در ایران، دولت الکترونیک در گذر دو دهه اخیر، به یکی از بنیادیترین شاهراههای اصلاح نظام اداری و بهسازی شیوه عرضه خدمات عمومی مبدل گشته است. قوه مجریه در این مسیر، با توسعه سامانههای تخصصی دستگاهها، تأسیس پایگاههای اطلاعاتی، گسترش درگاههای الکترونیکی و در سالیان اخیر راهاندازی «پنجره ملی خدمات دولت هوشمند»، همت گماشته است تا بخشی شایان توجه از تعاملات میان دولت، شهروندان و کسبوکارها را از قالب حضوری و کاغذی به عرصه دیجیتال منتقل سازد. این روند در سالیان اخیر، با تکالیف قانونی و مصوبات شورای اجرایی فناوری اطلاعات، شتابی فزونتر یافته است. چنانکه دستگاههای اجرایی مکلف گشتهاند پنجرههای واحد خویش را بنیان نهند و به پنجره ملی پیوند زنند و خدمات خویش را تا حد مقدور به شیوه برخط و هوشمند عرضه دارند.
با این همه، تجربه توسعه دولت الکترونیک در ایران گواه آن است که فزونیِ شمار سامانهها و دیجیتالشدنِ مجاری عرضه خدمات، فینفسه به معنای فزونی کارآمدی و اثربخشی دولت نیست. ریشه مسئله در آن است که فناوری در موارد بسیار، در امتداد همان ساختارها، قواعد و فرایندهای پیشین به کار بسته شده است؛ بدین معنا که دولت کوشیده است فرایندهای موجود را به محیط دیجیتال کوچاند، بیآنکه لزوماً در ضرورت، منطق و کارآمدی خود آن فرایندها بازاندیشیده باشد. در چنین احوالی، چهبسا فرایندی ناکارآمد تنها از پوشش کاغذی به جامه الکترونیکی درآید، بیآنکه هزینههای راستینش بر دولت و شهروند کاسته شود.
مسئله بنیادین آن است که فناوری غالباً چونان ابزاری فنی برای اجرای همان فرایندهای پیشین به کار بسته میشود؛ حال آنکه بخشی چشمگیر از ناکارآمدی دولت نه در تهیبودن از ابزار، بلکه در منطق، قواعد، فرایندها و شیوههای تصمیمگیری آن ریشه دوانده است. در چنین شرایطی، دیجیتالیساختن فرایندی ناکارآمد لزوماً آن را کارآمد نمیگرداند، بلکه چهبسا همان ناکارآمدی را با شتاب و گسترهای افزونتر بازتولید کند.
از دولت الکترونیک تا تحول دولت
میتوان میان دو سطح ناهمسان از تحول دیجیتال در دولت تمایز نهاد: تحول سختافزاری و تحول نرمافزاری و فکری. در سطح نخست، دولت در صدد برمیآید زیرساختها و ابزارهای فناورانه خویش را توسعه دهد؛ از بنیاننهادن سامانههای الکترونیکی و پایگاههای داده تا دیجیتالیسازی خدمات و پیوند دادن دستگاههای گوناگون. این سطح، هرچند ضروری است، بهتنهایی بسنده نیست. دولت ممکن است دهها سامانه در اختیار داشته باشد، اما شهروند همچنان برای وصول خدمتی ساده ناگزیر باشد اطلاعات مشابه را بارها عرضه کند، میان دستگاههای مختلف در رفتوآمد افتد یا در انتظار تصمیمگیریهایی دراز و چندلایه بنشیند.
در سطح دوم، فناوری دستمایهای میگردد برای بازاندیشی در خود دولت. در اینجا پرسش بنیادین دیگر آن نیست که «چگونه فرایند موجود را دیجیتال کنیم؟»، بلکه آن است که «آیا اساساً این فرایند باید با این شکل و این شمار مراحل وجود داشته باشد؟»؛ تحول راستین آنگاه رخ مینماید که دولت بتواند از ظرفیت فناوری برای زدودن فرایندهای زائد، تنقیح مقررات غیرضروری، ادغام وظایف موازی، رفع گلوگاههای تصمیمگیری و بازتعریف مناسبات میان دولت، شهروند و کسبوکار بهره جوید. از این رو، فناوری آنگاه به ابزار اصلاح دولت مبدل میشود که خود دولت پذیرای اصلاحشدن باشد.
مسئله «دیجیتالیکردن ناکارآمدی»
یکی از خطیرترین آفاتِ رویکرد سختافزارمحور، مبدلشدن فناوری به ابزاری برای «دیجیتالیسازی ناکارآمدی» است. هرگاه سازمانی دارای ساختاری پیچیده، سلسلهمراتبی دراز، مقرراتی پرشمار و فرایندهایی زائد باشد، برپایی یک سامانه نو لزوماً این گرفتگیها را نمیزداید؛ در موارد بسیار، سامانه تنها همان فرایند کهنه را به محیط دیجیتال کوچ میدهد. برای نمونه، اگر صدور مجوزی متوقف بر گذر پرونده از هشت مرحله باشد، الکترونیکیساختنِ صرفِ این هشت مرحله به معنای اصلاح نظام صدور مجوز نیست. تحول راستین آنگاه رخ میدهد که دولت بپرسد: چرا هشت مرحله وجود دارد؟ کدامیک ضروری است؟ کدامیک را میتوان زدود؟ و در چه مواردی میتوان امر تصمیم را از سطحی بالاتر به سطحی فروتر سپرد؟ در این معنا، دیجیتالیشدن باید از «اتوماسیون فرایندهای موجود» به سوی «بازطراحی فرایندهای حکمرانی» گام بردارد.
فناوری و کاستن از هزینههای بیهوده
یکی از حیاتیترین کارکردهای فناوری در دولت باید کاستن از هزینههایی باشد که هیچ ارزش عمومی راستینی پدید نمیآورند. این هزینهها تنها هزینههای مالی نیستند؛ زمان شهروند، زمان کارمند، هزینه هماهنگی میان دستگاهها، هزینه گردآوری پیدرپی اطلاعات، هزینه کنترلهای زائد و حتی هزینه روانی برخاسته از پیچیدگی بوروکراسی نیز پارهای از هزینه راستین دولت به شمار میآیند. فناوری میتواند با انسجامبخشیدن به دادهها، زدودن ورود مکرر اطلاعات، خودکارسازی تصمیمهای استاندارد، پدیدآوردن خدمات پیشنگر و آسانسازیِ مبادله اطلاعات میان دستگاهها، از این هزینهها بکاهد. اما تحقق این ظرفیت در گرو آن است که دولت نخست هزینههای عبث خویش را بازشناسد و سپس از فناوری برای زدودنشان یاری گیرد؛ نه آنکه صرفاً برای هر فرایند موجود، سامانهای مستقل برپا دارد. از این منظر، سنجه کامیابیِ تحول دیجیتال نباید شمار سامانههای پدیدآمده یا اندازه سرمایهگذاری فناورانه باشد؛ بلکه باید اندازه کاهش زمان، هزینه، خطا و پیچیدگی در عرضه خدمات عمومی باشد.
تحول دیجیتال و دگرگونی منطق تصمیمگیری
اهمیت این مسئله در عرصه تصمیمگیری دولت حتی فزونتر است. ساختارهای اداری سنتی غالباً با پدیدهای روبهرویند که میتوان آن را «قفلشدگی تصمیم» نامید؛ وضعیتی که در آن تصمیمگیری به سبب کثرت مراحل، تمرکز اختیار، هراس از مسئولیت، انباشت مقررات و دلبستگی به رویههای گذشته، در تأخیر میافتد یا اساساً راه اصلاح بر آن دشوار میگردد. فناوری میتواند این قفلشدگی را بگشاید، اما نه صرفاً از رهگذر شتاب بخشیدن به انتقال اسناد. دسترسی به دادههای برخط، تحلیلهای پیشبینانه، داشبوردهای مدیریتی و ابزارهای هوش مصنوعی میتواند اطلاعات لازم برای تصمیمگیری را در دسترس مدیران نهد و بخشی از عدمقطعیتِ حاکم را بکاهد. مهمتر از آن، فناوری میتواند امکان جابهجایی جایگاه و سطح تصمیمگیری را فراهم آورد؛ چنانکه تصمیمهایی که نیازمند مداخله سطوح عالی نیستند، به سطوح نزدیکتر به مسئله سپرده شوند. بدینسان، تحول دیجیتال میتواند از تحولی صرفاً فنی به تحولی در معماری تصمیمگیری دولت مبدل گردد؛ اما این امر تنها آنگاه رخ میدهد که دولت از منظر سنتی خویش به کنترل، تمرکز و سلسلهمراتب فاصله گیرد و فناوری را ابزاری برای بازطراحی این مناسبات شمارد.
الزامات سیاستی
بر این اساس، سیاستِ تحول دیجیتال در دولت باید از تمرکز صرف بر خرید فناوری و توسعه سامانهها روی بگرداند و بر چند محور استوار شود: نخست آنکه هر پروژه دیجیتال باید با بازطراحی فرایند آغاز شود، نه با خرید سامانه. پیش از دیجیتالیساختنِ هر خدمت باید ضرورت، شمار مراحل و نقاط گلوگاهی آن کاویده شود. دوم آنکه سنجه ارزیابی پروژههای دیجیتال باید از «برونداد فناورانه» به «برونآمد حکمرانی» دگرگون شود؛ یعنی کاهش زمان، هزینه، خطا، مراجعات و شمار مراحل تصمیمگیری. سوم آنکه باید میان «یکپارچهسازی فناوری» و «یکپارچهسازی سازمانی» پیوند برقرار گردد. برپایی سامانههای پرشمار، بیآنکه تقسیم کار میان دستگاهها اصلاح شود، میتواند به جای کاستن از بوروکراسی، لایهای تازه بر آن بیفزاید. چهارم آنکه تحول دیجیتال باید با اصلاح ذهنیت مدیریتی دولت همراهی یابد. مدیران باید فناوری را نه صرفاً ابزار کنترل و مراقبتِ فزونتر، بلکه ابزاری برای اعتماد، تفویض اختیار، کاستن از مداخله و فزونکردن بهرهوری بدانند.
بنابراین تحول دیجیتال را نمیتوان تنها با شمار سامانهها، حجم تجهیزات یا اندازه سرمایهگذاری فناوری سنجید. دولت دیجیتال آنگاه قوام مییابد که فناوری بتواند دولت را به بازاندیشی در شیوه عمل خویش وا دارد. اگر ساختارها، قواعد و منطق تصمیمگیری دگرگون نشوند، فناوری چهبسا تنها جامهای نو بر همان دولت کهنه نهد. از این منظر، مسئله اصلی در تحول دیجیتال نه «فناوری بیشتر»، بلکه «دولتی متفاوتتر» است. فناوری آنگاه میتواند به فزونی کارآمدی و اثربخشی خدمات عمومی بینجامد که همزمان با تحول سختافزاری، تحولی نرمافزاری نیز در ذهنیت، فرایندها و معماری تصمیمگیری دولت رخ دهد. در چنین احوالی، دیجیتالیشدن نه صرفاً پروژهای برای الکترونیکیساختن خدمات، بلکه فرصتی خواهد بود برای بازآفرینی دولت بر بنیادِ کاستن از هزینههای عبث، فزونی بهرهوری، آسانسازی تصمیمگیری و رفعِ قفلشدگیهای نهادی. در فرجام، پرسش درست برای سیاستگذار آن نیست که «کدام سامانه را برپا کنیم؟»؛ بلکه باید آن باشد: «کدام مسئله از مسائل دولت را میتوان با بازطراحی فرایند و سپس بهرهگیری هوشمندانه از فناوری حل کرد؟» فاصله میان این دو پرسش، همان فاصله میان «دولت الکترونیک» و «تحول دیجیتال دولت» است.
محمدامین نیکصفت 
