ابطال مصوبه ۴۷۳ شورای رقابت از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بیش از آنکه صرفاً پایان یک اختلاف حقوقی درباره قیمت خودروهای پیشفروششده باشد، دوباره یک مسئله قدیمی را آشکار کرده است: «جایگاه تنظیمگر در نظام حکمرانی ایران دقیقاً کجاست؟» مصوبهای که از سال ۱۴۰۰ اجرا میشد و بخش پرداختشده قیمت خودرو را از افزایشهای بعدی ناشی از تورم بخشی مصون میکرد، با این استدلال ابطال شد که شورای رقابت در تنظیم روابط میان خودروساز و خریدار از حدود صلاحیت قانونی خود فراتر رفته است. درستی این استدلال حقوقی را میتوان در جای خود سنجید؛ اما مسئله این یادداشت نه حقانیت شورای رقابت است و نه داوری درباره رأی دیوان، بلکه مسئلهای نهادی و عمیقتر در پسِ این تعارض است. در سالهای اخیر، «تنظیمگری» به یکی از واژههای پرکاربرد نظام حکمرانی ایران بدل شده و نهادهایی نیز با این عنوان شکل گرفتهاند؛ اما حدود صلاحیت، استقلال، ثبات تصمیم و نسبت آنها با دولت، دستگاه قضایی و دیگر نهادهای حکمرانی همچنان محل مناقشه است.
تنظیمگری قرار بود چه مسئلهای را حل کند؟
تنظیمگری مدرن را باید در تحول نقش دولت فهمید. با گسترش آزادسازی، خصوصیسازی و کاهش تصدیگری مستقیم، دولتها از اداره مستقیم بسیاری از بازارها فاصله گرفتند، اما آنها را رها نکردند. از همینجا ایده «دولت تنظیمگر» شکل گرفت؛ دولتی که بهجای تصدی مستقیم، از طریق قاعدهگذاری و نهادهای تخصصی بر بازار حکمرانی میکند. سپردن بخشی از این وظایف به نهادهایی نسبتاً مستقل نیز پاسخی به بیثباتی و کوتاهمدتگرایی سیاسی بود. ایجاد تنظیمگران نسبتاً مستقل قرار بود هم با شکلدادن به تعهد معتبر (Credible Commitment)، ثبات قواعد بازی را در برابر نوسانات سیاسی افزایش دهد و هم تصمیمگیری در بازارهای پیچیده را تخصصیتر کند.
اما تنظیمگر فقط برای ایجاد ثبات و تخصص به وجود نیامد. تنظیمگر در معنای دقیقتر، «داور و میانجی بازار» است؛ نهادی که میان دولت، بنگاهها و مصرفکنندگان قرار میگیرد و مأموریتش همراستاسازی منافع خصوصی با منفعت عمومی است. از این رو، باید هم قدرت انحصاری بخش خصوصی را مهار کند، هم در برابر مداخلات مخرب دولت بایستد و هم از حقوق مصرفکننده محافظت کند. تحقق این کارکردها به مجموعهای از الزامات نهادی نیاز دارد. در رأس این الزامات، استقلال نسبی در کنار پاسخگویی دموکراتیک قرار دارد. علاوه بر این، تنظیمگر باید از ظرفیت تخصصی و منابع کافی برخوردار باشد، سازوکارهای مؤثری برای مدیریت تعارض منافع داشته باشد و تصمیماتش در فرایندی شفاف شکل گیرد. مهمتر از همه، باید ثبات و پیشبینیپذیری تولید کند؛ بهگونهای که بازیگر بازار بتواند به تداوم قواعد اعتماد کند و بداند تصمیم امروز، فردا با فشار سیاسی، تعارض نهادی یا جابهجایی ناگهانی صلاحیتها بیاثر نمیشود. از همینجا مسئله واقعی تنظیمگری در ایران آغاز میشود: آیا نهادهایی که عنوان «تنظیمگر» گرفتهاند و فرایندهایی که «تنظیمگری» خوانده میشوند، واقعاً از ظرفیت لازم برای ایفای این کارویژه برخوردارند؛ یا صرفاً نامی تازه بر ساختارها و مناسباتی نهاده شده که همچنان با منطق سنتی حکمرانی عمل میکنند؟
در ایران چه بر سر تنظیمگری آمده است؟
ایران نیز با خصوصیسازی و کاهش تدریجی تصدیگری دولت، به سمت استفاده از نهادها و ابزارهای تنظیمگری حرکت کرد. با این وجود، اهداف، اصول و ویژگیهایی که تنظیمگری اساساً بر پایه آنها تعریف میشود، بهندرت بهصورت یکجا در تجربه ایران قابل مشاهدهاند. بسیاری از تنظیمگران استقلال کافی ندارند، از منابع مالی و نیروی انسانی متناسب برخوردار نیستند، ابزار و اقتدار لازم برای اعمال تصمیم خود را در اختیار ندارند و حتی در موارد زیادی مسئول روشن و نهایی یک بازار محسوب نمیشوند. این ضعف در مواجهه با بنگاههای بزرگ، خصولتی و برخوردار از پشتوانه سیاسی جدیتر نیز میشود؛ جایی که تنظیمگر از قدرت نهادی کافی برای ایستادن در برابر تنظیمشوندگانش برخوردار نیست.
بازار خودرو یکی از روشنترین شواهد وضعیت آشفته نهادی تنظیمگری در ایران است. در این بازار نهفقط قیمت، بلکه مرجع تنظیم، حدود صلاحیت و اعتبار تصمیم نیز دائماً تغییر کرده است. صلاحیت قیمتگذاری شورای رقابت در مقطعی به ستاد تنظیم بازار منتقل شد و بعد دوباره بازگشت؛ شورای رقابت، وزارت صمت، سازمان حمایت و سازمان بورس در مقاطع مختلف درگیر تعیین قواعد قیمت و عرضه شدند؛ در برههای تصمیم کارشناسی شورا برای افزایش متوسط حدود ۴۰ درصدی قیمتها نیز پس از مخالفت سیاسی به حدود ۲۹ درصد تغییر کرد. اکنون هم مصوبه ۴۷۳، پس از چند سال اجرا، با رأی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. سخن بر سر این نیست که تصمیم تنظیمگر نباید تغییر کند یا از نظارت قضایی مصون باشد؛ مسئله آن است که در چنین زنجیرهای، «ثبات تصمیم تنظیمی» و «حمایت از مصرفکننده» که دو هدف بنیادی تنظیمگری هستند، عملاً زیر فشار تعارض نهادی و تغییر مکرر قواعد فرسوده میشوند. نهادی که قرار بود تعهد معتبر و پیشبینیپذیری ایجاد کند، خود نمیتواند نسبت به دوام صلاحیت و تصمیمش اطمینان داشته باشد.
در حوزههای دیگر نیز مسئله اشکال متفاوتی پیدا میکند. گاه اصل «بیطرفی و عدم تعارض منافع» مخدوش است؛ مانند قرارگرفتن ساترا ذیل صداوسیما، در حالی که صداوسیما خود بازیگری مهم در زیستبوم رسانهای کشور است. گاه خودتنظیمگری به نهادهای صنفی سپرده میشود، اما خطر آن وجود دارد که نهاد صنفی بهجای حفاظت از منفعت عمومی، بیش از همه حافظ منافع اعضای خود باشد. در موارد دیگر، «چندمرجعی تنظیمی و نامشخصبودن مرز صلاحیتها» اساساً معلوم نمیکند مسئول نهایی تنظیم یک حوزه چه نهادی است؛ مناقشات طولانی بر سر صوتوتصویر فراگیر یا تعارضات بر سر فروش اینترنتی دارو، نمونههایی از همین وضعیتاند.
مسئله در سطحی عمیقتر، به جایگاه تنظیمگری در خودِ معماری حکمرانی کشور بازمیگردد. تنظیمگر مدرن نهادی نامتعارف در الگوی کلاسیک تفکیک قواست؛ زیرا هم مقرره میگذارد، هم آن را اجرا میکند و در بسیاری از حوزهها کارکردهای حل اختلاف و شبهقضایی نیز دارد. نظام حقوقی ایران هنوز این ترکیب را بهطور کامل هضم نکرده است. در قوه مجریه، بودجه، نیروی انسانی و بسیاری از ظرفیتهای اداری تنظیمگران همچنان در اختیار یا وابسته به وزارتخانههاست؛ در نسبت با مجلس، حدود تفویض اختیار مقررهگذاری و جایگاه حقوقی تصمیمات تنظیمی همواره روشن نیست و در نسبت با دستگاه قضایی نیز کارکرد شبهقضایی تنظیمگران، ضمانت اجرای آرای آنان و حدود بازبینی قضایی تصمیمات تخصصی هنوز به یک امر روشن و باثبات تبدیل نشده است.
موارد بسیار بیشتری را میتوان از کژکارکردیهای تنظیمگری در ایران شمرد که در مجال این یادداشت نمیگنجد؛ اما حاصل مشترک آنها روشن است. با کنار هم گذاشتن این شواهد، دیگر دشوار است مسئله را صرفاً «ضعف عملکرد تنظیمگران» نامید. تنظیمگری برای ایجاد ثبات آمده، اما صلاحیت و تصمیمات تنظیمگر بیثبات است؛ برای داوری بیطرفانه آمده، اما تعارض منافع پابرجاست؛ برای مهار قدرت بازار آمده، اما خود از منابع و اقتدار کافی برخوردار نیست؛ برای تصمیم تخصصی آمده، اما در معرض مداخلات سیاسی و نهادی نامنظم قرار دارد و قرار بوده مرجع روشن یک بازار باشد، اما خود در میان چند مرجع رقیب گرفتار است. وقتی این ویژگیها را یکییکی از تنظیمگری بگیریم و فقط عنوان، سازمان و مقرره را نگه داریم، دیگر با چند کژکارکرد پراکنده مواجه نیستیم؛ در حال ذبح خودِ مفهوم تنظیمگری هستیم.
هنوز میتوان مسیر را اصلاح کرد؟
با وجود این شرایط، به نظر میرسد هنوز میتوان اصلاحات نهادی را آغاز کرد و مسیر تنظیمگری را بهتدریج بازسازی کرد. این اصلاحات باید در سه سطح پیش برود: نخست، تقویت سلامت نهادی تنظیمگران از حیث استقلال نسبی، تخصص، پاسخگویی، تعارض منافع و برخورداری از ابزارهای کافی؛ دوم، ایجاد شبکههای همکاری میان تنظیمگران و در سطحی بالاتر، پیشبینی یک نهاد ناظر تنظیمگری رسمی برای کاهش تداخل صلاحیتها و ارتقای کیفیت تنظیمگری؛ و سوم، روشنکردن نسبت تنظیمگران با سایر اجزای نظام حکمرانی، از دولت و مجلس تا دستگاه قضایی. پرونده اخیر شورای رقابت نیز دقیقاً اهمیت همین سطح سوم را نشان میدهد: نظارت دیوان عدالت اداری بر قانونیبودن تصمیمات تنظیمگران ضروری است، اما حدود این نظارت و نسبت آن با تشخیص تخصصی تنظیمگر باید روشن و پیشبینیپذیر باشد؛ از جمله از طریق تعیین دقیق سازوکار اعتراض و بازبینی و تقویت رسیدگی تخصصی به دعاوی تنظیمی.
اصلاح این معماری یک پروژه اداری حاشیهای نیست، بلکه بخشی از زیرساخت نهادی توسعه و رشد اقتصادی است؛ وگرنه نهادی که قرار بود بیثباتی را مهار و اعتماد به قواعد بازی را تقویت کند، خود به یکی از منابع بیثباتی و عدمقطعیت تبدیل خواهد شد.
امیرحسین قلندری 
