هفته دولت معمولاً فرصتی است برای مرور عملکرد دولت؛ از پروژههایی که به بهرهبرداری رسیدهاند و تصمیمهایی که اتخاذ شدهاند تا وعدههایی که همچنان بر زمین ماندهاند. بااینحال، شاید پیش از ارزیابی کارنامه دولت، لازم باشد به پرسشی بنیادیتر توجه کنیم: دولت در ساختار قدرت کنونی کشور چه جایگاهی دارد و آیا به اندازه مسئولیتی که قانون و رأی مردم بر عهده آن گذاشتهاند، از اختیار و اعتبار لازم برخوردار است؟
این پرسش صرفاً درباره دولت مستقر نیست؛ درباره ظرفیت حکمرانی در ایران است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قوه مجریه را یکی از قوای سهگانه میداند و در اصل ۱۱۳، رئیسجمهور را پس از مقام رهبری، عالیترین مقام رسمی کشور معرفی و ریاست قوه مجریه را بر عهده او قرار میدهد. اصل ۶۰ نیز اعمال قوه مجریه را، جز در اموری که مستقیماً بر عهده رهبری گذاشته شده، از طریق رئیسجمهور و وزرا میداند. بااینحال، به نظر میرسد میان این «جایگاه حقوقی» و «موقعیت واقعی در میدان قدرت» شکافی وجود دارد.
دولتها برای حل مسائل عمومی به اختیار، هماهنگی و اقتدار اجرایی نیاز دارند؛ اما این اقتدار زمانی کارآمد است که سایر اجزای ساختار سیاسی نیز دولت را بهعنوان بازیگری اصلی و مسئول بپذیرند. اگر تصمیمهای دولت دائماً در معرض مداخله، خنثیسازی یا رقابت نهادهای دیگر قرار گیرد، نتیجه الزاماً افزایش نظارت یا برقراری تعادل میان قوا نیست؛ گاهی حاصل آن، فرسایش تدریجی ظرفیت تصمیمگیری و اجراست.
نشانههایی از این وضعیت را میتوان در تنشهای مکرر میان دولت و مجلس، قوه قضائیه و برخی دیگر از نهادهای مؤثر در ساختار حکمرانی دید. البته اختلاف میان نهادهای قدرت ذاتاً امر نامطلوبی نیست. اساساً تفکیک قوا بدون اختلاف نظر و سازوکارهای کنترل متقابل معنا ندارد. مسئله از جایی آغاز میشود که اختلاف نهادی از مسیر «تقسیم کار و نظارت» خارج و به «رقابت بر سر حوزه اختیار» تبدیل شود. در چنین شرایطی، هر نهاد بخشی از انرژی خود را نه برای حل مسئله عمومی، بلکه برای تثبیت یا اثبات حدود اقتدار خود صرف میکند. پیامد این وضعیت آن است که مسئله دولت دیگر صرفاً به یک اختلاف میاننهادی محدود نمیماند و به مسئلهای اساسی در حکمرانی تبدیل میشود. کشوری که همزمان با مسائل متعددی چون جنگ و محاصره، ناترازیهای اقتصادی، بحرانهای زیستمحیطی، بیکاری، فرسایش سرمایه اجتماعی و دهها مسئله پیچیده دیگر مواجه است، بیش از هر چیز به قوه مجریهای توانمند نیاز دارد؛ قوهای که بتواند تصمیم بگیرد، اجرا کند، پاسخگو باشد و در برابر نتایج تصمیمهای خود مسئولیت بپذیرد.
از این منظر، تقویت دولت به معنای تضعیف دیگر نهادهای نظام حکمرانی نیست؛ برعکس، به معنای روشنتر شدن جایگاه و مسئولیت هر یک از آنهاست. به عنوان نمونه مجلس، بهعنوان یکی از ارکان اصلی نظام حکمرانی، زمانی میتواند نقش خود را بهدرستی ایفا کند که در جایگاه قانونگذار و ناظر باقی بماند. مجلس قدرتمند، مجلسی نیست که الزاماً دولت ضعیفتری در برابر خود داشته باشد؛ مجلسی است که بتواند دولت قدرتمند را دقیق، جدی و مؤثر نظارت کند. سؤال، استیضاح، تحقیق و تفحص، بررسی بودجه و نظارت بر اجرای قانون، زمانی معنا و اثر واقعی پیدا میکنند که طرف مقابلِ این نظارت، دولتی با اختیار و مسئولیت روشن باشد.
تحقق چنین تفکیکی میان نظارت و اجرا، به رعایت مرزهای نهادی و پرهیز از تبدیل نظارت به مداخله وابسته است. مشکل از جایی آغاز میشود که مجلس و نمایندگان، به جای آنکه «ناظر دولت» باشند، ناخواسته وارد قلمرو «جایگزینی دولت» شوند؛ یا دولت، به جای آنکه پاسخگوی مجلس باشد، بخش قابلتوجهی از توان خود را صرف مدیریت فشارهای نهادی و خنثی کردن آنها کند. در چنین وضعیتی، مرز میان نظارت و مداخله مخدوش میشود و هزینه آن در نهایت به شهروندی منتقل میشود که برای حل یک مسئله ساده، با دستگاهی مواجه است که معلوم نیست اختیار تصمیمگیری نهایی در آن با چه نهادی است. اما مسئله دولت تنها به جایگاه آن در ساختار رسمی قدرت و مناسبات میان نهادهای حکمرانی محدود نمیشود. سویه مهم دیگری نیز وجود دارد: رابطه دولت با جامعه و تجربه روزمره شهروندان.
دولت به مثابه تجربه زیسته؛ مردم دولت را چگونه میفهمند؟
دولت زمانی میتواند از اقتدار و مشروعیت پایدار برخوردار باشد که مردم آن را نه صرفاً مجموعهای از سازمانهای اداری، بلکه نهادی مؤثر، پاسخگو و قابل اتکا برای حل مسائل عمومی بدانند. از همین رو، جایگاه دولت را باید همزمان در دو سطح سنجید: در معماری قدرت و در کیفیت رابطهای که با جامعه و شهروندان برقرار میکند. دولتی که در ساختار قدرت اختیار کافی ندارد، در جامعه نیز برای پاسخگویی و حل مسئله با محدودیت مواجه میشود؛ و دولتی که در جامعه پشتوانه و اعتبار کافی ندارد، در ساختار قدرت نیز دشوارتر میتواند از حوزه اختیار خود دفاع کند.
اینجاست که میتوان از چارچوب نظری پیر بوردیو برای فهم عمیقتر رابطه دولت و جامعه کمک گرفت. بوردیو، در امتداد و در عین حال فراتر از تعریف کلاسیک ماکس وبر، دولت را نهادی نمیداند که صرفاً با انحصار مشروع کاربرد زور در قلمروی معین تعریف شود. او این تعریف را بسط میدهد و نشان میدهد که دولت، علاوه بر تمرکز ابزارهای قهر و اجبار، منابع اداری، حقوقی، اقتصادی و نمادین را نیز در خود متمرکز میکند و از طریق آنها چارچوبی مشترک برای ادراک و داوری درباره جهان اجتماعی پدید میآورد. از این منظر، دولت فقط مجموعهای از ساختمانها، وزارتخانهها، قوانین و کارمندان نیست؛ قدرتی است که میتواند شیوههای خاصی از طبقهبندی، نامگذاری و فهم واقعیت را چنان در جامعه تثبیت کند که طبیعی، بدیهی و همگانی به نظر برسند. دولت زمانی از قدرت نمادین برخوردار است که قواعد، دستهبندیها و تصمیمهایش نه صرفاً به دلیل اجبار، بلکه بهعنوان بخشی از بدیهیات مشترک جامعه پذیرفته شوند؛ مفهومی که بوردیو در بحث «دوکسا» به آن توجه دارد.
البته نمیتوان این مفهوم را بهصورت مکانیکی به رابطه دولت و جامعه در ایران منتقل کرد. اما میتوان از آن یک پرسش مهم استخراج کرد: چگونه یک دولت میتواند از «یک نهاد اداری» به «یک مرجع معتبر برای حل مسئله عمومی» تبدیل شود؟
در اینجا ضعف تاریخی نظام حزبی در ایران اهمیت پیدا میکند. دولتهای انتخابی، در بسیاری از موارد، به شبکهای پایدار و سازمانیافته میان جامعه و حکومت متصل نیستند. رابطه دولت و جامعه اغلب در دوره انتخابات به اوج میرسد و پس از آن، ارتباط سازمانیافته و مستمر میان دولت و جامعه کاهش مییابد. حتی در مواردی شاهد آن هستیم که رؤسای جمهور نیز از پیوند خود با احزاب سیاسی فاصله میگیرند و ترجیح میدهند خود را نمایندهای فراتر از حزب و جناح معرفی کنند؛ گویی وابستگی حزبی نه نشانه پاسخگویی و برخورداری از پشتوانه اجتماعی، بلکه عاملی محدودکننده یا هزینهزا است. این گسست، هم احزاب را از مسئولیتپذیری در قبال عملکرد دولت دور میکند و هم دولت را از داشتن یک پایگاه اجتماعی و تشکیلاتی پایدار محروم میسازد. در نتیجه، دولت برای مردم کمتر به «نهادی برای نمایندگی و ترجمان مطالبات عمومی» و بیشتر به مجموعهای از ادارات و سازوکارهای توزیع منابع و بودجه تبدیل میشود. اقتدار دولت نیز به جای آنکه در لایههای مختلف جامعه تثبیت شود، هر روز در برابر تجربه مستقیم شهروندان آزموده میشود.
شهروند دولت را نه با نظریههای سیاسی، بلکه از خلال تجربه روزمره خود میشناسد: در اداره مالیات، بیمارستان، مدرسه، سامانههای ثبتنام، بازار، دانشگاه و خیابان. دولت برای او در همان لحظهای معنا پیدا میکند که مجوز میگیرد، یارانه دریافت میکند، مالیات میپردازد، با بیکاری مواجه میشود یا برای حل مشکلی به یک نهاد عمومی مراجعه میکند. از همین رو، «دولت به مثابه تجربه زیسته» میتواند یکی از مهمترین مفاهیم برای فهم مسئله اعتماد، مشروعیت و کارآمدی دولت در ایران امروز باشد.
مسئله اقتدار، مسئله اختیار، مسئله پاسخگویی
دولتی که در ساختار قدرت به اندازه کافی به رسمیت شناخته نمیشود، در جامعه نیز دشوارتر میتواند اقتدار خود را تثبیت کند؛ و دولتی که در جامعه از اقتدار نمادین و ارتباط سازمانیافته کافی برخوردار نیست، در درون ساختار قدرت نیز آسیبپذیرتر میشود. این دو ضعف یکدیگر را تقویت میکنند و چرخهای معیوب میسازند: تضعیف اقتدار نهادی، ظرفیت اجرا را کاهش میدهد؛ کاهش ظرفیت اجرا، نارضایتی اجتماعی ایجاد میکند؛ نارضایتی اجتماعی، اعتبار دولت را فرسوده میکند؛ و دولت ضعیفتر، توان کمتری برای دفاع از جایگاه و حوزه اختیار خود در ساختار قدرت خواهد داشت.
شکستن این چرخه، پیش از هر چیز، به بازتعریف رابطه دولت با دیگر نهادهای قدرت و روشن شدن جایگاه آن در نظام حکمرانی بازمیگردد؛ زیرا دولتی که مسئولیت دارد، باید از اختیار متناسب با آن نیز برخوردار باشد. این مسئله در شرایط جنگی اهمیت دوچندان پیدا میکند. زمانی که تصمیمها باید با سرعت گرفته شوند، هماهنگی لحظهبهلحظه ضرورت دارد و یک خطای کوچک میتواند هزینهای بزرگ به همراه داشته باشد، موازیکاری، تعارض صلاحیتها و کشمکش میان نهادها مستقیماً از ظرفیت کشور برای حل مسئله میکاهند. شاید پرسش اصلی هفته دولت همین باشد: «ما از دولت چه میخواهیم؟» نهادی که فقط بخشی از ساختار رسمی کشور باشد، یا نهادی که واقعاً بتواند تصمیم بگیرد، اجرا کند، در برابر مردم پاسخگو باشد و نتیجه تصمیمهایش را در زندگی آنها نشان دهد؟ پاسخ به این پرسش در نهایت فقط درباره دولت نیست. درباره این است که در ساختار حکمرانی خود تا چه اندازه برای «حل مسئله»، «مسئولیتپذیری» و «کارآمدی» جا باز کردهایم.
منتشر شده در: فرهیختگان
حدیثه ربیعی 