هفته دولت، علاوه بر فرصتی برای مرور عملکرد دستگاه اجرایی، میتواند مجالی برای طرح پرسشی بنیادیتر درباره جایگاه دولت باشد: در شرایطی که قرار است سهم بخش خصوصی در اقتصاد افزایش یابد و مشارکت مردم در اداره امور گسترش پیدا کند، نقش دولت چگونه باید بازتعریف شود؟ تجربه چند دهه خصوصیسازی در ایران نشان داده است که واگذاری تصدیها، بهخودیخود به کوچکترشدن مشکلات دولت یا افزایش کارایی اقتصاد منجر نمیشود. همانگونه که مداخله مستقیم و گسترده دولت میتواند فعالیت بخش خصوصی را مختل کند، عقبنشینی بدون قاعده دولت نیز ممکن است به انحصار، کاهش کیفیت خدمات و تضییع منافع عمومی بینجامد. مسئله اصلی، بنابراین، نه صرفاً «کمترشدن دولت»، بلکه تغییر کیفیت حضور آن در نظام حکمرانی است.
در واقع، یکی از خطاهای رایج در بحث اصلاح دولت، تقلیل مسئله به دوگانه «دولت بزرگ – دولت کوچک» است. اندازه دولت البته اهمیت دارد، اما مسئله مهمتر، نوع ظرفیتهایی است که دولت در اختیار دارد و شیوهای است که از طریق آن بر اقتصاد و جامعه اثر میگذارد. ممکن است دولتی از بسیاری از تصدیهای اقتصادی خارج شده باشد، اما همچنان از طریق مقررات متعدد، تصمیمات موردی و مداخلات پیشبینیناپذیر حضور سنگینی در بازار داشته باشد. در مقابل، دولتی میتواند بخش بزرگی از ارائه کالا و خدمات را به بخش خصوصی واگذار کند، اما از ظرفیت بالایی برای تعیین قواعد، تضمین رقابت، حفاظت از حقوق عمومی و پاسخ به شکستهای بازار برخوردار باشد. بنابراین، تحول دولت بیش از آنکه صرفاً پروژهای برای کاهش اندازه دستگاه اجرایی باشد، پروژهای برای بازطراحی «ظرفیت حکمرانی» آن است.
در چنین چارچوبی، یکی از مهمترین تحولات نهادی مورد نیاز، گذار از «دولت متصدی» به «دولت تنظیمگر» است. خصوصیسازی زمانی میتواند به افزایش کارایی و مشارکت واقعی بخش خصوصی منجر شود که همزمان ظرفیت دولت برای تنظیم بازارها تقویت شود. تنظیمگر را در سادهترین توصیف میتوان «داور بازار» دانست؛ نهادی که میان دولت، بنگاهها و کاربران نهایی قرار میگیرد و باید منافع بعضاً متعارض آنان را در چهارچوب منافع عمومی متعادل کند. تنظیمگری در این معنا، ابزاری برای مداخله بیشتر دولت نیست؛ بلکه شیوهای متفاوت از حکمرانی است که بهجای تصدی مستقیم فعالیت اقتصادی، بر تعیین قواعد بازی، تضمین رقابت، حفظ حقوق عمومی و نظارت بر عملکرد بازیگران تمرکز دارد.
ایران نیز طی سالهای گذشته شاهد شکلگیری نهادهای متعدد تنظیمگر در حوزههایی مانند ارتباطات، رقابت، انرژی، مالی و سایر بخشها بوده است. با این حال، صرف ایجاد چند نهاد با عنوان یا کارکرد تنظیمگری، الزاماً به شکلگیری یک دولت تنظیمگر منجر نمیشود. یکی از مشکلات اساسی وضعیت موجود این است که تنظیمگران عمدتاً بهصورت جزیرهای فعالیت میکنند؛ هر یک درگیر مسائل بخشی خود هستند، ارتباطات نهادی میان آنها ضعیف است و نسبت آنها با دولت، مجلس، دستگاه قضایی و سایر اجزای نظام حکمرانی نیز در بسیاری از موارد بهدرستی تعیین نشده است. نتیجه، مجموعهای از نهادهای تنظیمگر است، بدون آنکه الزاماً یک «نظام تنظیمگری» شکل گرفته باشد.
ایده «نظام ملی تنظیمگری» از همین نقطه آغاز میشود. مسئله این نیست که یک نهاد جدید به مجموعه دستگاههای موجود اضافه شود، بلکه باید چیدمانی منسجم از تنظیمگران، نهادهای ناظر بر تنظیمگری، شبکههای همکاری، واسطههای تخصصی و نهادهای پژوهشی و توانمندساز ایجاد شود؛ چیدمانی که تنظیمگران را از انزوای نهادی خارج و ارتباط آنها را با یکدیگر و با سایر ارکان حکمرانی سامان دهد. در واقع، همانگونه که نمیتوان نظام بانکی یا نظام اداری را به عملکرد چند سازمان مستقل از یکدیگر تقلیل داد، تنظیمگری نیز زمانی اثربخش خواهد بود که بهمثابه یک «نظام» دیده شود.
اهمیت چنین ظرفیتی به شرایط عادی اقتصادی محدود نمیشود و در شرایط بحرانی حتی برجستهتر است. بحرانها معمولاً نیازمند تصمیمگیری سریع، هماهنگی نهادی و دسترسی به اطلاعات دقیق از وضعیت بازارند؛ ظرفیتهایی که در یک نظام تنظیمگری بالغ، از طریق نهادهای تخصصی، ارتباط مستمر با صنعت و ابزارهای متنوع مداخله از پیش فراهم شدهاند. در نتیجه، دولت میتواند بهجای توسل فوری به تصدیگری یا تصمیمات موردی، مداخلاتی هدفمندتر و متناسبتر طراحی کند. حتی در مواردی که بحران مداخله مستقیمتر دولت را ضروری میسازد، برخورداری از ظرفیت تنظیمگری میتواند این مداخلات را محدودتر، آگاهانهتر و قابل بازگشتتر کند.
برای حرکت در مسیر شکلدهی به دولت تنظیمگر، نخستین اولویت دولت چهاردهم باید ارتقای «سلامت نهادی تنظیمگران» باشد. تنظیمگری به دلیل قرارگرفتن در مرز میان دولت، بازار و جامعه، مستلزم نوعی طراحی نهادی خاص است. تنظیمگر باید دارای مأموریت و صلاحیت قانونی روشن، استقلال نسبی در تصمیمگیری، منابع مالی و انسانی متناسب، ابزارهای مؤثر برای اعمال تصمیمات و سازوکارهای جدی برای کنترل تعارض منافع باشد. استقلال تنظیمگر البته به معنای رهاشدگی آن از سیاستهای عمومی یا فقدان پاسخگویی نیست؛ بلکه مقصود آن است که تصمیم تخصصی تنظیمگر تحت تأثیر مداخلات روزمره سیاسی، منافع بنگاههای تحت تنظیم یا گروههای ذینفوذ قرار نگیرد. تنظیمگری بدون چنین حدی از استقلال و بیطرفی، بهتدریج یا به بخشی از بوروکراسی اجرایی تبدیل میشود یا در معرض تسخیر توسط صنعت قرار میگیرد.
اولویت دوم، ایجاد سازوکارهای پایدار برای همکاری میان تنظیمگران است. اقتصاد امروز دیگر به بخشهای کاملاً منفک تقسیم نمیشود. فناوری، داده، مالی، ارتباطات، انرژی و رقابت هر روز بیش از گذشته به یکدیگر پیوند میخورند و تصمیم یک تنظیمگر میتواند مستقیماً بر قلمرو تنظیمگر دیگر اثر بگذارد. در چنین شرایطی، تعارض صلاحیت، مقررات متناقض و «آربیتراژ تنظیمی» به یکی از تهدیدهای جدی کارآمدی حکمرانی تبدیل میشود. تقویت شبکه تنظیمگران ایران، ایجاد سازوکارهای تبادل داده و تجربه، شکلدادن به رویههای هماهنگی در پروندههای مشترک و ایجاد یک هویت حرفهای میان تنظیمگران میتواند بخشی از این خلأ را جبران کند.
اما شاید مهمتر از همه، اولویت سوم یعنی بازطراحی رابطه تنظیمگران با ارکان اصلی نظام حکمرانی باشد. تنظیمگر نهادی متفاوت از دستگاه اجرایی کلاسیک است؛ زیرا هم مقرره وضع میکند، هم بر اجرای آن نظارت دارد و در مواردی درباره اختلافات و تخلفات نیز تصمیم میگیرد. همین ویژگی، نسبت آن با اصول سنتی تفکیک قوا، صلاحیت قانونگذاری مجلس و نظارت قضایی را پیچیده میکند. ادامه وضعیت مبهم کنونی نه به نفع تنظیمگران است و نه به نفع حاکمیت قانون. دولت میتواند با همراهی مجلس و دستگاه قضایی، جایگاه حقوقی مقررات تنظیمی، حدود صلاحیت تنظیمگران، نحوه اعتراض به تصمیمات آنها و مرز میان نظارت قضایی و جایگزینی تشخیص تخصصی تنظیمگر را روشنتر کند.
علاوه بر موارد فوق، کشور نیازمند یک سازوکار مشخص برای «نظارت بر کیفیت تنظیمگری» نیز هست. همانطور که بنگاهها تحت تنظیم قرار میگیرند، خود تنظیمگران نیز باید در برابر معیارهایی چون کیفیت مقررات، شفافیت، پاسخگویی، رعایت فرایندهای تصمیمگیری و همراستایی با سیاستهای عمومی ارزیابی شوند. ایجاد یا تعیین یک نهاد ناظر تنظیمگری در مرکز دولت، میتواند علاوه بر کنترل کیفیت مقررات، هماهنگی میان تنظیمگران و اجرای سیاست عمومی تنظیمگری را تقویت کند. مقصود از چنین نهادی دخالت در تصمیم تخصصی تنظیمگران نیست، بلکه ایجاد استانداردهای مشترک و پاسخگوکردن نظام تنظیمگری است.
در نهایت، دولت تنظیمگر را نباید با دولت ضعیف یا دولتی که از اقتصاد کنار کشیده است، اشتباه گرفت. دولت تنظیمگر در بسیاری از موارد حتی به ظرفیت نهادی، تخصص، اطلاعات و اقتدار بیشتری نسبت به دولت متصدی نیاز دارد؛ با این تفاوت که این اقتدار بهجای اداره مستقیم بنگاهها و بازارها، صرف طراحی و تضمین قواعد بازی و حفظ ظرفیت مداخله مؤثر در مواقع ضروری میشود. معیار توانمندی دولت، میزان تصدی آن نیست؛ بلکه توانایی آن برای جهتدهی، هماهنگی، تنظیم و واکنش مؤثر به مسائل عمومی است.
اگر دولت چهاردهم تحول نهادی را بخشی از میراث خود میداند، یکی از پروژههای ماندگار آن میتواند ساماندادن همین گذار باشد: عبور از مجموعهای از تنظیمگران پراکنده و بعضاً کماثر، به سمت یک نظام ملی تنظیمگری منسجم، حرفهای و پاسخگو. کوچکشدن تصدی دولت بدون چنین تحولی، صرفاً جابهجایی مسئولیتهاست؛ اما تقویت تنظیمگری میتواند به تغییر واقعی شیوه حکمرانی دولت منجر شود؛ دولتی که ضرورتاً کمتر حضور ندارد، بلکه متفاوت، هوشمندانهتر و توانمندتر حکمرانی میکند.
مهدی میرزایی 