وقتی تنظیم‌گری وارد عرصه نبرد می‌شود

تا پیش از تحولات سال‌های اخیر، تنظیم‌گری در اغلب اقتصادهای پیشرفته عمدتاً با واژگان آشنای اقتصاد بازار توضیح داده می‌شد: مهار انحصار، حمایت از مصرف‌کننده، کاهش عدم تقارن اطلاعات و کنترل پیامدهای بیرونی فعالیت بنگاه‌ها. دولت قرار بود داوری باشد که پس از شکل‌گیری بازار وارد میدان شود، قواعد رقابت را اصلاح کند و مانع سوءاستفاده بازیگران مسلط شود. اما امروز، در حوزه‌هایی مانند نیمه‌هادی، رایانش ابری، داده و هوش مصنوعی، این تلقی دیگر برای توضیح رفتار دولت‌ها کفایت نمی‌کند.

تشدید رقابت فناورانه میان آمریکا و چین، آشکارشدن شکنندگی زنجیره‌های تأمین، تمرکز زیرساخت‌های حیاتی در اختیار شمار محدودی از کشورها و شرکت‌ها و بازگشت ملاحظات امنیت ملی به کانون سیاست اقتصادی، تنظیم‌گری را از حاشیه مناسبات بازار به متن رقابت قدرت‌ها منتقل کرده است. امروزه، کنترل صادرات تراشه، محدودیت سرمایه‌گذاری خارجی، نظارت بر انتقال داده، حمایت از تولید داخلی، توسعه مراکز داده و حتی سیاست‌گذاری برق، دیگر تصمیم‌هایی صرفاً اقتصادی نیستند؛ این ابزارها اکنون بخشی از معماری قدرت ملی به شمار می‌روند. ازاین‌رو، دولت‌ها دیگر فقط نمی‌پرسند یک بازار تا چه اندازه رقابتی است. پرسش‌های جدید، ماهیتی آشکارا راهبردی یافته‌اند: کدام فناوری باید در داخل کشور توسعه یابد؟ کدام وابستگی می‌تواند به اهرم فشار رقیب تبدیل شود؟ کدام بنگاه باید به‌مثابه بخشی از ظرفیت ملی مورد حمایت قرار گیرد؟ در چنین فضایی، تنظیم‌گری از ابزاری برای اصلاح بازار، به ابزاری برای مدیریت وابستگی، تولید قدرت و تعیین موقعیت کشور در رقابت جهانی تبدیل شده است.

از اصلاح بازار تا ساختن قدرت

داگلاس اروین در مقاله «بازگشت سیاست صنعتی» نشان می‌دهد که بحران مالی، همه‌گیری کرونا، جنگ اوکراین و تشدید رقابت فناوری، اعتماد به این فرض را تضعیف کرده‌اند که بازارها همواره منابع را به شکلی کارآمد، پایدار و ایمن تخصیص می‌دهند. در نظم تازه، مسئله فقط افزایش بهره‌وری یا کاهش قیمت نیست؛ تاب‌آوری زنجیره تأمین، حفظ ظرفیت تولیدی، امنیت انرژی و کنترل فناوری‌های حساس نیز به اهداف رسمی دولت تبدیل شده‌اند. جیک سالیوان نیز در سخنرانی مشهور خود در مؤسسه بروکینگز، از «استراتژی صنعتی و نوآوری مدرن» سخن گفت و عملاً فاصله واشنگتن با اجماع اقتصادی پس از جنگ سرد را اعلام کرد. از منظر او، آزادسازی تجاری، خصوصی‌سازی و کاهش نقش دولت، نه‌تنها مانع فرسایش پایه صنعتی آمریکا نشد، بلکه وابستگی آمریکا به زنجیره‌های تأمین شکننده را افزایش داد. بازار، سرمایه را به جایی هدایت می‌کرد که بازده کوتاه‌مدت بیشتری داشت؛ نه لزوماً به جایی که برای امنیت بلندمدت کشور ضروری بود.

قانون تراشه‌ها، یارانه‌های کلان به تولید نیمه‌هادی، محدودیت صادرات پردازنده‌های پیشرفته، کنترل برخی سرمایه‌گذاری‌های خارجی در فناوری کوانتومی و هوش مصنوعی و حمایت از زیرساخت‌های محاسباتی، نشانه‌های همین چرخش‌اند. آمریکا اگرچه از نظر حقوقی و سیاسی با چین تفاوت دارد، اما دیگر به قواعد عمومی و بی‌طرفانه بازار اکتفا نمی‌کند. دولت به‌صورت فعال درباره محل تولید، مقصد سرمایه، انتقال فناوری و حتی نوع همکاری شرکت‌های خصوصی با بازیگران خارجی تصمیم می‌گیرد.  این تحول را می‌توان بازگشت «دولت راهبردی» دانست؛ دولتی که فقط به جبران شکست بازار رضایت نمی‌دهد، بلکه می‌کوشد بازارهایی را که برای قدرت ملی ضروری‌اند ایجاد، حفاظت و جهت‌دهی کند.

آمریکا از چین تقلید می‌کند یا برای مقابله با آن شبیه چین می‌شود؟

فشرده‌ترین صورت این دولت راهبردی را می‌توان در چین مشاهده کرد. مارگارت پیرسن، مگ رثمیر و کله تسای در مقاله «شوک جدید چین» از مفهومی با عنوان «سرمایه‌داری حزب-دولت» استفاده می‌کنند. در این الگو، تفاوت اصلی صرفاً سهم بالای مالکیت دولتی نیست؛ بلکه تقدم اهداف سیاسی، صنعتی و امنیتی حزب بر استقلال بنگاه‌هاست. شرکت خصوصی در چین تا زمانی تشویق می‌شود که در خدمت رشد اقتصادی، نوآوری فناورانه، اشتغال و ارتقای قدرت ملی باشد. اما اگر به مرکز مستقلی از قدرت مالی، داده‌ای یا رسانه‌ای تبدیل شود، دولت آن را مهار می‌کند. تعلیق عرضه اولیه آنت‌گروپ، فشار بر علی‌بابا، جریمه دیدی، جلوه‌های مختلف یک منطق واحد بودند: سرمایه خصوصی مجاز است بزرگ شود، اما نباید از مدار اهداف حزب و دولت خارج شود. بااین‌حال، معرفی چین به‌عنوان الگویی ضد بخش خصوصی، تصویر کاملی ارائه نمی‌دهد. پکن هم‌زمان در نیمه‌هادی، خودرو برقی، باتری، روباتیک و هوش مصنوعی سرمایه‌گذاری گسترده می‌کند. هدف، حذف بنگاه خصوصی نیست؛ بلکه تبدیل آن به بخشی از دستگاه تولید قدرت ملی است. شرکت مطلوب از منظر دولت چین، شرکتی است که نوآور و رقابت‌پذیر باشد، اما در موضوعاتی چون داده، امنیت، محتوا و انتقال فناوری، استقلال نامحدود نداشته باشد.

یک پرسش مهم این است که آیا آمریکا نیز در مسیر الگوی چین گام برمی‌دارد؟ پاسخ منفی است. واشنگتن نه تقدم حزب بر بازار را پذیرفته و نه استقلال حقوقی بنگاه‌ها، نظارت قضایی، رقابت سیاسی و نقش کنگره را کنار گذاشته است؛ تفاوت‌هایی که همچنان دو نظام را از یکدیگر متمایز می‌کنند. بااین‌حال، فشار رقابت با چین، آمریکا را به بهره‌گیری گسترده‌تر از ابزارهایی چون یارانه‌های صنعتی، کنترل فناوری، محدودیت سرمایه‌گذاری و حمایت گزینشی از صنایع راهبردی سوق داده است؛ ابزارهایی که پیش‌تر عمدتاً با اقتصادهای دولت‌محور شناخته می‌شدند. از این منظر، آنچه در حال وقوع است نه تقلید مستقیم از چین، بلکه نوعی «همگرایی تنظیمی و ابزاری در اثر رقابت راهبردی» است. چین بیش از آنکه الگویی برای آمریکا باشد، تهدیدی است که مفروضات اقتصادی واشنگتن را درباره مرز میان بازار و امنیت ملی تغییر داده است و آمریکا برای عقب‌نماندن از رقیب، بخشی از ابزارهای او را، البته در قالب نهادی متفاوت، به خدمت گرفته است.

هوش مصنوعی؛ آزمایشگاه تنظیم‌گری جدید

هوش مصنوعی روشن‌ترین صحنه بروز این جدال و دگرگونی است؛ زیرا دیگر نمی‌توان آن را صرفاً یک نرم‌افزار یا مدل زبانی دانست. آن‌گونه که گزارش‌های سازمان همکاری و توسعه اقتصادی نشان می‌دهند، AI بر یک معماری راهبردی و چندلایه استوار است که از تراشه و تجهیزات ساخت آن تا مراکز داده، رایانش ابری، انرژی، داده، مدل و نیروی انسانی امتداد دارد. هر یک از این لایه‌ها می‌تواند به گلوگاهی برای اعمال قدرت تبدیل شود: تایوان در تولید تراشه‌های پیشرفته، شرکت هلندیASML  در تجهیزات لیتوگرافی و شرکت‌های آمریکایی در طراحی تراشه، خدمات ابری و مدل‌های بنیادین، موقعیتی تعیین‌کننده یافته‌اند. ازاین‌رو، رقابت بر سر هوش مصنوعی در واقع رقابت بر سر تصرف و کنترل زیرساختی به‌هم‌پیوسته است که آینده قدرت فناورانه را شکل می‌دهد.

در این میدان، دولت‌ها صرفاً تنظیم‌گر بازار نیستند، بلکه در مقام سازمان‌دهنده ظرفیت ملی ظاهر شده‌اند. آمریکا با کنترل صادرات تراشه و تجهیزات نیمه‌هادی می‌کوشد دسترسی چین به محاسبات پیشرفته را محدود کند؛ چین نیز توسعه مدل‌های بومی را با ثبت الگوریتم، ارزیابی امنیتی و کنترل داده درهم آمیخته است. اتحادیه اروپا نیز از طریق قانون هوش مصنوعی، قانون تراشه‌ها و راهبرد امنیت اقتصادی، تنظیم ریسک را با تقویت ظرفیت فناورانه پیوند می‌زند. در نتیجه، رابطه دولت و بنگاه خصوصی نیز بازتعریف شده است: دولت‌ها در برابر تأمین یارانه، انرژی، زمین، قرارداد عمومی و حمایت دیپلماتیک، تعبیت شرکت‌ها از الزامات امنیتی، محدودیت‌های صادراتی و قیود همکاری خارجی را مطالبه می‌کنند. بنابراین، شرکت‌هایی چون انویدیا، مایکروسافت، گوگل، آمازون، هواوی و علی‌بابا دیگر صرفاً بازیگران بازار نیستند؛ آنها به اجزای زیرساخت قدرت ملی بدل شده‌اند.

با این وجود، گزارش کمیسیون تجارت فدرال آمریکا هشدار می‌دهد که شراکت میان شرکت‌های بزرگ ابری و توسعه‌دهندگان هوش مصنوعی می‌تواند دسترسی به داده، تراشه و بازار را در اختیار شمار محدودی از بازیگران تثبیت کند. درست در همین نقطه، خطر دولت راهبردی آشکار می‌شود: سیاست صنعتی اگر بدون قواعد مؤثر رقابت، نظارت حقوقی و سازوکارهای پاسخ‌گویی پیش برود، ممکن است به‌جای تقویت ظرفیت ملی، به حمایت بی‌ضابطه و فرساینده از انحصارهای خصوصی، گسترش رانت و تضعیف شفافیت و پیش‌بینی‌پذیری حقوقی بینجامد. ازاین‌رو، پرسش امروز دیگر این نیست که دولت باید مداخله کند یا نه؛ مداخله عملاً بازگشته است. مسئله اصلی آن است که این مداخله چگونه قانونمند، زمان‌مند و قابل ارزیابی شود. هوش مصنوعی فقط موضوع تنظیم‌گری جدید نیست، بلکه آزمایشگاه آن است؛ میدانی که در آن روشن خواهد شد دولت‌ها تا چه اندازه می‌توانند هم‌زمان امنیت ملی را حفظ کنند، در رقابت فناوری عقب نمانند و فضای نوآوری خصوصی را زنده نگه دارند. آینده نه متعلق به بازار کاملاً رهاشده است و نه دولت کاملاً مسلط، بلکه از آنِ دولتی است که قدرت مداخله را با ظرفیت فنی، رقابت، پاسخ‌گویی و حاکمیت قانون همراه سازد.