سیدمحمدرضا دادگستر، مدیر گروه تنظیمگری اندیشکده حکمرانی شریف، در یادداشتی نوشت:
مقدمه: ضرورتمندی حکمرانی محلی در دوره جنگ
در شرایط جنگی تمامعیار، این تصور در بسیاری از دستگاههای تصمیمگیری ملی ریشه دوانده که تنها یک فرماندهی متمرکز و عمودی میتواند از فروپاشی جلوگیری کند و هماهنگی راهبردی را حفظ نماید. با این حال، تجربه میدانی جنگ اوکراین از فوریه ۲۰۲۲ تاکنون نشان میدهد که این مفروضه نهتنها همیشه صادق نیست، بلکه در بسیاری از موارد میتواند واکنش به بحران را کند، ناکارآمد و حتی غیرممکن سازد. آنچه در چهار سال جنگ در اوکراین به وضوح دیده شده، نقش تعیینکننده نهادهای محلی غیرمتمرکز در تابآوری ملی و پاسخ به شوکهای ناگهانی جنگ است. پرسش اولیه به دوراهی انتخاب میان تمرکز یا پراکندگی میپردازد. اما پرسش عمیقتر این است که چگونه میتوان میان ضرورت هماهنگی ملی و مزیتهای انکارناپذیر حکمرانی محلی تعادل برقرار کرد. تجربه اوکراین نشان میدهد که پاسخ به این پرسش، بر پایه سه مزیت مشخص استوار است.
نخستین مزیت، بهرهمندی از دانش بومی و بافتاری محلی است. در حالی که ستاد مرکزی در کییف به ناچار از جزئیات جغرافیایی، شبکههای اجتماعی، نقاط آسیبپذیر و ظرفیتهای عملیاتی هر منطقه فاصله دارد، شهرداران و شوراهای محلی سالهاست که در دل همان بافت زندگی و کار کردهاند. این دانش محلی در لحظات بحرانی، برای نمونه هنگام طراحی مسیرهای تخلیه، شناسایی ساختمانهای امن برای اسکان آوارگان یا توزیع کمکهای بشردوستانه متناسب با نیاز واقعی مردم، نمیتواند از راه دور و با گزارشهای اداری جایگزین شود. پژوهشهای میدانی انجامشده بر روی ۲۴۱ دولت محلی اوکراین در بازه اوت ۲۰۲۲ تا ژوئن ۲۰۲۳ به وضوح نشان داده است که شهرداریهایی که پیش از جنگ از درجه بالاتری از خودمختاری و منابع مالی برخوردار بودند، در هفتههای نخست تهاجم، بسیار سریعتر و مؤثرتر از نهادهای منصوب از مرکز توانستند نظامهای هشدار هوایی محلی، مراکز پذیرش آوارگان و زنجیرههای تأمین کالاهای اساسی را سازماندهی کنند. به عبارت دقیقتر، آنها به دلیل مجاورت با مسئله میدانستند کدام ساختمان مدرسه میتواند پناهگاه موقت شود، کدام خیابان در زمان بمباران کشنده است و کدام پزشک محلی حاضر است در شرایط بحران داوطلبانه کار کند. هیچ دستوری از مرکز نمیتواند این جزئیات ظریف اما حیاتی را پیشبینی کند.
مزیت دوم، توانایی بسیج مستقیم و متنوع منابع است. یک نظام کاملاً متمرکز همه مجاری تأمین مالی و لجستیک را به یک نقطه گره میزند؛ در نتیجه، اگر آن نقطه دچار اختلال شود، کل نظام پاسخ به بحران فلج میشود. در مقابل، نظامی که به نهادهای محلی اجازه میدهد مستقیماً با شرکای بینالمللی، سازمانهای غیردولتی و حتی شهرداریهای همسایه مذاکره کنند، شبکهای از مسیرهای موازی و جایگزین را ایجاد میکند که در برابر اختلال مقاومتر است. در اوکراین، بسیاری از شهرداریها در هفتههای اول جنگ بدون آنکه منتظر بودجه مرکزی بمانند، با نهادهای اروپایی وارد مذاکره شدند و کامیونهای کمکرسان را مستقیماً به شهرهای خود هدایت کردند. همچنین موارد متعددی از قراردادهای دوجانبه میان شهرداریهای مناطق امنتر با شهرداریهای خط مقدم ثبت شده است که طی آن، مثلاً شهرداری لوتسک مسئولیت تأمین غذای گرم برای آوارگان یک شهر بمبارانشده در شرق کشور را بر عهده گرفته است. این انعطافپذیری نهادی، که ریشه در همان اصلاحات تمرکززدایی پس از ۲۰۱۴ دارد، به هیچ وجه قابل جایگزینی با یک زنجیره فرماندهی صرفاً عمودی نیست.
در نهایت باید به امکان آزمودن راهکارهای نوآورانه و غیرمتعارف اشاره کرد. شرایط جنگی به دلیل ماهیت غیرقابل پیشبینی و فشار زمانی شدید، بستری مناسب برای نوآوری نهادی و مدیریتی ایجاد میکند؛ اما این نوآوری فقط در سطوح محلی میتواند روی دهد، جایی که فاصله تصمیمگیر تا صحنه بحران کمترین است. نمونههای عینی از اوکراین بسیارند. شهرداری کوشوهوم در استان زاپوریژیا با وجود نزدیکی به خط مقدم، دست به احداث مدارس زیرزمینی زد تا کودکان بتوانند بدون خطر بمباران تحصیل خود را ادامه دهند. شهرداری چرکاسکه در استان دونتسک از یک مفهوم حقوقی به نام «حق انتفاع» برای ثبت اموال اهدایی استفاده کرد تا مسیرهای اداری طولانی تملک اموال را دور بزند و ظرف چند روز، تجهیزات اهدایی را وارد چرخه خدمات شهری کند. این نوآوریها از پایین به بالا متولد شدهاند و هرگز امکان نداشت در کمیتههای تخصصی وزارتخانهای در کییف طراحی و ابلاغ شوند.
پیشینه حکمرانی محلی در اوکراین
چارچوب حقوقی حاکم بر خودگردانی محلی در اوکراین ریشه در لایههای متعددی از قوانین مصوب در سه دهه اخیر دارد. قانون اساسی اوکراین مصوب ۱۹۹۶ در فصل یازدهم خود، اصول کلی خودگردانی محلی را ترسیم کرده و به تبعیت از آن، قانون «درباره خودگردانی محلی در اوکراین» مصوب ۲۱ مه ۱۹۹۷ به عنوان اصلیترین سند تنظیمگر مهمترین مسائل این حوزه شناخته میشود. این قانون که تا پیش از شروع جنگ بارها مورد اصلاح و بازنگری قرار گرفته بود، ستون فقرات نظام حکمرانی محلی را تشکیل میدهد.
آنچه نظام سیاسی اوکراین را از بسیاری از کشورهای پساشوروی متمایز میکند، الحاق این کشور به منشور اروپایی خودگردانی محلی در سال ۱۹۹۷ و پذیرش اصل اقدام تبعی[1] به عنوان یک اصل راهبردی است. این اصل که در اسناد اتحادیه اروپا نیز نقشی محوری دارد، مقرر میدارد که تصمیمگیری باید در نزدیکترین سطح ممکن به شهروندان انجام شود و هیچ سطح بالاتری نباید کاری را به عهده گیرد که در سطح پایینتر قابلانجام است. اگرچه پذیرش این منشور در ابتدا بیشتر جنبه تشریفاتی داشت، اما در سالهای بعد و به ویژه پس از انقلاب کرامت در سال 2014، به یک مرجع عملی برای تدوین قوانین و سیاستهای تمرکززدایی تبدیل شد.
علاوه بر دو سند اصلی فوق، مجموعهای از قوانین تخصصی دیگر نیز چارچوب حکمرانی محلی را تکمیل میکنند که از میان آنها میتوان به قانون «خدمت در نهادهای خودگردانی محلی» (مصوب ۲۰۰۱)، قانون «وضعیت نمایندگان شوراهای محلی»، قانون «همکاری جوامع محلی» و قانون «اصول سیاست منطقهای دولت» اشاره کرد. قوانین بودجه و مالیات نیز به نوبه خود، به عنوان قوانین مالی درجه اول، نقش تعیینکنندهای در تعیین استقلال مالی واحدهای محلی ایفا میکنند.
سال 2014 را میتوان یک نقطه عطف برای الگوی حکمرانی محلی اوکراین در نظر گرفت. تا پیش از سال ۲۰۱۴، نظام حکمرانی محلی اوکراین علیرغم داشتن ظاهری غیرمتمرکز در قوانین، در عمل بسیار متمرکز باقی مانده بود. گزارش OECD در سال ۲۰۱۸ به وضوح به این تناقض اشاره میکند. اگرچه شاخصهای پایه مالی نشان میداد که سهم دولتهای محلی از مخارج عمومی حدود یکسوم است (رقمی قابلمقایسه با میانگین اتحادیه اروپا)، اما تحلیل دقیقتر نشان میداد که بخش چشمگیری از این مخارج در سطح استانها (اوبلاستها) و شهرستانها (رایونها) صرفاً بازتابدهنده وظایف واگذارشده از سوی دولت مرکزی، و نه اختیارات واقعی نهادهای منتخب محلی است. به عبارت دیگر، بودجه محلی»اوکراین تا آن زمان تا حد زیادی بودجه دولت مرکزی بود که فقط در ترازهای پایینتر هزینه میشد.
تحول اساسی در آوریل ۲۰۱۴ و با تصویب «سند چارچوب مفهوم اصلاح خودگردانی محلی و سازماندهی سرزمینی قدرت» رقم خورد. این سند که درست چند هفته پس از انقلاب کرامت و همزمان با الحاق غیرقانونی کریمه و آغاز درگیری در دونباس به تصویب رسید، اهداف بلندپروازانهای را در سه حوزه تمرکززدایی سیاسی، اداری و مالی تعیین کرد. این سند در عمل، اعلامیه استقلال نهادهای محلی از سلطه اداری مرکز بود. یکی از مهمترین جنبههای اصلاحات تمرکززدایی در اوکراین، تغییرات بنیادین در نظام مالی و بودجهای بود. از دسامبر ۲۰۱۴، اصلاحات گستردهای در قوانین بودجه و مالیات آغاز شد که هدف آن تأمین منابع مالی کافی برای جوامع محلی بود تا بتوانند مسئولیتهای جدید خود را عملیاتی کنند. این اصلاحات در سه حوزه اصلی گسترش پایه درآمدی دولتهای محلی از طریق واگذاری بخشی از مالیاتهای ملی؛ معرفی مالیاتها و عوارض محلی جدید؛ و بازطراحی نظام تسهیم درآمدهای مالیاتی میان سطوح مختلف دولت متمرکز بود. یکی از ابتکارات کلیدی اصلاحات، قانون «درباره ادغام داوطلبانه جوامع محلی» بود که در فوریه ۲۰۱۵ به تصویب رسید. هدف این قانون، تشویق جوامع کوچک و اغلب ناتوان مالی روستایی و سکونتگاهی به ادغام با یکدیگر و تشکیل «جوامع محلی توانمند» بود. این واحدهای جدید که هرومادا نامیده میشدند، میبایست حداقل معیارهایی از نظر جمعیت، مساحت و منابع مالی را دارا میبودند تا بتوانند خدمات باکیفیتی به ساکنان خود ارائه دهند. هروماداها با ارائه برنامه چشمانداز خود به شوراهای استانی امکان دسترسی به بودجه توسعهای را دارند.
در مجموع دوره ۲۰۱۴ تا ۲۰۲۱ شاهد دستاوردهای قابلتوجهی در نظام حکمرانی محلی اوکراین بود. درآمدهای بودجه محلی از ۶۸.۶ میلیارد گریونا در سال ۲۰۱۴ به ۱۷۰.۷ میلیارد گریونا در سال ۲۰۱۷ (هدف بودجه) و در عمل تا ۱۹۰ میلیارد گریونا افزایش یافت. این رشد چشمگیر، خودمختاری مالی جوامع را به میزان بسیار زیادی افزایش داد. با این وجود به کاستیها و چالشهای این سیاست نیز باید اشاره کرد. سطح واقعی افزایش درآمدهای محلی (۳۸ درصد در کل دوره) اگرچه قابلقبول بود، اما در مقایسه با رشد اسمی که تحت تأثیر تورم بالا قرار داشت، چندان چشمگیر نبود. همچنین نظام بودجهریزی سنتی «ماتریوشکا» که « بودجه جوامع کوچک در بودجه شهرستانها هضم میشد، تا زمان تشکیل هروماداها همچنان در بسیاری از مناطق ادامه داشت. از سوی دیگر، ایجاد هروماداهای توانمند، فرایندی زمانبر و گاه با مقاومتهای سیاسی و محلی همراه بود.
ادارات نظامی و حکمرانی محلی در دوره جنگ
با اعلام حکومت نظامی در سراسر اوکراین در ۲۴ فوریه ۲۰۲۲، نظام حکمرانی محلی این کشور دستخوش تغییراتی بیسابقه شد. قانون «درباره رژیم حقوقی حکومت نظامی» که پیش از آن به عنوان یک سند نظری وجود داشت، به چارچوب عملی اداره کشور در شرایط جنگی تبدیل گردید. این قانون، نهادهای موقتی تحت عنوان «ادارات نظامی» را پیشبینی کرده بود که میتوانستند در شرایط اضطراری جایگزین ساختارهای عادی خودگردانی محلی شوند. مهمترین تحول حقوقی در این دوره، ایجاد امکان جایگزینی شوراهای منتخب محلی با ادارات نظامی منصوب از مرکز بود. با این وجود، آنچه در عمل رخ داد، نه یک جایگزینی یکسان در سراسر کشور، بلکه ایجاد دو سناریوی متمایز بود: نخست، در مناطقی که درگیری فعال وجود داشت یا مناطق اشغالشده، ادارات نظامی به طور کامل جایگزین شوراها شدند و کلیه اختیارات اجرایی و تقنینی محلی را به عهده گرفتند. دوم، در مناطق عقب جبهه که امنیت نسبی برقرار بود، شوراهای منتخب به فعالیت خود ادامه دادند اما موظف به هماهنگی گسترده با ادارات نظامی منطقهای و سطح بالاتر شدند.
آنچه الگوی ادارات نظامی اوکراین را از یک عقبگرد کامل به سمت تمرکزگرایی متمایز میسازد، ماهیت غیرنظامی ادارات نظامی است. علیرغم نام «نظامی» این نهادها، حدود یکسوم از روسای ادارات نظامی محلی در هروماداهای شهری، همان شهرداران یا روسای شوراهای منتخب پیشین بودند که پس از غربالگری امنیتی، در سمت خود ابقا شدند. این استمرار در رهبری محلی، نقشی کلیدی در حفظ مشروعیت نهادهای حاکمیتی در شرایط بحرانی و جلوگیری از گسست میان جامعه و ساختارهای قدرت ایفا کرده است.
جایگزینی کامل شوراهای محلی با ادارات نظامی، مدلی بود که در حدود ۱۴ درصد از کل هروماداها در اوکراین پیادهسازی شد. این الگو عمدتاً در مناطق خط مقدم استانهای خارکیف، خرسون، زاپوریژیا، دونتسک و لوهانسک دیده میشود. دلایل این جایگزینی عمدتاً عملیاتی و مواردی مانند فرار یا کشته شدن اعضای شوراها، همکاری برخی از آنها با نیروهای اشغالگر روس یا عدم امکان تشکیل جلسه به دلیل فقدان حد نصاب است. در چنین شرایطی، ادارات نظامی به عنوان خط مقدم استمرار حیات نهادی عمل میکنند و امکان ادامه حداقلی حکمرانی را فراهم میسازند. یک نمونه عینی این وضعیت، شهرک هوستومل در استان کییف است. پس از آنکه شهردار منتخب یوری پریلیپکو در مارس ۲۰۲۲ هنگام توزیع نان و دارو توسط نیروهای روسی کشته شد، رئیسجمهور کشور طی یک مصوبه پارلمانی، رئیس اداره نظامی هوستومل را مأمور به انجام کلیه وظایف شورای محلی و شهرداری کرد.
نکته قابلتامل آنست که حتی در مناطقی که شوراهای محلی به فعالیت خود ادامه میدهند، الگوی حکمرانی دستخوش تغییرات اساسی شده است. در این الگو، شوراها موظف به هماهنگی گسترده با ادارات نظامی منطقهای در مسائل امنیتی، لجستیک نظامی، برنامههای تخلیه و توزیع کمکهای بشردوستانه هستند. یافتههای پژوهشهای میدانی در استانهای چرنیهیف، خرسون، خارکیف و زاپوریژیا نشان میدهد که علیرغم فشارهای ناشی از جنگ، تداوم نسبی در ارائه خدمات عمومی و عملکرد حکمرانی محلی حفظ شده است. نکته حائز اهمیت دیگر، عملکرد ادارات نظامی در تبعید است. برای هروماداهایی که به طور کامل به اشغال نیروهای روس درآمدهاند، ادارات نظامی محلی از راه دور و اغلب از مراکز استان یا حتی از کییف به فعالیت خود ادامه میدهند. کارکردهای اصلی این ادارات در تبعید عبارت است از کمک به آوارگان داخلی آن هرومادا، برقراری مسیرهای تخلیه، جمعآوری اطلاعات میدانی درباره وضعیت مناطق اشغالی و برنامهریزی برای از سرگیری حکمرانی محلی پس از آزادسازی. اگرچه توانایی این ادارات در ارائه خدمات مستقیم محلی بسیار محدود است، اما وجود آنها از فروپاشی کامل ساختار حاکمیتی در مناطق اشغالی جلوگیری کرده و زمینه را برای بازگشت سریع به وضعیت عادی پس از آزادسازی فراهم میسازد.
شوراهای مشورتی آوارگان داخلی
یکی از برجستهترین نوآوریهای نهادی در دوره جنگ اوکراین، ایجاد و تقویت نهادهایی بوده که به آوارگان داخلی اجازه میدهند در فرآیندهای تصمیمگیری جوامع میزبان مشارکت کنند. تا قبل از وقوع جنگ کامل با روسیه در سال 2022، بحران کریمه و حملات موردی پس از آن باعث شده بود تا شماری از شهروندان مناطق مجاور روسیه از خانههای خود آواره شوند. نگاه مثبتی به این گروه از افراد در اوکراین وجود نداشت و اغلب بهمثابه مشکل به آنها نگریسته میشد؛ افرادی که نیازمند کمکرسانی یکطرفه هستند و کمتر به عنوان شهروندانی با حقوق کامل و توانمندیهای مشارکتی دیده میشدند. جنگ ۲۰۲۲ این روایت را به چالش کشید.
مورد شهر خملنیتسکی در غرب اوکراین، نمونهای گویا از این تحول است. سازمان غیردولتی «ابتکار مدنی منطقه لوهانسک» که خود دو مرتبه، بار اول در ۲۰۱۴ و بار دوم در ۲۰۲۲، آواره شده بود، با حمایت اتحادیه اروپا به این شهر نقل مکان کرد و دست به یک ابتکار بیسابقه زد: اصلاح منشور شهر به گونهای که آوارگان داخلی به عنوان ساکنان برابر با حقوق کامل شهروندی به رسمیت شناخته شوند. این اصلاح افزون بر آنکه زمینهساز تغییر قوانین ملی در همان سال شد، الگویی برای دیگر جوامع میزبان آوارگان در سراسر اوکراین فراهم آورد.
پس از این موفقیت، شوراهای مشورتی آوارگان داخلی در شهرهای متعددی تشکیل شدند. این شوراها که معمولاً متشکل از نمایندگان منتخب جامعه آوارگان، مسئولان شهرداری و سازمانهای مدنی هستند، وظایف گوناگونی از نظارت بر توزیع کمکها تا مشارکت در بودجهریزی مشارکتی و حتی طراحی برنامههای ادغام اجتماعی را بر عهده گرفتهاند. تجربه خملنیتسکی نشان داد که مشارکت آوارگان در تصمیمگیریهای محلی، نه تنها منجر به بهبود وضعیت معیشتی آنان میشود، بلکه حس تعلق و مالکیت را تقویت کرده و تنشهای احتمالی میان جامعه میزبان و تازهواردان را کاهش میدهد. در شهر اومان نیز، مسئولان محلی با طراحی برنامههای کمکی که به طور همزمان به نیازهای آوارگان و ساکنان بومی پاسخ میداد، موفق شدند از بروز روایتهای ستیزهجویانه و طردگرایانه میان ساکنان بومی و آوارگان جلوگیری کنند.
در جوامع کوچکتر و حاشیهای مانند کامینکا، موشنی و لسکی در استان چرکاسی، جایی که پیشتر هیچ سازمانی به آوارگان خدمات نمیداد، سازمانهای مردمنهاد آواره از باخموت، با تشکیل گروههای سهجانبه متشکل از نمایندگان شهرداری، جامعه مدنی و آوارگان، موفق شدند استراتژیهای توسعه محلی و برنامههای بودجهریزی را به گونهای بازبینی کنند که آوارگان به عنوان مشارکتکنندگان برابر در آن دیده شوند. در لسکی، این تلاشها به اصلاح منشور جامعه محلی انجامید و در کامینکا، یک خانواده آواره با حمایت شهردار محلی و پس از شرکت در دورههای آموزشی، یک کسبوکار گردشگری را راهاندازی کرد.
برنامهریزی راهبردی مشارکتی
دیگر عرصهای که در آن مشارکت شهروندان و سازمانهای غیردولتی اوکراین به طرز چشمگیری تقویت شده است، فرآیند تدوین استراتژیهای توسعه محلی و برنامههای بازسازی است. تا قبل از جنگ، این فرآیندها اغلب ماهیتی فنی و کارشناسانه داشت و مشارکت شهروندان، اگر هم وجود داشت، محدود به جلسات تشریفاتی و تشکلی بود. اما جنگ، به دلیل ماهیت ویرانگر خود، ضرورت مشارکت فراگیر را به شکلی بیسابقه عیان ساخت و این پرسش به میان آمد که چه کسی بهتر از خود شهروندان میتواند اولویتهای بازسازی یک جامعه ویرانشده در اثر جنگ را تعیین کند.
بنیاد وستمینستر برای دموکراسی برنامه «احیای دموکراتیک اوکراین» را اجرا میکند که طی آن، سه اجتماع محلی در استان ترنوپیل شامل ولیکی های، اسکالات و زاودسکه، برای نخستین بار استراتژیهای توسعه خود را از طریق فرآیندی تدوین کردند که شهروندان در کانون آن قرار داشتند. در این فرآیند، ساکنان محلی، سازمانهای جامعه مدنی و سایر ذینفعان محلی در بحثهای گسترده درباره چالشها و اولویتهای توسعه مشارکت کردند. توجه ویژهای نیز به گروههای آسیبپذیر و کمنمایندگیشده شد تا اطمینان حاصل گردد که استراتژیهای نهایی بازتابدهنده نیازها و دیدگاههای متنوع جامعه است. این رویکرد مشارکتی، افزون بر تولید اسناد برنامهریزی با کیفیتتر، تجربه عملی ارزشمندی برای مسئولان محلی در زمینه حکمرانی مشارکتی، تصمیمگیری مبتنی بر شواهد و ارتباطات شفاف فراهم آورد.
در سطحی گستردهتر، برنامه هیون که با حمایت وزارت امور خارجه بریتانیا اجرا میشود، در فاز چهارم خود در سالهای 2027-2026 بر توانمندسازی هروماداها برای توسعه برنامههای محلی بازسازی تمرکز کرده و استراتژیهای توسعهای را ترویج میدهد که مبتنی بر داده، فرآیندهای مشارکتی و هماهنگ با چارچوبهای برنامهریزی دولتی و استانی باشد. در این رویکرد، سازمانهای غیردولتی نه تنها به عنوان مجری، بلکه به عنوان تسهیلگر و ظرفیتساز برای نهادهای محلی ایفای نقش میکنند. یکی از نوآوریهای این برنامه، طراحی سازوکاری است که در آن سازمانهای مدنی مستقیماً در فرآیندهای تصمیمگیری و بازنگری استراتژیها مشارکت داده میشوند و شفافیت اطلاعاتی از طریق جلسات تحلیل مشترک و انتشار دادههای باز تضمین میگردد.
شوراهای جوانان و گروههای داوطلبی
جنگ اوکراین فضایی را برای ظهور نسل جدیدی از بازیگران سیاسی و اجتماعی، به ویژه جوانان و داوطلبان، ایجاد کرده است. در شهر فاستیو در منطقه کییف، شورای جوانان که پیش از جنگ عمدتاً بر مسائل سیاستگذاری جوانان متمرکز بود، در روزهای نخست تهاجم، به یک ستاد هماهنگی کمکهای بشردوستانه تبدیل شد و با استفاده از شبکه داوطلبان خود، نقش اصلی را در توزیع مواد غذایی، دارو و تجهیزات اولیه برای ساکنان و آوارگان ایفا کرد. این تحول کارکردی نمایانگر آن است که نهادهای مشارکتی از پیش موجود، در صورت برخورداری از اعتماد و حمایت نهادی، میتوانند در شرایط بحرانی به سرعت خود را تطبیق داده و مسئولیتهای خطیرتری را بر عهده گیرند.
مرکز تعامل دموکراسی محلی در کییف که با حمایت کنگره مقامات محلی و منطقهای شورای اروپا تأسیس شده، نمونه دیگری از این تحول است. این مرکز، جوانان را از سراسر اوکراین گرد هم میآورد و بستری برای تبادل تجربیات، همکاری و کنشگری مدنی فراهم میکند. به گفته معاون شهردار کییف، این مرکز تاکنون زمینهساز ابتکارات مشارکتی متعددی میان جوانان پایتخت و آوارگان داخلی شده و برنامههای بلندپروازانهای برای برگزاری مجمع سالانه جوانان و تولید ایدههای نوآورانه برای سیاستگذاری اجتماعی و سیاسی در دست اجراست. گروههای داوطلب محلی نیز نقشی فراتر از کمکرسانی صرف ایفا کردهاند. در نووولینسک، یک مرکز داوطلبی محلی با استفاده از تخصص مدیریت پروژه و شبکههای بینالمللی اعضای خود، توانست لجستیک پیچیده کمکهای بشردوستانه را سازماندهی کند و حلقه مفقوده بین سازمانهای بینالمللی امدادرسان و نیازهای واقعی مردم محلی را پر نماید.
چالشها و محدودیتهای حکمرانی محلی
با وجود دستاوردهای پرشمار حکمرانی محلی اوکراین در دوره جنگ، نمیتوان از چالشها و محدودیتهای جدی این مدل مشارکتی چشم پوشید. اولاً، وابستگی شدید به تابآوری روانی و تعهد فردی رهبران محلی، داوطلبان و فعالان مدنی، یکی از نقاط آسیبپذیر این نظام است. در بسیاری از موارد، موفقیت یک هرومادا در بسیج منابع و گردش دانش، بیش از آنکه مرهون ساختارهای نهادی بادوام باشد، مدیون فداکاری و خلاقیت چند فرد خاص بوده است. این شخصیزدگی تابآوری، در بلندمدت میتواند به یک نقطه ضعف تبدیل شود. اگر افراد کلیدی پیشین به هر دلیلی مانند فرسودگی، مهاجرت، یا حتی کشتهشدن، از میدان خارج شوند، شبکه مشارکتی ممکن است فرو بپاشد.
ثانیاً، تداوم جنگ و فشارهای ناشی از آن، ظرفیت شهروندان و سازمانهای مدنی را برای مشارکت مستمر کاهش میدهد. فرسودگی روانی، مشکلات مالی، مهاجرت اعضا و ناامنی مداوم، همگی عواملی هستند که میتوانند مشارکت مدنی را، حتی با وجود بهترین سازوکارهای نهادی، تضعیف کنند. در نهایت، خطر فرسایش تدریجی فضاهای مشارکتی در اثر طولانیشدن حکومت نظامی و افزایش نقش ادارات نظامی منصوب از مرکز وجود دارد. اگرچه در بسیاری از موارد شوراهای محلی منتخب کماکان فعالند و با ادارات نظامی هماهنگ میشوند، اما ابهامات قانونی در مورد شرایط انحلال شوراها و جایگزینی آنها با ادارات منصوب، و نیز تمرکز فزاینده منابع بازسازی در سطح مرکزی، میتواند به تدریج انگیزه و ظرفیت جوامع محلی برای مشارکت را کاهش دهد. اگر بازسازی اوکراین منحصراً از بالا به پایین هدایت شود و شهروندان و سازمانهای مدنی در آن نقشی مالکانه نداشته باشند، نه تنها سرعت و کیفیت بازسازی کاهش مییابد، بلکه اعتمادی که طی سالهای جنگ ایجاد شده، از دست خواهد رفت.
پیشنهادات سیاستی
بر اساس یافتههای پژوهش میدانی از تجربه اوکراین، میتوان چهار دسته پیشنهاد سیاستی اصلی را برای کشورهایی که خواهان تقویت تابآوری حکمرانی محلی در شرایط جنگ یا بحرانهای مشابه هستند، تدوین کرد.
نخست، ضرورت دارد که اصلاحات تمرکززدایی پیش از وقوع بحران به عنوان یک اولویت راهبردی دنبال شود و ارزشگذاری متمایز نسبت به پروژههای روتین اداری در مورد آن انجام شود. تجربه اوکراین به روشنی نشان میدهد که نهادهای محلی توانمندشده از طریق واگذاری واقعی اختیارات سیاسی، اداری و مالی، در سختترین شرایط جنگی به خط مقدم تابآوری ملی تبدیل میشوند. در فقدان این سرمایه نهادی که طی سالها ساخته شده بود، پاسخگویی به بحران آوارگان داخلی، تداوم خدمات عمومی و حفظ حاکمیت در مناطق اشغالی عملاً غیرممکن مینمود. بنابراین، دولتهایی که با تهدیدات امنیتی جدی مواجه هستند یا در مناطق ناپایدار ژئوپلیتیکی قرار دارند، باید اصلاحات تمرکززدایی را نه به بهانه اولویتهای امنیتی به تعویق اندازند، بلکه دقیقاً به عنوان بخشی از تقویت امنیت ملی در دستور کار فوری قرار دهند.
دوم، باید چارچوب حقوقی حکومت نظامی یا وضعیتهای اضطراری به گونهای طراحی شود که ضمن تأمین نیازهای هماهنگی و سرعت عمل در شرایط بحرانی، قواعد شفاف و الزامآوری برای جایگزینی یا محدود کردن نهادهای منتخب محلی تعیین نماید. تجربه اوکراین نشان داده است که ابهام در معیارهای ایجاد ادارات نظامی و عدم شفافیت در فرایند انحلال موقت شوراهای منتخب، اگرچه در عمل به سوءاستفاده گسترده منجر نشده، اما فضایی از عدم اطمینان و آسیبپذیری بالقوه ایجاد کرده است. پیشنهاد مشخص آن است که قوانین مربوط به وضعیتهای اضطراری، شرایط دقیق و محدودی را برای جایگزینی نهادهای منتخب محلی با نهادهای منصوب تعیین کنند مانند فقدان حد نصاب، اشغال نظامی، یا اثبات ناتوانی در عملکرد، و نظارت قضایی مؤثری بر این فرایند پیشبینی نمایند.
سوم، باید سازوکارهای مالی به گونهای بازطراحی شود که حداقل سهم مشخصی از منابع بازسازی ملی و کمکهای بینالمللی مستقیماً در اختیار سطوح محلی قرار گیرد. تحلیل بودجه اوکراین نشان میدهد که علیرغم موفقیتهای میدانی نهادهای محلی، سهم درآمد هروماداها از بودجه تلفیقی کشور در دوران جنگ کاهش یافته و کنترل بر وجوه بازسازی به شدت در سطح مرکزی متمرکز شده است. این روند، حس مالکیت جوامع محلی بر فرآیند بهبودی را تضعیف کرده و خطر بیتوجهی به اولویتهای واقعی محلی را افزایش میدهد. توصیه سیاستی مشخص آن است که حداقل 25 درصد از منابع بازسازی و کمکهای توسعه باید به صورت شفاف و بر اساس شاخصهای از پیش تعیینشده مانند جمعیت، میزان خسارت، یا تعداد آوارگان پذیرفتهشده، در اختیار دولتهای محلی قرار گیرد. این رویکرد نهتنها سرعت و کارایی بازسازی را افزایش میدهد، بلکه اعتماد عمومی به فرایند بازسازی را نیز حفظ میکند.
چهارم، باید حمایت نظاممند از نهادهای مشارکتی و سازمانهای غیردولتی محلی به عنوان بخشی از زیرساخت تابآوری در نظر گرفته شود. تجربه اوکراین نشان داده است که شوراهای مشورتی آوارگان، شوراهای جوانان، گروههای داوطلب و شبکههای مدنی محلی، در عمل کارآمدتر از بسیاری از نهادهای رسمی در شناسایی نیازهای واقعی، بسیج منابع محلی و خلاقیت در ارائه راهکارهای نوآورانه عمل کردهاند. با این حال، این ظرفیتها عمدتاً مرهون فداکاری فردی و شبکههای غیررسمی بوده و به ندرت در ساختارهای بادوام نهادی تثبیت شدهاند. پیشنهاد آن است که دولتها برنامههای ظرفیتسازی هدفمند برای سازمانهای جامعه مدنی محلی، به ویژه در مناطق مرزی و آسیبپذیر، طراحی کنند، کانالهای رسمی برای مشارکت آنها در فرایندهای تصمیمگیری محلی مانند بودجهریزی مشارکتی و برنامهریزی راهبردی ایجاد نمایند، و بسترهای قانونی برای فعالیت آنها در شرایط اضطراری فراهم آورند. سرمایهگذاری در این نهادها، سرمایهگذاری در خط مقدم دوم تابآوری ملی است.
منابع
- Avksentiev, A. (2025). Decentralization of power under conditions of war: Challenges for democratic local self-government on the example of Kharkiv region. The Journal of V.N. Karazin Kharkiv National University. Series “Issues of Political Science”, 47, 7-16.
- Darkovich, A., & Rabinovych, M. (2025). Ukrainian decentralisation under martial law: A balancing act. ZOiS Spotlight. Centre for East European and International Studies (ZOiS).
- Keudela, O., & Huss, O. (2025). Polycentric crisis response and societal resilience: How local communities address internal displacement in Ukraine due to the Russian full-scale invasion. Post-Soviet Affairs, 41(5), 436-458.
- Kushnir, O. (2025). Ukraine’s cities during and after the war: Formal and informal institutions in regional governance. Journal of Contemporary European Studies. Published online 12 August 2025.
- Kushnir, O. (2025). Interwoven resilience: Non-state actors and formal institutions in Ukraine’s urban war effort. Central European Journal of International and Security Studies, 19(2), 29-70.
- National Institute for Strategic Studies. (2023). Local self-government as a factor contributing to resilience in the rear (Analytical report). Kyiv.
- Rabinovych, M., Brik, T., Darkovich, A., Hatsko, V., & Savisko, M. (2025). Ukrainian decentralization under martial law: Challenges for regional and local self-governance. Post-Soviet Affairs, 41(5), 411-435.
- Zеленько, Г. І. (Ed.). (2026). Imperatives of wartime in the system of state power (Analytical report). Kuras Institute of Political and Ethnic Studies, NAS of Ukraine.
[1] subsidiarity
