. پس از این همه تجربه، دشوار است تکرار چنین مسائلی را فقط به کمبود دانش کارشناسی یا ضعف اراده سیاستمدار نسبت دهیم.
مسئله بیشتر به ظرفیت دولت مربوط است. همه دولتها با انرژی، غذا، حملونقل و حمایت از معیشت مردم درگیرند؛ آنچه تفاوت ایجاد میکند، توان دولتها برای اداره مداوم این مسائل است. اگر بنزین و نان بعد از چند دهه همچنان با تغییر هر دولت دوباره به مسئلهای در بالاترین سطح سیاسی تبدیل میشوند، مسئله از یک دولت و یک رئیسجمهور فراتر میرود. دولتی که بارها با یک مسئله مواجه شده، اما هنوز نتوانسته برای اداره آن ترتیبی ماندگار بسازد، با محدودیتی در ظرفیت خود روبهروست.
بخشی از این محدودیت شاید به نقشهای متعددی برگردد که دولت ایران در طول دههها برای خود تعریف کرده، بیآنکه نسبت میان آنها روشن باشد. از یک طرف، درآمد منابع طبیعی بخش مهمی از رابطه دولت و جامعه را شکل داده است. نفت و گاز هم منابع مهم درآمدی دولت بودهاند و هم امکان دادهاند بخشی از منافع منابع طبیعی از طریق انرژی ارزان و انواع حمایتهای قیمتی به جامعه منتقل شود. از این جهت، بخشی از رفتار دولت همچنان با منطق دولت رانتیر قابل توضیح است؛ دولتی که رابطه مالی آن با جامعه فقط بر مالیات استوار نیست و توزیع منافع منابع طبیعی نیز بخش مهمی از این رابطه را تشکیل میدهد.
از طرف دیگر، دولت در طول زمان تعهدات اجتماعی گستردهای پذیرفته است؛ از آموزش عمومی و دانشگاه دولتی تا درمان، بیمه، بازنشستگی، مستمری، یارانه نقدی و کالابرگ. ایران را نمیتوان به معنای دقیق کلمه یک دولت رفاه دانست، اما انتظار از دولت برای تأمین بخش مهمی از آموزش، درمان، بازنشستگی و حمایت معیشتی کاملاً شکل گرفته است. مشکل آنجاست که دولت برای چنین سطحی از تعهدات، نظام مالیاتی متناسبی نساخته است. مالیات سهم و کیفیتی را که در دولتهای رفاه مبنای تأمین پایدار خدمات عمومی است، در ایران ندارد و نظام تأمین اجتماعی و شناسایی گروههای هدف نیز متناسب با دامنه تعهدات دولت توسعه پیدا نکرده است. در نتیجه، بخشی از تعهدات رفاهی همچنان به درآمدهای ناپایدار، یارانههای قیمتی و منابع عمومی متکی مانده است.
همزمان، دولت ایران همواره داعیه توسعهگرایی داشته است. از برنامههای عمرانی پیش از انقلاب تا برنامههای پنجساله پس از انقلاب، دولت برنامه توسعه نوشته، پروژه عمرانی اجرا کرده، در صنعت و زیرساخت سرمایهگذاری کرده و قرار بوده منابع کشور را به سمت افزایش ظرفیت تولید و توسعه بلندمدت هدایت کند. اما دولت توسعهگرا فقط دولتی نیست که پروژه میسازد یا برنامه توسعه مینویسد. بلکه به بوروکراسی حرفهای، اولویتهای محدود و نسبتاً پایدار، قدرت هماهنگی میان دستگاهها و توان مقاومت در برابر فشار سیاسی برای توزیع منابع میان انبوه مطالبات نیاز دارد. استمرار نیز بخشی از همین ظرفیت است؛ اینکه اولویت توسعهای با تغییر دولت و وزیر دوباره از ابتدا تعریف نشود.
مسئله اینجاست که دولت ایران در هیچیک از این سه نقش بهصورت کامل و منسجم مستقر نشده است. از منابع طبیعی برای تنظیم رابطه دولت و جامعه استفاده میکند، اما دیگر رانت نفتی آن ظرفیت گذشته را برای پوشاندن همه تعهدات ندارد. تعهدات رفاهی گستردهای پذیرفته، اما مالیات و نهادهای لازم برای یک دولت رفاه پایدار را به همان اندازه توسعه نداده است. برنامه توسعه مینویسد و سرمایهگذاری میکند، اما اولویتهای توسعهای بارها زیر فشار مسائل روزمره، محدودیت منابع و تغییر سیاستها جابهجا میشوند. نهایتاً دولتی داریم که همزمان بخشی از بار هر سه الگو را بر دوش میکشد، بیآنکه ابزار کامل هیچیک را در اختیار داشته باشد.
اینجاست که پرسش از نظریه دولت اهمیت پیدا میکند. البته مقصود از نظریه دولت، بحثی انتزاعی در فلسفه سیاسی نیست. مسئله این است که بالاخره نسبت دولت و ملت در ایران چگونه تعریف میشود و از دولت چه میخواهیم؟دولت در برابر شهروندان چه چیزهایی را تضمین میکند و در مقابل چه منابعی را از جامعه میگیرد؟ نفت و گاز در این رابطه چه جایگاهی دارند؟ منابع طبیعی قرار است بیشتر پشتوانه رفاه و مصرف امروز باشند یا سرمایه توسعه فردا؟ آموزش، درمان، بازنشستگی و حمایت معیشتی تا کجا مسئولیت دولتاند؟ توسعهخواهی جامعه چه تعهدی برای دولت ایجاد میکند؟ و هنگامی که این خواستهها با یکدیگر تعارض پیدا میکنند، بر چه اساسی باید میان آنها انتخاب کرد؟
قرار نیست دولت ایران صرفاً یکی از سه عنوان رانتیر، رفاهی یا توسعهگرا را انتخاب کند. مسئله این است که باید روشن باشد این نقشها چگونه کنار هم قرار میگیرند و در زمان تعارض کدام منطق مقدم است. اکنون این نسبت مبهم است. منابع طبیعی گاه ابزار ارزان نگهداشتن مصرفاند، گاه منبع تأمین هزینههای جاری و گاه قرار است پشتوانه سرمایهگذاری و توسعه باشند. از دولت نیز همزمان انتظار میرود کالا و انرژی را ارزان نگه دارد، خدمات اجتماعی گسترده ارائه کند، افت قدرت خرید را جبران کند و سرمایهگذاری توسعهای نیز انجام دهد. تا زمانی که منابع فراوان باشد، بخشی از این تعارض قابل پوشاندن است؛ با محدودشدن منابع، اختلاف میان این اهداف آشکار میشود.
از همین منظر، دولت را نمیتوان به دستگاهها، وزارتخانهها یا چارت سازمانی تقلیل داد. ماشین دولت بر اساس تصوری که از نقش دولت داریم شکل میگیرد و اگر معلوم نباشد دولت چه تعهداتی دارد و میان اهداف متعارض چگونه اولویتگذاری میکند، دستگاه اجرایی هم مجموعهای از مأموریتهای گاه ناسازگار خواهد بود. یک بخش مأمور پایین نگهداشتن قیمت است، بخش دیگر باید کسری بودجه را مهار کند، دستگاهی از تولید حمایت میکند و دستگاه دیگری مأمور حفظ قدرت خرید مردم است. بنابراین مشکل روشننبودن قاعدهای است که باید هنگام تعارض میان این مأموریتها تکلیف دولت را معلوم کند.
شاید از همین زاویه بتوان به پرسش هفته دولت برگشت. جامعه ایران در یک قرن گذشته عمیقاً تغییر کرده، اما بخش مهمی از مسائل دولت همچنان از یک خانوادهاند: نان، انرژی، یارانه، قیمت و نحوه تأمین هزینه آنها. اینکه چنین مسائلی پس از چند نسل همچنان با هر تغییر شرایط دوباره به مسئلهای بزرگ در سطح دولت تبدیل میشوند، نشانه نیاز به بازآرایی جدی است. اما این بازآرایی را نمیتوان از جابهجایی سازمانها و تغییر چارت آغاز کرد؛ ابتدا باید روشن شود دولتی که قرار است بازآرایی شود اساساً چه نقشی برای خود قائل است.
به بیان دیگر، یکبار باید درباره نظریه دولت در ایران و نسبت دولت و ملت به جمعبندی روشنتری برسیم: مردم چه مسئولیتهایی را از دولت انتظار دارند و دولت در مقابل چه منابع و اختیاراتی در اختیار دارد؟ منابع طبیعی در این رابطه چه جایگاهی دارند؟ رفاه عمومی تا کجا مسئولیت دولت است؟ توسعه در میان اولویتهای آن کجا قرار میگیرد؟ و هنگامی که رفاه امروز، مصرف منابع طبیعی و سرمایهگذاری برای فردا با یکدیگر تعارض پیدا میکنند، دولت بر چه مبنایی انتخاب میکند؟ تا پاسخ این پرسشها روشن نباشد، بنزین و نان ممکن است بارها شکل عوض کنند، یارانه از قیمت به پول و از پول به کالابرگ منتقل شود و ساختار دستگاهها نیز تغییر کند، اما همان مسائل دوباره بازخواهند گشت. دولتی که مسائلش پس از یک سده تا این اندازه تکرار میشوند، پیش از هر چیز به بازاندیشی در نظریه خود و سپس بازآرایی متناسب با آن نیاز دارد.
منشر شده در فرهیختگان
علی آخوندی 