محمد بهدار مدیر گروه حکمرانی و فناوری اندیشکده حکمرانی شریف، در یادداشتی به معماری هوشمند بازسازی و مهار رانت و احیای اعتماد پساجنگ میپردازد.
بازسازی؛ ساختوساز یا آزمون حکمرانی
بازسازی پساجنگ معمولاً با تصویر بولدوزرها، پروژههای عمرانی، بودجههای اضطراری و پیمانکاران بزرگ شناخته میشود؛ اما تجربههای متعدد نشان دادهاند که بازسازی، پیش از آنکه مسئلهای فنی یا مالی باشد، مسئلهای از جنس حکمرانی و نهادی است. مسئله اصلی این است که کشور چگونه میخواهد خسارتها را شناسایی کند، اولویتها را تشخیص دهد، منابع محدود را عادلانه توزیع کند، قراردادها را شفاف نگه دارد و به مردم نشان دهد که پول بازسازی دقیقاً کجا خرج شده است.
در دوره پساجنگ، دولت معمولاً با فشار همزمان چند مطالبه روبهروست: بازگشت سریع آب، برق، درمان، مدرسه، مسکن و راه؛ جبران خسارتهای مردم؛ کنترل نارضایتی اجتماعی؛ جلوگیری از فساد؛ و پاسخگویی به افکار عمومی. اگر این فرایند بدون سازوکار روشن اداره شود، بازسازی بهجای احیای اعتماد، میتواند به منبع تازهای از بیاعتمادی تبدیل شود.
بازسازی بیملاحظه، بازتولید بینظمی
در شرایط پساجنگ، سرعت انجام امور ضروری است؛ اما سرعت بدون قاعده، پرهزینه و فسادزا میشود. هر دستگاه اجرایی ممکن است پروژههای خود را اولویت بداند. هر استان و شهرستان ممکن است برای سهم بیشتر فشار بیاورد. پیمانکاران نیز برای ورود به پروژههای بزرگ رقابت میکنند. در چنین فضایی اگر دادهها، قراردادها و پرداختها در یک مسیر واحد ثبت نشوند، دولت نمیتواند بفهمد منابع واقعاً به کدام نیازها پاسخ داده و کدام مناطق از بازسازی عقب ماندهاند.
پرسشهای محوری عبارتند از اینکه؛ کدام خسارتها باید زودتر جبران شوند؟ چه پروژهای واقعاً اولویت دارد؟ چرا به یک شهرستان بودجه بیشتری تعلق گرفته است؟ با کدام پیمانکار قرارداد بسته شده است؟ آیا پرداختها با پیشرفت واقعی پروژه متناسب است؟ اگر پروژهای متوقف شد، مسئول تأخیر کیست؟ بدون سامانه واحد، پاسخ به این پرسشها پراکنده، غیرقابل اتکا و گاه سیاسی خواهد بود.
سامانه ملی مدیریت و شفافیت بازسازی
پیشنهاد اصلی، راهاندازی «سامانه ملی مدیریت پروژه و شفافیت مالی بازسازی» است. این سامانه نباید فقط یک داشبورد نمایشی باشد که چند نمودار از تعداد پروژهها و میزان بودجه نشان میدهد. سامانه باید محل اصلی ثبت و مدیریت بازسازی باشد؛ یعنی پروژهها، قراردادها، پرداختها، پیشرفت فیزیکی، تغییرات، اختلافات، شکایات و گزارشهای نظارتی در همانجا ثبت شود.
اصل طلایی و محوری این است که، هیچ پروژهای بدون کد یکتای بازسازی تعریف نشود و هیچ پرداختی بدون ثبت در سامانه انجام نگیرد. هر پروژه باید شناسنامه داشته باشد؛ شامل محل اجرا، دستگاه مسئول، شهرستان، هدف پروژه، منبع مالی، پیمانکار، مبلغ قرارداد، میزان پرداخت، درصد پیشرفت، وضعیت اختلافات و گزارش ناظر.
کد یکتای پروژه باعث میشود همه اسناد بههم متصل شوند: مصوبه، تخصیص بودجه، قرارداد، صورتوضعیت، حواله پرداخت، گزارش پیشرفت و گزارش حسابرسی. بدون این کد، پروژهها در میان نامهها، ردیفهای بودجه و گزارشهای دستگاهی گم میشوند. با این کد، دولت و مردم میتوانند مسیر هر پروژه را از تصمیم تا اجرا دنبال کنند.
معماری عملیاتی این سامانه باید از «بانک نیازها و خسارتها» آغاز شود؛ یعنی قبل از آنکه پروژهای تعریف شود، محل خسارت، نوع خسارت، شدت آن، جمعیت متأثر، فوریت خدمت، مستندات کارشناسی و دستگاه ثبتکننده مشخص گردد. سپس هر نیاز، در صورت تأیید، به یک یا چند پروژه دارای کد یکتا تبدیل شود. برای هر پروژه نیز باید ساختار شکست کار و برنامه زمانبندی ثبت شود تا پروژه از یک عنوان کلی به مجموعهای از فعالیتهای قابل کنترل تبدیل گردد؛ برای نمونه، بیمارستان باید به مطالعات، طراحی، عملیات ساختمانی، تأسیسات، خرید و نصب تجهیزات و تحویل نهایی شکسته شود.
در کنار دفتر ثبت پروژهها، سامانه باید دفتر کل مالی، پرونده قرارداد و پیمانکار، پرونده تغییرات، پرونده حل اختلاف، مسیر ممیزی همزمان و صفحه عمومی پروژه داشته باشد. دفتر کل مالی نشان میدهد پول از مرحله تصویب تا تخصیص، تعهد، قرارداد، صورتوضعیت و پرداخت چه مسیری را طی کرده است. پرونده تغییرات نیز باید هر افزایش مبلغ، تمدید زمان، تغییر پیمانکار یا تغییر مشخصات فنی را ثبت کند تا پروژههای کوچک از مسیر الحاقیهها به پروژههای پرهزینه و خارج از کنترل تبدیل نشوند. پرونده حل اختلاف هم باید اختلافات مربوط به زمین، مجوز، پرداخت، مسئولیت دستگاهها و تعارضات پیمانکار و کارفرما را به کد پروژه متصل کند و مهلت رسیدگی، رأی نهایی و وضعیت اجرای رأی را نشان دهد.
اتصال پرداختها به پیشرفت واقعی
یکی از مهمترین کارکردهای سامانه، اتصال پرداخت مالی به پیشرفت واقعی پروژه است. بودجه مصوب بهمعنای پول خرجشده نیست؛ پرداخت نیز الزاماً نشانه پیشرفت واقعی نیست. سامانه باید نشان دهد هر پروژه چه مقدار بودجه مصوب داشته، چه میزان تخصیص گرفته، چه مبلغی پرداخت شده و در برابر آن چه خروجی واقعی تحویل داده شده است.
برای نمونه، اگر پروژهای فقط ۳۰ درصد پیشرفت فیزیکی داشته باشد اما 7۰ درصد منابع خود را دریافت کرده باشد، سامانه باید هشدار دهد. در پروژه راه، خروجی میتواند کیلومتر تکمیلشده باشد؛ در پروژه بیمارستان، تعداد تخت آماده یا درصد نصب تجهیزات؛ و در پروژه آبرسانی، تعداد خانوار متصلشده. به این ترتیب، بازسازی از «خرجکردن بودجه» به «تحویل نتیجه قابل سنجش» تبدیل میشود.
سامانه در این نقطه نباید به ثبت اطلاعات محدود بماند؛ باید ابزارهای هوشمند هشداردهنده هم داشته باشد. نخست، موتور کشف پروژههای تکراری تا اگر چند دستگاه برای یک شهرستان پروژه مشابه تعریف کردند، هشدار ادغام یا بازبینی بدهد. دوم، موتور هشدار انحراف تخصیص تا اگر سهم یک شهرستان با شدت خسارت، جمعیت متأثر یا فوریت خدمات حیاتی تناسب نداشت، مقام تصمیمگیر ناچار به ثبت دلیل شود. سوم، موتور هشدار پرداخت غیرعادی تا پرداخت جلوتر از پیشرفت، صورتوضعیتهای ناگهانی، تعدیلهای غیرمتعارف یا پرداخت بدون گزارش ناظر را علامتگذاری کند. چهارم، موتور ریسک فساد و تبانی باید نشانههایی مانند ترک تشریفات مکرر، تمرکز قراردادها در چند پیمانکار، شرکتهای تازهتأسیس با قراردادهای بزرگ، مالکیت مشترک میان پیمانکاران رقیب، حذف غیرعادی رقبا، رشد غیرعادی مبلغ قرارداد و شکایات پرتکرار را شناسایی کند. پنجم، ابزار پیشبینی تأخیر باید براساس دادههایی مانند تأخیر در پرداخت، مشکل زمین، مجوزهای معطل، تغییرات مکرر قرارداد و کاهش سرعت اجرا، احتمال توقف پروژه در افق ۳۰، ۶۰ و ۹۰ روزه را برآورد کند. این هوشمندیها سامانه را از یک مخزن اطلاعات به موتور مدیریت ریسک بازسازی تبدیل میکند.
عدالت و شفافیت محلی
بازسازی زمانی اعتمادساز است که مردم احساس کنند منابع عادلانه توزیع شده است. بههمین دلیل، سامانه باید اطلاعات را تا سطح شهرستان شفاف کند. هر شهرستان باید صفحه مشخص داشته باشد: چه خسارتهایی ثبت شده، چه پروژههایی تعریف شده، چه مقدار بودجه گرفته، چه میزان پرداخت شده، پروژهها چند درصد پیشرفت کردهاند و کدام پیمانکار مسئول اجراست.
همچنین باید مشخص باشد هر شهرستان در بخشهای آب، برق، راه، مسکن، سلامت، آموزش، صنعت، کشاورزی و ارتباطات چه سهمی از منابع بازسازی دریافت کرده است. این شفافیت، امکان مقایسه میان مناطق را فراهم میکند و مانع میشود تخصیص منابع صرفاً تابع نفوذ سیاسی، فشار رسانهای یا قدرت چانهزنی محلی باشد.
رهگیری قراردادها
بازسازی پساجنگ بهدلیل فوریت بالا و حجم زیاد منابع، مستعد رانت و فساد است. ترک تشریفات گسترده، تمرکز قراردادها در دست چند پیمانکار، پنهانماندن ذینفعان واقعی، افزایش غیرعادی مبلغ قرارداد و پرداختهای جلوتر از پیشرفت، از خطرهای جدی این دوره است.
سامانه باید همه قراردادهای بازسازی را ثبت کند: پیمانکار اصلی، پیمانکاران فرعی، مبلغ اولیه، مبلغ نهایی، روش انتخاب پیمانکار، زمان اجرا، الحاقیهها، تعدیلها، صورتوضعیتها و پرداختها. همچنین باید فهرست پیمانکارانی که بیشترین منابع را دریافت کردهاند، به تفکیک استان و شهرستان قابل مشاهده باشد. این کار سرعت بازسازی را کم نمیکند؛ بلکه از تبدیل فوریت به بیقاعدگی جلوگیری میکند.
نظارت عمومی و تخصصی
شفافیت فقط برای دولت نیست. مردم، رسانهها، مجلس، اندیشکدهها، دانشگاهها و بخش خصوصی تخصصی نیز باید بتوانند از دادههای عمومی سامانه استفاده کنند. اندیشکدهها میتوانند درباره عدالت منطقهای، تمرکز قراردادها، پروژههای متوقف، انحراف پرداخت از پیشرفت و خطر فساد گزارش مستقل منتشر کنند. دانشگاههای محلی نیز میتوانند در راستیآزمایی خسارتها و سنجش رضایت مردم نقش داشته باشند.
برای این منظور، ایجاد یک «پنل مستقل ارزیابی بازسازی» مفید است؛ پنلی متشکل از اندیشکدهها، دانشگاهها، اتاق بازرگانی، انجمنهای حرفهای، سازمان نظام مهندسی و متخصصان مدیریت پروژه. این پنل جای دولت تصمیم نمیگیرد، اما میتواند بر پایه دادههای سامانه، گزارش ارزیابی و هشدار سیاستی ارائه کند.
داشبوردهای سامانه باید متناسب با نقش هر بازیگر طراحی شوند، نه بهصورت یک صفحه عمومی واحد. داشبورد رئیسجمهور و معاون اول باید پروژههای بحرانی، استانهای عقبمانده، اختلافات فوری، انحرافات مالی و قراردادهای پرریسک را نشان دهد. داشبورد سازمان برنامهوبودجه باید روی اولویتبندی، تخصیص منابع، پروژههای فاقد توجیه، پروژههای تکراری و انحراف از قاعده تخصیص تمرکز کند. داشبورد خزانهداری باید پرداختها، تعهدات آینده، نسبت پرداخت به پیشرفت و توزیع پرداختها به تفکیک بخش و شهرستان را نمایش دهد.
در سطح نظارتی، داشبورد دیوان محاسبات و سازمان بازرسی باید ترک تشریفات، پیمانکاران پرتکرار، پرداختهای مشکوک، تغییرات غیرعادی قرارداد و پروژههای فاقد اطلاعات مالکیت واقعی را برجسته کند. در سطح محلی، داشبورد استانداریها و فرمانداریها باید پروژههای هر شهرستان، بودجه سرانه، پروژههای متوقف، شکایات مردمی، وضعیت خدمات حیاتی و پیمانکاران فعال را نشان دهد. داشبورد عمومی نیز باید برای مردم، رسانهها، مجلس و اندیشکدهها قابل استفاده باشد و امکان مشاهده پروژهها به تفکیک استان، شهرستان، بخش، دستگاه و وضعیت پیشرفت را فراهم کند.
نباید صد روز نخست را از دست داد
سامانه ملی بازسازی نباید به پروژهای پیچیده و چندساله تبدیل شود. باید در چند گام سریع آغاز شود. در ۱۰ روز نخست، دولت باید اصل کد یکتای پروژه را تصویب کند، متولی سامانه را مشخص سازد و همه دستگاهها را مکلف کند پروژههای بازسازی را فقط از مسیر سامانه تعریف کنند. در ۳۰ روز نخست، ثبت اولیه پروژهها، شناسنامه پروژه و طبقهبندی شهرستانی و بخشی باید فعال شود. تا روز ۶۰، ثبت قرارداد، پرداخت، پیشرفت فیزیکی و صفحه عمومی پروژه باید راهاندازی شود. تا روز ۱۰۰، نخستین گزارش عمومی بازسازی باید منتشر شود: چند پروژه ثبت شده، چه میزان اعتبار مصوب شده، چقدر پرداخت شده، کدام شهرستانها بیشترین و کمترین سهم را گرفتهاند و کدام پروژهها در وضعیت بحرانیاند.
سامانه، ستون فقرات اعتماد عمومی
بازسازی پساجنگ اگر بدون طراحی سامانه آغاز شود، ممکن است سریع و جهادی بهنظر برسد، اما قابل حسابرسی، قابل مقایسه و اعتمادساز نخواهد بود. سامانه ملی مدیریت پروژه و شفافیت مالی بازسازی میتواند میان دو ضرورت تعادل برقرار کند: سرعت در اجرا و انضباط در حکمرانی.
هر پروژه باید شناسنامه داشته باشد؛ هر خسارت باید در بانک نیازها ثبت شود؛ هر پرداخت باید ردپا داشته باشد؛ هر شهرستان باید سهم خود را ببیند؛ هر قرارداد باید قابل رهگیری باشد؛ هر تغییر و اختلاف باید پرونده مشخص داشته باشد؛ داشبوردهای مدیریتی و عمومی باید از دادههای عملیاتی تولید شوند؛ و هر انحراف باید پیش از تبدیلشدن به بحران شناسایی شود. بازسازی فقط زمانی به احیای اعتماد عمومی منجر میشود که مردم بتوانند ببینند منابع کشور چگونه، کجا، برای چه هدفی و با چه نتیجهای خرج شده است.
منتشر شده در: خبرگزاری فارس
منابع:
- Brinkerhoff, D.W. (2005) ‘Rebuilding Governance in Failed States and Post-Conflict Societies: Core Concepts and Cross-Cutting Themes’, Public Administration and Development, 25(1), pp. 3–14.
- DREAM Ukraine (2023) Digital Restoration Ecosystem for Accountable Management. Kyiv: Ministry for Communities, Territories and Infrastructure Development of Ukraine.
- Fazekas, M. and Kocsis, G. (2020) ‘Uncovering High-Level Corruption: Cross-National Objective Corruption Risk Indicators Using Public Procurement Data’, British Journal of Political Science, 50(1), pp. 155–164.
- Flyvbjerg, B. (2014) ‘What You Should Know About Megaprojects and Why: An Overview’, Project Management Journal, 45(2), pp. 6–19.
- Open Contracting Partnership (2022) Post-war Procurement: How Ukraine Can Ensure the Reconstruction is Transparent and Effective. Washington, DC: Open Contracting Partnership.
- Open Contracting Partnership (2024) Open Contracting Data Standard: Documentation. Available at: https://standard.open-contracting.org/ (Accessed: 16 May 2026).
- Prozorro (2024) About Prozorro: Electronic Public Procurement System of Ukraine. Kyiv: Prozorro.
- Transparency International (2014) Preventing Corruption in Humanitarian Operations: Handbook of Good Practices. Berlin: Transparency International.
- World Bank (2011) World Development Report 2011: Conflict, Security, and Development. Washington, DC: World Bank.
- World Bank (2020) Enhancing Government Effectiveness and Transparency: The Fight Against Corruption. Washington, DC: World Bank.
محمد بهدار 