سازمانهای تنظیمگر به اقتضای وظایف خود، غالبا از حالت انتصابی و فنی برخوردار هستند که همین امر پاشنهی آشیل آنان را شکل میدهد و به صورت تناقضآمیزی، مجرای دخالت سیاستمداران را در کار تنظیمگران فراهم میسازد. اگر از یک چشمانداز تاریخی و سیاسی به پیدایش تنظیمگران در سطح جهانی، نظری بیفکنیم، دهههای ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ را میتوان عصر طلایی سیاستزدایی از نهادها تلقی کرد که هدفی آگاهانه را پی میجست: جایگزینی یک دولت با ابتنای بر روابط غیررسمی و لابیهای پشت پرده با یک سیستم تنظیمگری مدون و رسمی. از این رو، تفویض اختیار به نهادهای انتصابی مانند آژانسهای تنظیمگر مستقل، نه یک انتخاب صرفاً فنی، بلکه یک پروژه سیاسی استراتژیک با توجیههایی از جانب مردان قدرت بوده است.
منطق این واگذاری اختیار، بر دو ستون استوار بود که در واقع دو روی یک سکه بودند. نخست، ایجاد تعهدی معتبر برای تضمین ثبات بلندمدت سیاستها و نیز جذب سرمایهگذاری با حذف نوسانات انتخاباتی؛ و دوم، استراتژی «دوری گزیدن از ملامتگری» که سیاستمداران آن را به کار بستند. نمایندگان منتخب مردم، با انتقال قدرت تصمیمگیری به تکنوکراتها، عملاً خود را از مسئولیت مستقیم در قبال تصمیمات ناخوشایند اما ضروری (مانند جیرهبندی منابع یا افزایش قیمتها) مصون داشتند. با این حال، در عصر کنونی، این فرض که تنظیمگری میتواند در خلأ سیاسی و صرفاً بر پایهی کارایی فنی باقی بماند، از هم فروپاشیده است. اکنون، درک تضاد میان «عقلانیت فنی» و «تقاضاهای دموکراتیک» به ضرورتی حیاتی برای بقای نهادهای تنظیمگر در بستر عمومی تبدیل شده و با بحث سیاسیسازی پیوند خورده است.
سیاسیسازی، سیاستزدگی یا سیاسی شدن، مفهومی در حوزهی تنظیمگری است که به معنای خروج یک موضوع از فضای بسته، فنی و تحت کنترل متخصصان و وارد شدن آن به عرصهی بحثهای عمومی، منازعات و رقابتهای سیاسی تعریف میشود. در واقع آنگاه که یک موضوع با خصلت تنظیمگری، چنان برجسته میشود که توجه رسانهها و افکار عمومی را جلب میکند و موجب میشود که بازیگرانی با تنوع بالا و منافع گوناگون وارد عرصهای شوند که پیشتر در انحصار گروه محدودی از متخصصان یا شرکتها بوده، آن موضوع سیاسی شده است!
سیاسیسازی چهرهی دیگری هم دارد که مستقیما با مشروعیت نهادهای تنظیمگر در ارتباط است. یعنی آن زمان که ساختار نهاد، استقلال و قدرتش از جانب مقامات، زیر سؤال میرود تا اختیارات نهاد محدود یا لغو شود. البته در اینجا نکتهی ظریفی را باید به خاطر داشت. آن گونه که اشاره شد، سیاستزدایی از تنظیمگران و تفویض استقلال بالا به آنها میتواند به صورت پارادوکسیکالی، به سیاسیسازی یک مسئلهی فنی بینجامد و تنظیمگران را در «تلهی مشروعیت» گرفتار سازد. به بیان بهتر، اگر تصمیمات تنظیمگر باعث تحمیل هزینههای ملموس و آشکار به گروههای خاص شود، این موضوع باعث بسیج سیاسی علیه آن نهاد میشود و پای سیاستمداران را وسط میکشد. افزون بر آن مشروعیت تنظیمگر در یک دوراهی قرار میگیرد. نهادی که با تخصص و بیطرفی، برای خود مشروعیتی دست و پا کرده، به ناگاه با حجم انبوهی از نارضایتیها مواجه میشود که اگر در اثر آن از تصمیم خود پا پس بکشد، تشت رسوایی آن از بام افتاده و تمام اعتبار تخصصی خود را از دست خواهد داد. بنابراین فضا برای دخالت سیاستمداران مهیا خواهد شد.
حال پرسش این است که سیاسی شدن چه عواملی دارد؟ برای پاسخ به این سوال، میتوان به صورت کلی به دو دسته عوامل درونی و بیرونی اشاره کرد. عوامل درونی، مربوط به نحوهی عملکرد تنظیمگر و معماری نهادی آن هستند. اگر تنظیمگران در پی عملکرد ضعیف خود، نتوانند رضایت عمومی ایجاد کنند، در آن صورت باید به انتظار ورود به عرصهی سیاست بنشینند. همچنین ممکن است ویژگیهای ساختاری و نحوه طراحی اولیه یک نهاد، خود به منشأ تضاد و سیاسی شدن تبدیل شود. این حالت آن هنگام به وقوع میپیوندد که ابهام در تفویض اختیار وجود داشته باشد؛ یعنی روابط بین تنظیمگر و دولت از ابتدا شفاف نبوده و انتظارات متناقضی در مورد پاسخگویی ایجاد شود. یا آن هنگام که مشروعیت فرایندی ضعیف، ناشی از قوانین، باعث عدم شفافیت در تصمیمگیری یا محدودیت دسترسی ذینفعان به فرایندها بشود.
از دیگر سو، عوامل بیرونی نیز در فرایند سیاسیسازی دخیل هستند. این عوامل میتوانند رویدادهای کانونی یا جلب توجه رسانهها باشند که تاثیراتی عمده در سطح اجتماع باقی میگذارند. برای مثال، بحران مالی ۲۰۰۸ باعث شد مدلهای تنظیمگری «غیرمستقیم» در بخش مالی به شدت زیر سؤال بروند و توجه عمومی به نابرابری و عدم محافظت از مصرفکنندگان جلب شود؛ یا بحرانهای اخیر در حوزهی انرژی و سلامت (مانند کرونا) باعث افزایش اشتهای سیاستمداران برای مداخلهی مستقیم و بازپسگیری قدرت از آژانسهای مستقل شده است. در پیوند با این عوامل، تغییر قدرت و روی کار آمدن رهبرانی که با هدف درهمشکستن ترتیبات حکمرانی قبلی وارد صحنه میشوند، عامل مهمی در سیاسی شدن نهادها به شمار میآید. زمانی که استانداردهای زندگی کاهش مییابد، نرخهای خدمات عمومی (مثل برق و حملونقل) به موضوعاتی حیاتی و «سیاسی» تبدیل میشوند و تنظیمگران به دلیل عدم جلوگیری از افزایش قیمتها مورد حملهی پوپولیستها قرار میگیرند.
در این میان، دو رویکرد در مطالعهی سیاسیشدن تنظیمگران به چشم میخورد. نخست رویکرد آمریکایی است که عمدتا بر رابطهی میان نهادهای منتخب (کنگره و ریاستجمهوری) و تنظیمگران غیرمنتخب تمرکز دارد. در این رویکرد از مدل «کارفرما-کارگزار» و نهادگرایی انتخاب عقلانی استفاده میشود تا نشان داده شود چگونه سیاستمداران از طریق طراحی نهادی و نظارت، ترجیحات خود را بر آژانسها تحمیل میکنند. دوم رویکرد اروپایی است که بیشتر بر تنظیمگران و اقداماتی که آنها برای حفظ یا افزایش خودمختاری خود در برابر فشارهای سیاسی انجام میدهند، تمرکز دارد. این رویکرد بیشتر بر مطالعات موردی عمیق و روشهای کیفی متکی است.
برای روشنتر شدن بحث، برشمردن چند مثال ضروری است. ترامپیسم، به جریان نیرومندی در آمریکا تبدیل شده است که در صدد استفادهی استراتژیک از ابزارهای نهادی برای شخصی کردن قدرت است. در حالی که رؤسای جمهور قبلی آمریکا از ابزارهایی مانند بازنگری مقررات در دفتر اطلاعات و امور تنظیمگری و انتصابات برای پیشبرد سیاستهای خود استفاده میکردند، ترامپ این ابزارها را به آزمون وفاداری خود تبدیل کرده است. به عبارت بهتر، در این مدل، انتصابات و رویههای اداری به جای تکیه بر تخصص فنی، بر اساس وفاداری شخصی به ترامپ تنظیم میشوند. علاوه بر این، ترامپیسم از یک رویکرد دوگانه در قبال دولت تنظیمگر استفاده میکند. در حوزههایی مانند محیطزیست و انرژی، دولت از طریق کاهش بودجه، حذف دانشمندان از شوراهای مشورتی و تضعیف نیروی انسانی، ظرفیت نهادی آژانسها را تخریب میکند تا بازگشت به وضعیت قبل برای دولتهای بعدی دشوارتر شود. از سوی دیگر، در حوزههایی که با هویت ملی و حاکمیت آمریکا گره خوردهاند (مانند مهاجرت، تجارت و اجرای قانون) قدرت دولت را به شدت افزایش داده و از آن به عنوان ابزاری برای پاداش به متحدان و تنبیه مخالفان استفاده میکند.
آن گونه که اشاره شد، OIRA آیینهی تمام نمای رابطهی رئیسجمهور با تنظیمگران در آمریکا است. اگر یک تنظیمگر با اولویتهای رئیسجمهور همسو نباشد، OIRA تمایل دارد حتی مقررات غیرمهم آن را با دقت بیشتری بررسی کند؛ حال آنکه در مقابل، آژانسهای همسو با رئیسجمهور، با نظارت کمتری روبرو میشوند. برای نمونه، انتصاب اسکات پروئیت از جانب ترامپ برای سازمان محیط زیست، باعث چرخش این سازمان به سمت مواضع محافظهکارانه شد و نظارت کمتری را از جانب OIRA دریافت کرد. بنابراین، وقتی یک آژانس از نظر ایدئولوژیک به رئیسجمهور نزدیکتر است، آزادی عمل بیشتری پیدا کرده و خروجی (تولید مقررات جدید) آن افزایش مییابد.
بر اساس رویکرد اروپایی نیز، سیاسی شدن به مثابهی مقاومت تنظیمگران در مقابل فشارهای سیاسی است. برای مثال، مؤسسه ملی سلامت و مراقبتهای عالی در انگلستان (NICE) از یک ساختار سازمانی هوشمندانه برای کاهش نفوذ مستقیم وزرا استفاده کرد. این آژانس وظیفه ارزیابیها را به کمیتههای مستقل خارجی و مراکز دانشگاهی واگذار کرد. این واگذاری باعث شد وقتی وزیری بخواهد در تصمیمی مداخله کند، نه با کارمندان دولت، بلکه با بدنهای از نخبگان علمی دانشگاهی روبرو شود که نفوذ سیاسی بر آنها بسیار هزینهبر و دشوار است. همچنین، این تنظیمگر با همکاری با سازمان بهداشت جهانی و معرفی شاخصهای خود در جهان، تحت عنوان «استاندارد طلایی» چنان اعتباری کسب کرد که وزرای بهداشت بریتانیا اعتراف کردند حمله به این نهاد به معنای تخریب یکی از معتبرترین برندهای حکمرانی این کشور است.
بدین ترتیب، علیرغم اینکه سیاستمداران از امکان انحلال و لغو اختیارات نهادهای تنظیمگر برخوردار میشوند اما معمولا ترجیح میدهند از ابزارهای غیررسمی مانند کاهش بودجه، عدم انتصاب مدیران یا نادیده گرفتن تصمیمات نهاد بهره جویند، چرا که تنظیمگران خدماتی مانند تخصص فنی ارائه میدهند که سیاستمداران برای جذب سرمایهگذاری و ثبات اقتصادی به آنها نیاز دارند؛ لذا بازپسگیری قدرت هزینههای اقتصادی سنگینی دارد. گذشته از آن، تغییر برخی قوانین مستلزم اجماع تمام اعضا است که در عمل دشوار مینماید. مهمتر آنکه، نهادهای تنظیمگر صرفاً بازیگران منفعل نیستند؛ آنها با ایجاد شبکههای حمایتی در سطوح ملی و بینالمللی و اتحاد با متخصصان و نخبگان، در برابر تلاشها برای تضعیف خود مقاومت میکنند.
در انتها باید گفت، بازگشت به عصر سیاستزدایی و حکمرانی در اتاقهای دربسته نه تنها غیرممکن، بلکه خطرناک است. ایزوله کردن کامل نهادها از سیاست، یک شکست راهبردی است که تنها به خشم عمومی و بیثباتی دامن میزند. تقلیل انسانها به اعدادی تکنیکی ممکن است طغیان آنان را سبب شود. البته که تنظیمگران باید از حداقلی از استقلال برای اجرای مقررات خود برخوردار باشند و این گونه نباشد که فردی چون ترامپ بتواند مواضع 40 درصد از نهادهای تنظیمگر را تغییر دهد. از این رو، نهادهای تنظیمگر مدرن برای بقا، باید راهی برای ادغام «عقلانیت فنی» با «پاسخگویی دموکراتیک» بیابند. حقیقت تلخ این است که عقلانیت فنی بدون پاسخگویی اجتماعی، نسخهای برای «خودکشی نهادی» و سقوط در دامان پوپولیسم است. تنظیمگران باید بیاموزند که چگونه در فضای سیاسی تنفس کنند، پیش از آنکه توسط همان فضا بلعیده شوند.
فرزاد علیپور 
