بازسازی اقتصادی و نهادی پساجنگ در بوسنی و هرزگوین

بازخوانی تجربه پساجنگ بوسنی  و درس‌هایی برای ایران

امیرمحمد شفیعی، پژوهشگر ارشد گروه اقتصاد اندیشکده حکمرانی شریف، در یادداشتی به بازخوانی تجربه پساجنگ بوسنی و درس‌هایی برای ایران پرداخته است.

این یادداشت با هدف بررسی تجربه بازسازی پساجنگ در بوسنی و هرزگوین، ابتدا به ترسیم مختصر زمینه تاریخی و نهادی کشور می‌پردازد. جنگ بوسنی در فاصله سال‌های ۱۹۹۲ تا ۱۹۹۵ رخ داد و در عمل، ترکیبی از یک منازعه داخلی چندجانبه و یک بحران متاثر از فروپاشی یوگسلاوی بود که با سطوحی از مداخله و پیوندهای فرامرزی همراه شد. جمعیت کشور پیش از جنگ، بر اساس سرشماری ۱۹۹۱، حدود ۴,۳۷۷,۰۳۳ نفر گزارش شده است.

در خصوص وضعیت اقتصادی پیش از جنگ، به‌ویژه تولید ناخالص داخلی، براوردها همگن نیستند؛ این ناهمگونی عمدتا به این واقعیت بازمی‌گردد که بوسنی در ان مقطع بخشی از یوگسلاوی بوده و داده‌های حساب‌های ملی ان به‌صورت پسینی بازسازی شده‌اند. با این حال، منابع معتبر، تولید ناخالص داخلی  سال ۱۹۹۰ را در بازه‌ای حدود ۸.۳ تا ۱۰.۶ میلیارد دلار تخمین می‌زنند. از منظر نهادی، توافق صلح دیتون چارچوبی را مستقر کرد که در ان، یک دولت مرکزی نسبتا محدود در کنار دو واحد اصلی فدراسیون بوسنی و هرزگوین و جمهوری صربسکا قرار گرفت؛ فدراسیون نیز به ۱۰ کانتون تقسیم شد و در ادامه، ناحیه برچکو به‌عنوان واحدی با وضعیت خاص تثبیت شد. این آرایش نهادی، متغیر کلیدی در فهم مسیر بازسازی به شمار می‌اید، زیرا هم توزیع اختیارات مالی و اجرایی را چندپاره کرد و هم هزینه‌های هماهنگی میان سطوح مختلف حکمرانی را افزایش داد.

شرایط پیش از بحران

اقتصاد بوسنی و هرزگوین پیش از جنگ را نمی‌توان به‌سادگی در قالب یک اقتصاد حاشیه‌ای یا عمدتا کشاورزی توصیف کرد. شواهد موجود نشان می‌دهد که ساختار اقتصادی کشور از تنوع قابل‌توجهی برخوردار بوده و بخش صنعت نقش محوری در تولید و اشتغال ایفا می‌کرد. بر اساس برخی براوردهای رسمی پسابحران، در سال ۱۹۹۰ نزدیک به نیمی از تولید ناخالص داخلی در بخش صنعت شکل می‌گرفت و صنایع سنگین و سبک در مجموع حدود ۴۳ درصد تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص می‌دادند. ترکیب این بخش نیز نسبتا گسترده بود. از انرژی و استخراج مواد خام گرفته تا فلزات اهنی و غیراهنی، صنایع چوب و جنگل، نساجی، چرم و کفش، و همچنین ماشین‌الات و تجهیزات برقی. در کنار ان، در بخش خدمات نیز فعالیت‌هایی مانند مهندسی عمران و شرکت‌های ساختمانی وزن قابل‌توجهی داشتند. در آستانه جنگ، حدود هزار واحد صنعتی نزدیک به ۴۵۰ هزار نفر را به کار گرفته بودند که تقریبا نیمی از اشتغال غیرکشاورزی را شامل می‌شد.

با این حال، این تصویر نسبتا متنوع از ساختار تولید، هم‌زمان با کاستی‌های جدی در سطح بنگاه و نظام نهادی همراه بود. بخش مهمی از فعالیت‌های صنعتی در قالب مجتمع‌های بزرگ و تحت چارچوب «مالکیت اجتماعی» به‌جا مانده از نظام یوگسلاوی سازمان‌دهی شده بود؛ الگویی که لزوما با کارایی بالا یا انضباط بنگاهی هم‌راستا نبود. تمرکز تولید و صادرات در تعداد محدودی بنگاه، از نشانه‌های این وضعیت است؛ به‌طوری‌که در سال ۱۹۸۹، حدود ۴۰ درصد درامد صادراتی یوگسلاوی سابق توسط تنها چهار مجتمع صنعتی مستقر در قلمرو کنونی بوسنی و هرزگوین ایجاد می‌شد. در عین حال، این بنگاه‌ها به طیفی از حمایت‌های مستقیم و غیرمستقیم (از جمله یارانه، دسترسی به اعتبار اسان از بانک‌های وابسته، نیروی کار ارزان و حمایت‌های ضمنی دولت) متکی بودند. براوردهای بانک جهانی نیز نشان می‌دهد که حتی کاراترین بنگاه‌ها حدود ۶۰ درصد بهره‌وری رقبای اروپای غربی را داشتند و این نسبت در بسیاری از بنگاه‌های عمومی به حدود ۴۰ درصد کاهش می‌یافت. در نتیجه، اقتصاد بوسنی پیش از جنگ را می‌توان «صنعتی اما شکننده» توصیف کرد؛ صنعتی از نظر ترکیب بخشی، اما آسیب‌پذیر از حیث رقابت‌پذیری و حاکمیت شرکتی.

از منظر نهادی و مالی، یکی از ویژگی‌های تعیین‌کننده پیش از جنگ، میزان بالای ادغام اقتصاد بوسنی و هرزگوین در زنجیره‌های تولید، بازار و تجارت یوگسلاوی بود. بخش قابل‌توجهی از مبادلات خارجی کشور از طریق شبکه‌های بین‌جمهوری و تا حدی در تعامل با بلوک شرق انجام می‌شد. به همین دلیل، با اغاز جنگ و فروپاشی این شبکه‌ها، اختلال ایجادشده صرفا به از بین رفتن زیرساخت‌ها محدود نماند، بلکه به یک گسست نهادی در سازوکارهای مبادله، تامین و توزیع نیز انجامید.

در عین حال، اصلاحات بازارگرای متاخر در یوگسلاوی پیش از سال ۱۹۹۲ اغاز شده بود، اما این اصلاحات در سطح بنگاه و نظام مالی به بلوغ نرسیده بود. سازوکارهایی مانند حساب‌دهی مدیریتی، نظام مؤثر ورشکستگی و قرار گرفتن واقعی بنگاه‌ها در معرض انضباط بازار، همچنان ناقص یا نیمه‌فعال باقی مانده بودند. در نتیجه، ترکیبی از یک پایه صنعتی نسبتا قوی، در کنار حاکمیت بنگاهی ضعیف و وابستگی بالا به بازارهای درهم‌تنیده سابق شکل گرفته بود. این وضعیت به‌طور ضمنی به این معنا بود که اگرچه بازسازی فیزیکی پس از جنگ می‌توانست با سرعت بیشتری پیش برود، اما بازسازی نهادی و شکل‌گیری یک اقتصاد رقابت‌پذیر، با موانع عمیق‌تری مواجه خواهد بود.

ماهیت تخریب

تخریب فیزیکی در بوسنی و هرزگوین را نمی‌توان صرفا به خرابی زیرساخت‌ها تقلیل داد؛ آنچه رخ داد، در واقع از بین رفتن بخش قابل‌توجهی از موجودی سرمایه کشور بود. براوردهای بانک جهانی در سال ۱۹۹۷، حجم خسارات جنگ را در حدود ۵۰ تا ۷۰ میلیارد دلار و ظرفیت تولیدی ازدست‌رفته را حدود ۱۵ تا ۲۰ میلیارد دلار تخمین می‌زند؛ در همان ارزیابی‌ها تأکید شده که نزدیک به نیمی از موجودی سرمایه کشور نابود شده است. تا پایان ۱۹۹۵، سطح تولید کل اقتصاد به حدود ۱۰ تا ۳۰ درصد پیش از جنگ سقوط کرد و تولید ناخالص داخلی سرانه به کمتر از ۵۰۰ دلار رسید. این کاهش را نمی‌توان در قالب یک رکود متعارف توضیح داد؛ بلکه با نوعی فروپاشی اقتصادی مواجهیم که در ان، سرمایه ثابت، شبکه‌های حمل‌ونقل، زیرساخت‌های انرژی و سازوکارهای بازار به‌طور هم‌زمان از کار افتاده‌اند.

در سطح صنعتی و زیربنایی، شدت تخریب به‌مراتب عینی‌تر است. گزارش‌های بازسازی اولیه نشان می‌دهند که تولید کارخانه‌ای در مقطع اغازین پس از جنگ به حدود ۵ درصد سطح پیش از جنگ رسیده بود. در بخش انرژی، تولید برق و زغال‌سنگ در برخی مقاطع تنها حدود ۱۰ درصد سطح پیشین را پوشش می‌داد و بخش قابل‌توجهی از شبکه‌های اب، جاده، مخابرات و فرودگاه‌ها عملا از مدار خارج شده بودند. با این حال، مسئله صرفا به تخریب فیزیکی محدود نبود. ابهام در مالکیت بنگاه‌ها، انباشت بدهی‌های معوق، گسست در دسترسی به قطعات و بازارها، و حتی وجود مین‌های زمینی در اطراف تاسیسات صنعتی، روند احیای ظرفیت تولید را به‌شدت کند کرد. به بیان دیگر، حتی در مواردی که امکان ترمیم ساختمان‌ها و ماشین‌الات وجود داشت، فقدان زنجیره تامین، اختلال در ساختار مالکیت و کمبود نیروی انسانی متخصص مانع بازگشت سریع ظرفیت تولید می‌شد.

تخریب نهادی نیز هم‌سنگ تخریب فیزیکی، و در برخی ابعاد تعیین‌کننده‌تر بود. توافق دیتون، هرچند به جنگ پایان داد، اما ساختاری از حکمرانی ایجاد کرد که در ان دولت مرکزی از نظر اختیارات و منابع، به‌طور محسوسی محدود بود و در مقابل، واحدهای قومی‌پایه نقش پررنگی در حوزه‌هایی مانند درامدهای عمومی، ارائه خدمات اجتماعی، نظارت بانکی و اجرای سیاست‌ها داشتند. ارزیابی‌های بانک جهانی نشان می‌دهد که حتی برای انجام تعهدات پایه‌ای، از جمله بازپرداخت بدهی خارجی یا تامین هزینه‌های اداری، دولت مرکزی به انتقال منابع از این واحدها وابسته بود. تعدد سطوح حکمرانی، دوره‌های کوتاه سیاسی و شکل‌گیری ساختارهای موازی، از همان ابتدا انسجام بوروکراتیک و ظرفیت هماهنگی سیاستی را محدود کرد. برخلاف تخریب فیزیکی، این نوع از تخریب نهادی را نمی‌توان صرفا با تزریق منابع مالی ترمیم کرد.

در نهایت، بعد انسانی و اجتماعی بحران نیز دامنه‌ای وسیع داشت. براوردهای متاخر بانک جهانی از کشته شدن بیش از ۱۰۰ هزار نفر و اوارگی یا پناهندگی حدود ۲ میلیون نفر، یعنی بیش از نیمی از جمعیت پیش از جنگ، حکایت دارد. برخی براوردهای اولیه ارقام بالاتری، تا حدود ۲۰۰ تا ۲۵۰ هزار کشته، را گزارش کرده‌اند و از این حیث در ادبیات اولیه اختلاف نظر وجود دارد، اما در مقیاس گسترده تلفات و جابه‌جایی تردیدی نیست. پیامدهای این وضعیت برای بازار کار و سرمایه انسانی قابل‌توجه بود. کمبود نیروی ماهر، مهاجرت نخبگان، ورود گسترده نیروهای نظامی ازادشده به بازار کار، و در سطحی عمیق‌تر، فرسایش اعتماد اجتماعی. در همان گزارش سال ۱۹۹۷ نیز اشاره می‌شود که حدود ۹ نفر از هر ۱۰ کارگر صنعتی یا درگیر نیروهای مسلح بوده‌اند یا در جریان جنگ جابه‌جا شده‌اند.

راهبرد بازسازی

راهبرد بازسازی در بوسنی و هرزگوین را می‌توان نوعی الگوی «بین‌المللی‌محور با مشارکت گزینشی داخلی» دانست؛ نه کاملا متکی بر ظرفیت‌های بومی و نه یک برنامه صرفا تکنوکراتیک بیرونی، بلکه ترکیبی نامتقارن از هر دو. از یک‌سو، توافق دیتون چارچوب سیاسی و حقوقی نظم پساجنگ را تعیین کرد؛ از سوی دیگر، نهادهایی مانند بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول، بانک اروپایی بازسازی و توسعه، اتحادیه اروپا و مجموعه‌ای از نهادهای امنیتی و مدیریتی بین‌المللی، عملا در طراحی، تامین مالی و حتی اجرای بخش‌هایی از برنامه بازسازی نقش محوری داشتند. در این میان، شورای اجرای صلح و دفتر نماینده عالی نیز با اختیارات گسترده، بر اجرای ابعاد مدنی صلح و در ادامه بر برخی اصلاحات اقتصادی و نهادی اثرگذاری مستقیم داشتند.

از حیث تامین مالی، ستون اصلی بازسازی بر کمک‌های خارجی استوار بود. برنامه اولویت‌دار بازسازی و احیا، نیاز به حدود ۵.۱ میلیارد دلار منابع خارجی طی سه تا چهار سال را براورد کرده بود. در فاصله سال‌های ۱۹۹۵ تا ۱۹۹۹، طی چندین نشست اهداکنندگان، نزدیک به ۵ میلیارد دلار تعهد و حدود ۳.۷ میلیارد دلار پرداخت از سوی ده‌ها کشور و سازمان بین‌المللی بسیج شد. براوردهای متاخر بانک جهانی نیز نشان می‌دهد که در سال‌های ۱۹۹۶ تا ۱۹۹۹، کمک خارجی به‌طور متوسط معادل ۲۶ درصد تولید ناخالص داخلی بوده است. این سطح از تامین مالی، امکان بازسازی نسبتا سریع زیرساخت‌ها را فراهم کرد، اما هم‌زمان مسئله وابستگی به منابع خارجی و تاخیر در شکل‌گیری مالکیت داخلی بر فرایند بازسازی را از همان ابتدا مطرح ساخت.

از نظر توالی اقدامات، مسیر بازسازی تا حد زیادی قابل تفکیک است. در گام نخست، تمرکز بر تثبیت فوری و مداخلات انسان‌دوستانه قرار داشت. بازگشایی مسیرهای ارتباطی، تامین غذا و سرپناه، و اغاز تعمیرات اضطراری. در مرحله بعد، احیای زیرساخت‌های حیاتی از جمله برق، اب، حمل‌ونقل، مخابرات، مدارس و مسکن در کنار ایجاد نهادهای پایه‌ای اقتصاد کلان دنبال شد. در مرحله سوم، جهت‌گیری به سمت گذار به اقتصاد بازار پررنگ‌تر شد و اقداماتی مانند خصوصی‌سازی، اصلاح نظام بانکی، اصلاحات تجاری و گمرکی و تقویت نهادهای اداری و اجتماعی در دستور کار قرار گرفت. اسناد بانک جهانی از همان سال‌های ابتدایی پس از جنگ نشان می‌دهد که بازسازی صرفا به پروژه‌های فیزیکی محدود نبود و در کنار طرح‌های عمرانی، برنامه‌هایی برای اصلاح مالیه عمومی، اصلاح نظام بانکی، ایجاد نهادهای دولتی، اجرای برنامه‌های اشتغال عمومی موقت و تامین مالی بنگاه‌های کوچک و متوسط نیز طراحی شده بود.

در حوزه ثبات پولی و بانکی، یکی از معدود حوزه‌هایی که می‌توان از یک موفقیت نسبی نهادی سخن گفت، ایجاد سریع یک لنگر پولی سخت بود. بانک مرکزی بوسنی و هرزگوین در سال ۱۹۹۷ تاسیس شد، در شرایطی که نظام پرداخت کشور پراکنده و ناکارامد بود، چندین ارز مختلف در مبادلات جریان داشت، تعداد زیادی بانک کوچک و منطقه‌ای فعال بودند و اعتماد عمومی به نظام بانکی در سطح پایینی قرار داشت. معرفی واحد پولی «مارک قابل تبدیل» در سال ۱۹۹۸ و استقرار نظام هیات ارزی، همراه با راه‌اندازی سامانه‌های نوین تسویه و پایاپای در اوایل دهه ۲۰۰۰، توانست چندپارگی پولی را مهار کرده و ثبات قیمتی را تا حدی برقرار کند. با این حال، همین چارچوب به‌دلیل محدودیت‌های ذاتی خود، نقش سیاست پولی را در تحریک رشد اقتصادی محدود کرد و بازسازی را بیش از پیش به انضباط مالی وابسته ساخت.

با وجود این دستاوردها، پیوند میان بازسازی اقتصادی و بازطراحی نهادی کامل و بی‌نقص نبود. ارزیابی سال ۲۰۰۴ بانک جهانی نشان می‌دهد که دولت‌های بوسنی در سطوح مختلف، نقش فعالی در هماهنگی کمک‌های خارجی ایفا نمی‌کردند و هماهنگی در سطح محلی اغلب به‌صورت موردی و بدون سازوکارهای پایدار انجام می‌شد. در همین چارچوب، برای جبران ضعف ظرفیت اداری، در بسیاری از پروژه‌ها واحدهای مستقلی برای مدیریت پروژه ایجاد شد. این واحدها در کوتاه‌مدت به تسریع اجرا کمک کردند، اما به‌واسطه تفاوت قابل‌توجه در سطح پرداخت‌ها و ساختار کاری، به شکل‌گیری سازوکارهای موازی انجامیدند که به‌جای تقویت ظرفیت بوروکراتیک دولت، بخشی از ان را دور می‌زدند. به‌این‌ترتیب، می‌توان گفت بوسنی زیرساخت‌های خود را سریع‌تر از انچه توانست یک دولت کارامد بسازد، بازسازی کرد.

پیامدها

در افق کوتاه‌مدت، نتایج بازسازی فیزیکی قابل‌توجه بود. تا سال ۲۰۰۰، بر اساس ارزیابی‌های بانک جهانی، بخش عمده‌ای از مسکن، مدارس، شبکه‌های اب، جاده‌ها، مخابرات و تامین برق به سطوحی نزدیک به پیش از جنگ بازگشته بودند. در حوزه برق، عرضه در بسیاری از شهرهای بزرگ ظرف حدود دو سال تقریبا احیا شد. این تجربه نشان می‌دهد که در شرایطی که نیازها روشن است، پروژه‌ها ماهیت فیزیکی دارند، منابع خارجی در دسترس است و نظارت بیرونی فعال است، بازسازی زیرساخت می‌تواند با سرعتی به‌مراتب بالاتر از بازسازی نهادی پیش برود.

با این حال، در سطح کلان، مسیر بازیابی اقتصاد به‌مراتب کندتر و کم‌عمق‌تر از ان چیزی بود که از رشدهای اولیه برمی‌امد. داده‌های بازسازی بانک جهانی نشان می‌دهد که تولید ناخالص داخلی واقعی در سال ۱۹۹۹ تنها حدود ۶۰ درصد سطح ۱۹۹۰ و در سال ۲۰۰۳ حدود ۷۲ درصد ان بود. برخی روایت‌های متاخر از عبور این شاخص از سطح پیش از جنگ در سال‌های بعد سخن می‌گویند، اما این تفاوت‌ها عمدتا به بازسازی متفاوت داده‌های اماری، نقش اقتصاد پنهان و تفاوت در مبنای مقایسه بازمی‌گردد. در نتیجه، از منظر تحلیلی باید با احتیاط قضاوت کرد. انچه با اطمینان بیشتری می‌توان گفت این است که احیای زیرساخت بسیار سریع‌تر از بازگشت تولید، اشتغال و بهره‌وری اتفاق افتاد و رشد اوایل دهه ۲۰۰۰ همچنان تا حد زیادی متکی به کمک خارجی باقی ماند. براورد بانک جهانی میانگین رشد سال‌های ۲۰۰۰ تا ۲۰۰۳ را حدود ۴.۷ درصد نشان می‌دهد که برای جبران شکاف‌های ناشی از جنگ کافی نبود.

از منظر کیفیت رشد نیز چالش‌ها قابل‌توجه بود. ارزیابی سال ۲۰۰۴ بانک جهانی نشان می‌دهد که با وجود برخی بهبودها، بیکاری همچنان بالا، پس‌انداز و سرمایه‌گذاری داخلی پایین، و کسری تجاری در سطحی ناپایدار باقی مانده بود. داده‌های بازار کار نشان می‌دهد که نرخ بیکاری از حدود ۱۶ درصد در سال ۲۰۰۱ به حدود ۲۲ درصد در سال ۲۰۰۴ افزایش یافت. در سال ۲۰۰۱، نرخ فقر حدود ۱۹.۵ درصد براورد شد و حدود ۳۰ درصد دیگر نیز در نزدیکی خط فقر قرار داشتند. ارزیابی‌های بعدی نیز نشان می‌دهد که اگرچه فقر تا پیش از بحران مالی جهانی کاهش یافت، اما بخشی از این دستاوردها بعدا از دست رفت. در مجموع، بازسازی توانست از شدت فقر فوری بکاهد، اما نتوانست مسیر پایداری از رشد اشتغال‌زا و درون‌زا ایجاد کند.

در حوزه خصوصی‌سازی و توسعه بخش خصوصی، عملکرد ضعیف‌تر بود. ارزیابی‌های بانک جهانی تصریح می‌کند که بوسنی در میان اقتصادهای در حال گذار، در انتهای طیف از نظر پیشرفت در خصوصی‌سازی و بازسازی بنگاه‌ها قرار داشت. سهم بخش خصوصی در تولید ناخالص داخلی از حدود ۳۵ درصد در سال ۱۹۹۸ به ۵۰ درصد در سال ۲۰۰۲ افزایش یافت، اما این میزان همچنان پایین محسوب می‌شد و بخش عمومی سهم غالب در اشتغال رسمی را حفظ کرد. موانع اصلی شامل ابهام در مالکیت، بدهی‌های انباشته بنگاه‌ها، دعاوی حقوقی حل‌نشده، ضعف چارچوب ورشکستگی و ناکارامدی نهادهای قضایی و اجرایی بود. در چنین شرایطی، انتقال مالکیت لزوما به بهبود بهره‌وری یا رقابت‌پذیری منجر نشد و ورود سرمایه‌گذاران راهبردی نیز محدود باقی ماند.

در حوزه پولی و بانکی، تصویر تا حدی متوازن‌تر است. استقرار نظام هیات ارزی، ایجاد یک ارز واحد و اصلاح نظام پرداخت، توانست ثبات اسمی و تا حدی اعتماد عمومی را بازگرداند. با این حال، این دستاوردها به‌تنهایی برای حل مسائل ساختاری اقتصاد کافی نبود. ارزیابی‌های صندوق بین‌المللی پول در سال‌های بعد نشان می‌دهد که با وجود کنترل تورم و پیشرفت در اصلاحات بانکی، چالش‌های اصلی در حوزه بهره‌وری، ساختار بنگاه‌ها، محیط کسب‌وکار و وابستگی به منابع خارجی همچنان پابرجا بود. در سال‌های پس از جنگ، بخشی از مصرف داخلی از طریق انتقالات ارزی مهاجران، سرمایه‌گذاری خارجی و تامین مالی بیرونی تامین می‌شد که خود نشانه‌ای از شکنندگی الگوی رشد بود.

در بُعد نهادی و حکمرانی، مسئله اصلی نه فقدان قانون، بلکه چندپارگی در ساختار تصمیم‌گیری بود. ارزیابی سال ۲۰۰۴ بانک جهانی نشان می‌داد که دولت مرکزی از نظر اختیارات محدود است و سطوح مختلف حکمرانی، بخش عمده‌ای از منابع و ارائه خدمات را در اختیار دارند. این وضعیت در ارزیابی‌های بعدی نیز کم‌وبیش تداوم یافته است. گزارش‌های سازمان همکاری و توسعه اقتصادی در قالب «برنامه پشتیبانی از بهبود حکمرانی و مدیریت» در سال‌های اخیر تاکید می‌کند که ساختار چندپاره حکمرانی، هماهنگی سیاستی را تضعیف کرده و پیشرفت در اصلاحات اداری را محدود نگه داشته است. حتی در برخی برنامه‌های اصلاحی، میزان تحقق اهداف بسیار پایین گزارش شده و نظام مالیه عمومی نیز در عمل به‌صورت چندگانه و ناهمگن عمل می‌کند.

در مجموع، تجربه بوسنی نشان می‌دهد که این کشور در تثبیت اولیه، بازسازی زیرساخت و ایجاد ثبات اسمی تا حد زیادی موفق بود، اما در ایجاد یک دولت هماهنگ، شکل‌دهی به فضای اقتصادی یکپارچه، پیشبرد خصوصی‌سازی کارامد و تبدیل رشد پساجنگ به توسعه پایدار و اشتغال‌زا با محدودیت‌های جدی مواجه شد. به بیان دقیق‌تر، یکی از گره‌های اصلی این تجربه ان بود که سازوکار سیاسی پساصلح، ساختاری نهادی ایجاد کرد که در ان چندپارگی تصمیم‌گیری و منطق‌های تعارض‌امیز، فرایند بازسازی اقتصادی را برای مدت طولانی تحت تاثیر قرار داد.

درس‌های کلیدی برای ایران

تجربه بوسنی نشان می‌دهد که در همان ماه‌های ابتدایی پس از پایان درگیری، مسئله اصلی نه کمبود منابع، بلکه نحوه سازمان‌دهی تصمیم‌گیری است. اگر از ابتدا یک مرکز فرماندهی مشخص برای هدایت بازسازی شکل نگیرد، تعدد نهادها و پراکندگی اختیارها به‌سرعت هماهنگی را مختل می‌کند. در چنین شرایطی حتی با وجود کمک های خارجی، مدیریت یکپارچه از دست می‌رود و تصمیم‌ها به‌صورت موردی و پراکنده پیش می‌روند. بنابراین، در نقطه شروع، ایجاد یک ساختار محدود اما مقتدر برای مدیریت خزانه، تعیین اولویت‌ها و هماهنگی بین دستگاه‌ها، نقش تعیین‌کننده دارد.

در گام بعد، ثبات مالی و بازسازی نظام پرداخت اهمیت پیدا می‌کند. تجربه بوسنی نشان داد که بدون یک نظام پرداخت یکپارچه و قابل اعتماد، حتی تزریق منابع هم به بهبود پایدار منجر نمی‌شود. ایجاد ارز واحد و نظم پولی توانست بی‌ثباتی اولیه را مهار کند، اما در عین حال روشن شد که تثبیت اسمی به‌تنهایی برای حل مسائل عمیق‌تر اقتصاد کافی نیست. برای کشورهایی با محدودیت منابع و فشارهای تورمی، اولویت باید بر انضباط مالی، شفافیت در پرداخت‌ها و جلوگیری از تامین کسری از مسیرهای تورم‌زا باشد، نه گسترش سریع اعتبارات.

در حوزه بازسازی، تمرکز صرف بر زیرساخت‌ها کافی نیست. بوسنی توانست در مدت کوتاهی بخش بزرگی از زیرساخت‌های حیاتی را احیا کند، اما به‌دلیل ضعف در ظرفیت اداری و بی‌توجهی به مسائل مالکیت و ثبت دارایی‌ها، این بازسازی به پایداری لازم نرسید. تجربه نشان می‌دهد که هر پروژه عمرانی، از مسکن تا راه و انرژی، باید هم‌زمان با سازوکارهای حقوقی و اداری پیش برود؛ از جمله ثبت مالکیت، تعیین ذی‌نفعان، رسیدگی به اختلافات و پیش‌بینی منابع نگهداری. در غیر این صورت، بازسازی فیزیکی به‌تنهایی نمی‌تواند به احیای واقعی اقتصاد منجر شود.

در مورد خصوصی‌سازی نیز شتاب‌زدگی می‌تواند هزینه‌زا باشد. در بوسنی، واگذاری بنگاه‌ها در شرایطی انجام شد که وضعیت مالکیت، بدهی‌ها و چارچوب‌های حقوقی هنوز شفاف نبود. نتیجه این شد که به‌جای افزایش بهره‌وری، بخشی از دارایی‌ها به‌صورت غیرمولد منتقل شد و اصلاح ساختار تولید به تعویق افتاد. این تجربه نشان می‌دهد که پیش از هر واگذاری گسترده، باید تکلیف مالکیت، بدهی‌ها، نظام ورشکستگی و قواعد رقابت روشن شود؛ در غیر این صورت، خصوصی‌سازی به جای تقویت اقتصاد، به بازتوزیع رانت می‌انجامد.

در افق بلندمدت، مهم‌ترین چالش به طراحی نهادی بازمی‌گردد. در بوسنی، ساختار سیاسی پساصلح عملا چندپارگی دوران جنگ را تثبیت کرد و همین موضوع به مانعی پایدار برای هماهنگی سیاستی و کارامدی دولت تبدیل شد. این تجربه نشان می‌دهد که در بازطراحی نهادی، باید میان واگذاری اختیارات محلی و حفظ یکپارچگی در حوزه‌هایی مانند بازار ملی، مالیه عمومی و نظام تصمیم‌گیری اقتصادی تعادل برقرار شود. چندگانگی در این حوزه‌های کلیدی، هزینه بازسازی را به‌طور قابل‌توجهی افزایش می‌دهد.

منتشر شده در: خبرگزاری فارس

منابع

Agency for Statistics of Bosnia and Herzegovina. Popis 2013 u BiH (official census portal; includes 1991 census totals). Sarajevo: BHAS, accessed 20 April 2026. (35)

World Bank Group. Bosnia and Herzegovina and the World Bank Group: 30 Years of Partnership. Washington, DC: World Bank Group, 2024. (36)

World Bank. Bosnia and Herzegovina: From Recovery to Sustainable Growth. A World Bank Country Study. Washington, DC: World Bank, 1997. (37)

World Bank, European Union, and European Bank for Reconstruction and Development. Bosnia and Herzegovina: The Priority Reconstruction and Recovery Program—Sectoral Projects and Programs. Washington, DC, 1996. (38)

World Bank Operations Evaluation Department. Bosnia and Herzegovina: Reconstruction and the Transition to a Market Economy. Washington, DC: World Bank, 2004. (39)

Central Bank of Bosnia and Herzegovina. “Monetary Policy in Bosnia and Herzegovina.” Official FAQ page, originally posted 11 June 2021, accessed 20 April 2026. (40)

Central Bank of Bosnia and Herzegovina. “Fifth Anniversary of the CBBH.” Historical CBBH newsletter/note, 2002. (41)

International Monetary Fund. Bosnia and Herzegovina: Selected Issues and Statistical Appendix. IMF Staff Country Report No. 00/77. Washington, DC: IMF, 2000. (42)

International Monetary Fund. Bosnia and Herzegovina: Selected Economic Issues. IMF Country Report No. 05/198. Washington, DC: IMF, 2005. (43)

International Monetary Fund. Bosnia and Herzegovina: Selected Issues. IMF Country Report No. 10/347. Washington, DC: IMF, 2010. (44)

World Bank. Bosnia and Herzegovina Poverty Assessment. Report No. 25343-BIH. Washington, DC: World Bank, 2003. (45)

World Bank Group. Rebalancing Bosnia and Herzegovina: A Systematic Country Diagnostic. Washington, DC: World Bank Group, 2015. (46)

Office of the High Representative. “Mandate.” Official OHR webpage, accessed 20 April 2026. (47)

Office of the High Representative. PIC Bonn Conclusions. Official OHR document, 1997. (48)

Office of the High Representative. “Brčko Supervision.” Official OHR webpage, accessed 20 April 2026. (49)

OECD/SIGMA. Public Administration in Bosnia and Herzegovina 2024. Paris: OECD, 2025. (50)

European Bank for Reconstruction and Development. Bosnia and Herzegovina Country Strategy (latest official strategy consulted). London: EBRD, accessed 20 April 2026. (51)