بازخوانی تجربه عراق برای دوران پساجنگ ایران
رضا یعقوبی، پژوهشگر ارشد گروه اقتصاد اندیشکده حکمرانی شریف، در یادداشتی به بازخوانی تجربه عراق برای دوران پساجنگ ایران پرداخته است.
مقدمه
مطالعه تجربه بازسازی کشورهای مختلف که درگیر بازسازی و تحولات اقتصادی بعد از جنگ بودهاند، نشان میدهد تامین مالی این فعالیتها یکی از دغدغههای اصلی نظام حکمرانی کشورهای درگیر جنگ است. بازسازی زیرساختها و حتی منازل تخریب شده، جبرانهای معیشتی، حمایت از کسبوکارهای آسیبدیده و حتی رسیدگی به مجروحان جنگی مخارجی هستند که پس از جنگ نیاز به تامین مالی دارند. با این وجود مطالعه تجربه کشور عراق و حکمرانی بعد از جنگ آن نشان میدهد وفور منابع مالی ناشی از کمکهای خارجی و فروش نفت نه تنها نتوانست بازسازی موفقی رقم بزند، بلکه نزاع شکل گرفته حول دسترسی به این منابع و نبود اقتدار لازم نهادی برای مدیریت آن خود به سد جدی در این فرایند تبدیل شد.
عراق بعد از ۲۰۰۳ فقط یک کشور جنگزده نبود؛ نمونهای کمنظیر از بازسازی در دل منازعه بود که هم منابع عظیم داشت، هم دولت شکننده، و هم نتایجی که در بسیاری از حوزهها ناپایدار ماند. همین ترکیب است که این تجربه را برای هر بحث جدی درباره بازسازی پس از بحران مهم میکند. در ظاهر، عراق چیزی را در اختیار داشت که بسیاری از کشورهای پس از جنگ ندارند. درآمد نفتی، کمک خارجی، و بعدتر تعهدهای بینالمللی برای بازسازی. اما در عمل، بخش مهمی از این منابع به خدمات پایدار، ظرفیت اجرایی منسجم و رضایت عمومی تبدیل نشد. مسئله اصلی عراق کمبود پول نبود؛ شکاف میان تخصیص منابع و توانایی اجرایی و نهادی بود. این یادداشت میکوشد بررسی کند که چرا با وجود ظرفیت اشاره شده، این منابع به خدمات عمومی و رشد اقتصادی پایدار تبدیل نشد.
2003 عراق؛ بازسازی در چه فضایی شروع شد؟
پیش از سقوط رژیم بعث، عراق نمونهای کلاسیک از یک اقتصاد نفتی رانتمحور بود. دولت بر درآمدهای نفتی تکیه داشت و این مورد علاوه بر شکل دادن ساختار بودجه رابطه دولت با اقتصاد و جامعه را شکل میدهد. نقش دولت در استخدام نیروی کار، قیمتگذاری، تجارت خارجی و تخصیص منابع بسیار بزرگ بود و عدم وجود یک بخش خصوصی مستقل و عمیقی که در تعادل بهرهوری را بالا برده و در بحران بتواند سهمی از بازسازی را بر دوش بگیرد، بسیار مشهود بود. نفت، در ظاهر، مزیت عراق بود؛ اما همین مزیت با تبدیل شدن به ابزاری برای پیشبرد اهداف شخصی سیاستمداران بدون نیاز به پاسخگویی بهتدریج انضباط بودجهای، انگیزه بهرهوری در بخشهای مختلف و به طور کلی نهادهای اقتصادی را تضعیف کرده بود. در عین حال این کشور در دهههای ۱۹۷۰ و اوایل ۱۹۸۰ در برخی شاخصهای آموزش، بهداشت و ظرفیت اداری، از بسیاری از کشورهای عربی وضعیت بهتری داشت. مسئله این بود که سه دهه جنگ، تحریم و نظامیسازی، این ظرفیت را فرسوده کرد. بنابراین عراق در آستانه ۲۰۰۳ فقط به بازسازی ساختمان و نیروگاه و جاده نیاز نداشت؛ به بازسازی قابلیت اداره کردن همان داراییها هم نیاز داشت. این نکته بعدها در همه حوزهها خود را نشان داد. چیزی ساخته میشد، اما دستگاه بهرهبردار و نگهدارندهاش یا ضعیف بود یا اساساً وجود نداشت.
با این مقدمه داستان تخریب عراق را نمیتوان فقط با تصاویر پلهای ویران و تأسیسات آسیبدیده توضیح داد. تخریب عراق سهلایه بود. لایه نخست، تخریب مستقیم جنگی بود که به تأسیسات نفتی، شبکه برق، ساختمانهای دولتی، جادهها و زیرساختهای انتقال آسیب زد. اما لایه دوم، یعنی غارت و هرجومرج پس از سقوط رژیم، در بعضی بخشها از خود جنگ هم مخربتر بود. در بخش نفت، برآورد آمده که از حدود ۱.۴ میلیارد دلار خسارت، فقط ۴۵۷ میلیون دلار ناشی از جنگ بود، در حالی که ۹۴۳ میلیون دلار از غارت و آسیب پس از سقوط رژیم بعث ناشی میشد؛ یعنی خلأ حکمرانی پس از جنگ، خود به یک منبع مستقل تخریب تبدیل شد. لایه سوم، تخریب نهادی بود. پس از ۲۰۰۳، اداره موقت ائتلاف با دستورهای بعثزدایی از دستگاه بروکراسی و انحلال ارتش و نهادهای امنیتی، بخش مهمی از بدنه اداری و امنیتیِ کشور را درست در لحظهای از مدار خارج کرد که عراق بیشترین نیاز را به حفظ نظم داشت. شواهد نشان میدهند در هفتهها و ماههای پس از سقوط بغداد، هزاران تن مهمات غارت شد و بخشی از همان مهمات بعدها در ساخت مواد منفجره دستساز علیه نیروهای ائتلاف به کار رفت؛ یعنی سوءمدیریت مرحله پساجنگ فقط بازسازی را دشوار نکرد، بلکه مقدمه سازی ناامنیهای بعدی و در مرکزیت آن جنگ داعش را فراهم آورد. در سطح شاخصهای ثبات اقتصاد کلان نیز عراق پیشاپیش فرسوده شده بود. پیش از سقوط، نرخ دینار به حدود ۴۰۰۰ دینار در برابر هر دلار رسیده بود ( در حالی که در سال 1980 این عدد کمتر از یک دینار بود و ارزش دینار در 25 سال بیش از 12000 برابر ضعیف شده بود)، کشور با دو پول موازی زندگی میکرد، و بانک مرکزی عملاً نه استقلال واقعی داشت و نه ظرفیت فنی کافی برای سیاستگذاری مستقل. به این معنا، عراق در ۲۰۰۳ فقط با تخریب فیزیکی وارد دوره بازسازی نشد؛ با دولتی وارد این مرحله شد که از نظر امنیتی، اداری و پولی نیز تضعیف شده بود.
شکست نهادی؛ وقتی دولت مجری خود مسئله شد
نقطه شروع بازسازی عراق، تشکیل اداره موقت ائتلاف یا شورای ائتلاف (Coalition Provisional Authority, CPA) بود؛ نهادی که پس از قطعنامه ۱۴۸۳ عملاً اختیار اجرایی، تقنینی و قضایی عراق را در دست گرفت. به بیان سادهتر، عراق در همان لحظهای که باید نهادی ملی میداشت که مسئولیت بازسازی را بر عهده میگرفت، با یک سازوکار برآمده از وضعیت اشغال و پیروز جنگ اداره میشد. در رأس این سازوکار پل برمر قرار داشت و مأموریت اعلامی آن اداره کشور، عبور از رژیم بعث و شروع بازسازی بود؛ اما ترکیب و منطق عمل آن بیش از آنکه شبیه یک دولت توسعهگرا باشد، شبیه یک ستاد موقت سیاسی-امنیتی بود که باید همزمان نظم، مشروعیت، بودجه، قرارداد، امنیت و انتقال قدرت را مدیریت میکرد. همین چندگانگی، از ابتدا بازسازی را از مسیر یک برنامه بلندمدت خارج کرد و به سمت تصمیمهای فوری، پروژههای قابل افتتاح و جابهجایی سریع منابع برد.
دو تصمیم اولیه این شورا، اثر نهادی ماندگاری گذاشت. دستور شماره یک بعثزدایی گسترده را پیش برد و دستور شماره دو ارتش و مجموعهای از نهادهای دفاعی، امنیتی و اطلاعاتی را منحل کرد. این تصمیمها از منظر سیاسی با هدف قطع ارتباط دولت جدید با ماشین سرکوب بعث توجیه میشد، اما در عمل بخش مهمی از ظرفیت اداری و امنیتی قابل استفاده را از مدار خارج کرد. عراق نه فقط به مهندس و پول و پیمانکار، بلکه به زنجیره فرماندهی، پلیس، شبکه اداری، مدیران میانی و توان حفاظت از داراییها نیاز داشت. حذف ناگهانی این ظرفیت، بازسازی را پیش از آنکه به مرحله اجرای پروژه برسد، با یک خلأ نهادی روبهرو کرد.
این خلأ با تکثر نهادهای خارجی و داخلی تشدید شد. در مرحله آغازین، اداره موقت ائتلاف و شخص برمر هسته تصمیمگیری بودند، اما خیلی زود مسئولیتها میان دستگاههای متعدد آمریکایی، نهادهای عراقی، پیمانکاران اصلی و پیمانکاران فرعی پخش شد. در پروژههای تأمینشده از صندوق بازسازی و امداد عراق (Iraq Relief and Reconstruction Fund, IRRF)، دستکم ۶۲ دفتر و سازمان نقش داشتند و سامانه یکپارچهای برای مدیریت پروژه و هماهنگی صدها شرکت و پیمانکار فرعی وجود نداشت. معنای عملی این وضعیت این بود که یک پروژه میتوانست بودجه داشته باشد، پیمانکار داشته باشد و حتی بخشی از کار آن انجام شود، اما مالک نهادی روشن، اطلاعات تجمیعشده و مسئول نهایی برای بهرهبرداری نداشته باشد. این همان موزاییک نهادی بود که در ظاهر فعالیت زیادی تولید میکرد، اما در عمل ظرفیت دولت عراق را جایگزین نمیکرد.
الگوی تأمین مالی هم همین مسئله را تشدید کرد. اداره موقت ائتلاف بر بیش از ۲۳.۴ میلیارد دلار پول عراقی، شامل منابع صندوق توسعه عراق (Development Fund for Iraq, DFI) و داراییهای توقیفشده رژیم سابق، کنترل داشت و علاوه بر آن، بیش از ۱۰ تا ۱۲ میلیارد دلار پول نقد از آمریکا به بغداد منتقل شد. یعنی بازسازی در مرحله اول نه از مسیر یک نظام بودجهای جاافتاده و پاسخگو، بلکه از مسیر ترتیبات موقت، پول نقد و قراردادهای شتابزده جلو رفت. همین جا میتوان فهمید چرا هدف غالب این ساختار، توسعه پایدار نبود. در بسته ۱۸.۴ میلیارد دلاری صندوق بازسازی و امداد عراق ۲ (IRRF2)، حدود ۱۲.۶ میلیارد دلار برای ساختوساز، ۴ میلیارد دلار برای خرید و تدارکات و فقط ۱.۸ میلیارد دلار برای توسعه ظرفیت، حکمرانی و اصلاح اقتصادی کنار گذاشته شد. این نسبت، گویای آن است که اولویت با ساخت فیزیکی بود، نه با ساخت ظرفیت نهادیای که بتواند همان داراییها را نگه دارد و اداره کند.
نتیجه، شکست پروژهها در سطحی فراتر از خطای اجرایی بود. وقتی مهمات غارتشده بعداً به مواد منفجره علیه نیروهای ائتلاف تبدیل شد، وقتی وزارتخانههای عراقی توان جذب و نگهداری پروژهها را نداشتند، و وقتی هر نهاد بخشی از کار را میدید اما هیچکس کل زنجیره را مالکیت نمیکرد، بازسازی از درون فرسوده میشد. مسئله عراق این نبود که پروژه تعریف نشد؛ مسئله این بود که نظم نهادی لازم برای تبدیل پروژه به خدمت عمومی پایدار شکل نگرفت.
زیرساختها؛ ساخت زیاد، پایداری کم
در چنین بستری، بازسازی زیرساختی بیشتر با منطق ترمیم سریع و نمایش ظرفیت شروع شد تا با یک نقشه نهادی دقیق برای بهرهبرداری بلندمدت. بین ۲۰۰۳ تا ۲۰۱۴ بیش از ۲۲۰ میلیارد دلار برای بازسازی عراق هزینه شد که حدود دو سوم آن از منابع عراقی و عمدتاً نفتی و حدود یک سوم از منابع خارجی تأمین میشد. اما خروجی این منابع با حجم آن تناسب نداشت. در برق، عراق در اکتبر ۲۰۰۳ به تولید ۴۵۱۸ مگاوات رسید و از هدف کوتاهمدت ۴۴۰۰ مگاوات عبور کرد، اما هدف ۶۰۰۰ مگاوات تا تابستان ۲۰۰۴ محقق نشد و در پایان دوره اداره موقت ائتلاف، متوسط تولید روزانه حدود ۴۲۰۰ مگاوات بود. حتی در مواردی تجهیزات جدید، از جمله برخی توربینهای گازی، با سوختی متفاوت از سوخت طراحیشده کار میکردند و بخشی از ظرفیت اسمی عملاً از دست میرفت.
در نفت نیز تصویر مشابهی دیده میشود. تولید از حدود ۰.۳۰ میلیون بشکه در روز بلافاصله پس از جنگ به حدود ۲.۱۶ میلیون بشکه در روز در زمان انتقال حاکمیت رسید، اما همچنان پایینتر از سطح پیش از جنگ، یعنی حدود ۲.۵۸ میلیون بشکه در روز بود. در مالیه عمومی نیز شکاف میان درآمد و اجرا حاکی از آن بود که دولت عراق در فاصله ۲۰۰۵ تا ۲۰۰۷ حدود ۹۶ میلیارد دلار درآمد داشت که ۹۴ درصد آن از صادرات نفت خام بود، اما فقط ۱۰ درصد مخارج دولت سرمایهای بود و تنها ۱ درصد کل مخارج به نگهداری داراییهای ساختهشده اختصاص یافت. در سال ۲۰۰۷ نیز فقط ۲۸ درصد بودجه سرمایهای خرج شد. بنابراین مسئله کمبود منابع نبود؛ مسئله این بود که بودجه به پروژه، پروژه به دارایی قابل بهرهبرداری و دارایی به خدمت پایدار تبدیل نمیشد.
ثبات اقتصاد کلان؛ نقطهای که بازسازی را سرپا نگه داشت
با وجود شکستهای نهادی و اجرایی، یک بخش از تجربه عراق اهمیت ویژهای دارد. تلاش برای ساختن یک لنگر پولی. عراق پس از ۲۰۰۳ با بیاعتمادی عمیق به دینار، دوگانگی پولی میان دینار صدامی و دینار سوئیسی، قطع رابطه با نظام پرداخت بینالمللی و بانک مرکزی ضعیف روبهرو بود. در چنین شرایطی، سه گزینه روی میز قرار داشت. دلاریزاسیون کامل، شناورسازی نرخ ارز یا پگ مدیریتشده به دلار. گزینه سوم انتخاب شد، چون اقتصاد عراق نفتی و دلاری بود و بازار مالی عمیق یا نظام بانکی بالغی برای شناورسازی و استفاده از ابزارهای اجرای سیاست پولی وجود نداشت.
پیششرط این رژیم، یکپارچهسازی پول بود. عملیات تعویض ارز از ۱۵ اکتبر ۲۰۰۳ تا ۱۵ ژانویه ۲۰۰۴ انجام شد؛ در ۹۰ روز، اسکناسهای جدید با شش مقدار مختلف چاپ و از مسیر حدود ۲۵۰ بانک در سراسر عراق توزیع شد. بیش از ۲.۳ میلیارد اسکناس و سکه منتشر شد و در پنج هفته نخست، ۶۷ درصد مبلغ مورد نیاز تبدیل شد. دینار صدامی یک به یک و دینار سوئیسی با نسبت ۱۵۰ به یک تبدیل شد. نرخ ارز از حدود ۱۹۵۵ دینار برای هر دلار در اکتبر ۲۰۰۳ به حدود ۱۱۵۰ دینار در آوریل ۲۰۰۴ رسید.
ابزار اصلی تداوم این ثبات، پنجره فروش ارز خارجی بانک مرکزی عراق (Central Bank of Iraq, CBI) بود. شرکت بازاریابی نفت عراق (State Organization for Marketing of Oil, SOMO) نفت را به دلار میفروخت، دلار در حسابهای خارجی به ویژه بانک فدرال رزرو نیویورک قرار میگرفت و دولت برای هزینههای داخلی، دینار وارد اقتصاد میکرد. بانک مرکزی با فروش بخشی از این دلارها در مزاد، دینار را جمع میکرد و فشار تورمی را کاهش میداد. حجم خرید از مزاد از 10.8 میلیارد دلار در سال ۲۰۰۴ به 45..5 میلیارد دلار در سال ۲۰۰۸ رسید. این سازوکار، واردات را تأمین و انتظارات تورمی را مهار کرد. حتی در دورهای نرخ سیاستی تا ۲۰ درصد بالا رفت تا تورم کنترل شود. اما همین ابزار بعداً به کانون رانت هم تبدیل شد. فروش نقدی، فاکتورهای صوری، ضعف ردیابی پس از انتقال دلار و دسترسی ممتاز برخی بانکهای سیاسی، مزاد را از ابزار ثباتساز به دریچهای برای نشتی و فساد تبدیل کرد. تجربه ارزی عراق از این جهت دوگانه است. بدون آن بازسازی دشوارتر میشد، اما اتکای طولانی به آن، اصلاح ساختار بانکی و کاهش وابستگی نفتی را به تعویق انداخت.
پساداعش؛ بازسازی دوم با منطق متفاوت، اما نه کاملاً جدید
جنگ با داعش، عراق را وارد دور دوم بازسازی کرد. وقتی در دسامبر ۲۰۱۷ پیروزی بر داعش اعلام شد، برآورد نیاز بازسازی به ۸۸.۲ میلیارد دلار رسید؛ ۶ میلیون نفر در اوج بحران آواره شده بودند، حدود ۱۳۰ هزار واحد مسکونی در موصل آسیب دیده بود و بیش از ۸۰ درصد رمادی تخریب شده بود. تفاوت اصلی این دوره با ۲۰۰۳ در این بود که بازسازی دیگر در مالکیت مستقیم یک اداره اشغالگر نبود. دولت عراق با همکاری بانک جهانی و نهادهای بینالمللی در مرکز قرار گرفت و از سال ۲۰۱۵، صندوق تسهیل تثبیت فوری (Funding Facility for Immediate Stabilization, FFIS) و بعدتر صندوق تثبیت گسترده (Funding Facility for Expanded Stabilization, FFES) برای پاکسازی مین، احیای خدمات ابتدایی و بازگشت آوارگان در ۲۵ شهر فعال شدند.
با این حال شکاف مالی از ابتدا روشن بود. در کنفرانس کویت ۲۰۱۸، در برابر نیاز ۸۸.۲ میلیارد دلاری، حدود ۳۰ میلیارد دلار تعهد شد که بخش بزرگی از آن وام تجاری یا تضمین اعتبار صادراتی بود، نه کمک بلاعوض. از نظر نهادی، صندوق اصلاح، بازیابی و بازسازی عراق (Iraq Reform, Recovery and Reconstruction Fund, I3RF) تلاش کرد نسبت به دوره ۲۰۰۳ شفافتر عمل کند: تحت مدیریت دولت عراق بود، مکانیسم نظارت مستقل داشت و گزارشهای سالانه ارائه میداد. دولت محمد شیاع السودانی نیز از ۲۰۲۲ با بودجه سهساله ۲۰۲۳ تا ۲۰۲۵ به ارزش ۱۵۳ میلیارد دلار و برنامه توسعه ملی ۲۰۲۴ تا ۲۰۲۸، تلاش کرد افق میانمدتتری به بازسازی بدهد؛ هرچند از آن بودجه فقط ۳۸ میلیارد دلار، یعنی حدود ۲۵ درصد، توسعهای بود.
کارنامه پساداعش از یک طرف نشاندهنده پیشرفت نسبی است. تا دسامبر ۲۰۲۴ بیش از ۴.۹ میلیون نفر از ۶ میلیون آواره بازگشتند، نرخ فقر از ۲۱.۵ درصد در ۲۰۲۲ به ۱۷.۶ درصد در ۲۰۲۴ کاهش یافت، و اتصال برق عراق به شبکه خلیج فارس و خط عراق-اردن در دستور کار قرار گرفت. از طرف دیگر، همان الگوهای بازدارنده باقی ماند. نفت همچنان بیش از ۹۰ درصد درآمد دولت را میساخت، در بهترین سالها سهم هزینههای توسعهای از کل مخارج محدود ماند، استخدام سیاسی ادامه یافت و یک میلیون نفر هنوز آواره بودند. بنابراین پساداعش را باید «بازسازی نسبی» دانست، نه تحول ساختاری. عراق این بار نسبت به ۲۰۰۳ سازوکار عراقیتر، شفافتر و برنامهمحورتری داشت، اما هنوز از همان مشکل اصلی رنج میبرد: دشواری تبدیل منابع و پروژهها به ظرفیت پایدار حکمرانی.
منتشر شده در: خبرگزاری فارس
رضا یعقوبی 